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    當前PPP模式在運營中存在的問題及對策

    2017-07-06 13:41:30張軍王瑞
    科技經(jīng)濟市場 2017年4期
    關(guān)鍵詞:契約精神

    張軍 王瑞

    摘要:我國正處于城市化進程的關(guān)鍵階段,巨額的資金需求,需要私營企業(yè)投資和運營。本文分析了我國PPP項目在建設(shè)和運營過程中存在的問題,并提出了完善法律法規(guī),加快人才建設(shè),強化契約精神的對策和建議。

    關(guān)鍵詞:DPP模式;契約精神;風險分擔機制

    PPP模式是由英國政府于上個世紀80年代首創(chuàng)的,它是指由政府與私營企業(yè)合作,通過特許經(jīng)營的方式,授權(quán)私營企業(yè)建設(shè)和運營公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種公私合營的經(jīng)濟模式。目前,我國在城市化進程中資金需求巨大,這就為私營企業(yè)投資和運營提供了契機。例如,2014年財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,國家發(fā)改委出臺的《政府和社會資本合作的指導意見》,2015年財政部出臺的《PPP項目合同指南(試行)》等。根據(jù)財政部政府和社會資本合作(PPP)中心發(fā)布的數(shù)據(jù),截至2016年3月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目7721個,總投資87802.47億元。但是相對英國,我國運用PPP模式尚處于初級階段,相關(guān)法律和制度還很不完善,私營資本參與PPP項目的積極性不高。因此,如何完善相關(guān)法律和制度,有效地化解民營資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的法律風險和財務風險,是亟待研究和解決的問題。

    1.PPP模式在我國應用的必要性分析

    上世紀80年代,西方世界出現(xiàn)了嚴重的經(jīng)濟衰退,西方國家政府面臨著巨大的債務壓力。就英國而言,政府為了減輕經(jīng)濟衰退而產(chǎn)生的財政支出壓力,開始引入私人資本向社會提供公務服務的PPP模式。在我國由于城鎮(zhèn)化進度的加快,公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾越來越突出,政府承擔公共支出后所出現(xiàn)的政府債務風險越來越大,巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺為PPP模式在我國的廣泛應用提供了良好的發(fā)展機會。

    據(jù)國家有關(guān)部門披露的數(shù)據(jù)信息顯示,在2008年的時候,我國固定資產(chǎn)的投資總額還是約為182915億元,而到了2013年的就已經(jīng)上升到了約有491613億元,此間國家的預算內(nèi)資金也從7955億元上升到了22305億元。由此可見,由于各地區(qū)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金額度十分巨大,因而也給各地政府造成了巨大的財政壓力。并且中央政府這期間還出臺了一系列限制土地出售、限制預算支出的政策,這就使得地方政府的融資更是雪上加霜,難上加難。因此,引入私營資本的PPP模式是解決政府融資問題的重要方式。

    2.PPP模式在我國應用存在的問題

    2.1契約精神欠缺

    城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目投資資金量大、投資利潤較低、投資回報周期長,項目投資的大部分或全部回報靠的是政府財政支付,對政府信用要求較高,要求地方政府在整個項目建設(shè)和運營周期中遵守契約。然而長期以來,社會資本在與政府部門的合作關(guān)系中,政府部門一直處于絕對領(lǐng)導的地位,不希望與私營資本平等相處,不愿意遵守契約,不尊重私人資本的經(jīng)營權(quán)利,尤其是地方政府領(lǐng)導人更換后,對債務的推諉現(xiàn)象時有發(fā)生,損害了政府的信譽,降低了私營資本參與PPP模式的信心。

    2.2專業(yè)人才缺乏

    PPP不同于一般的特許經(jīng)營,交易結(jié)構(gòu)非常復雜,單一技能的從業(yè)者是不完全適應PPP這一經(jīng)營模式的。PPP從業(yè)人員,不論是從事咨詢服務、項目投資、工程管理,還是作為政府的管理人員,都要有很高的專業(yè)素養(yǎng),需要有財務、法律、商務、金融和工程管理等方面的專業(yè)知識,并且要對PPP的整個流程有深刻的理解和經(jīng)驗。目前,掌握有項目管理、工程技術(shù)、運營管理、金融、法律、財務管理等方面知識的單一型人才并不缺乏,急需的是集成了各方面知識的復合型人才。PPP人才缺乏主要體現(xiàn)在以下兩方面:

    (一)是PPP專業(yè)人才數(shù)量不足。最近幾年國內(nèi)PPP市場發(fā)展迅速,推出的項目數(shù)量、規(guī)模都顯著增加,而整個市場上具備相應PPP知識和有項目實操經(jīng)驗的合格從業(yè)人員相對缺乏,項目需求與人才供給不匹配,致使一些比較好的項目無法落地,有些已經(jīng)落地的項目也會由于缺乏合格的咨詢?nèi)藛T的指導,操作不規(guī)范,為以后的運營埋下比較大的隱患。

    (二)是PPP人才供給結(jié)構(gòu)不合理。由于PPP項目涉及的領(lǐng)域較多,要求從業(yè)人員必須具有復合型的知識結(jié)構(gòu)。例如,目前PPP項目落地中一個重要因素是融資難,而融資難的一個重要原因是復合型PPP人才的缺乏。既具備金融知識,同時又具備PPP項目實操經(jīng)驗,并能將二者融會貫通,將各種金融產(chǎn)品和PPP項目有效鏈接的人才數(shù)量不足,在很大程度上影響了各類型金融機構(gòu)介入PPP項目的程度和深度。

    2.3風險分擔機制缺失

    PPP項目投資大、投資利潤較低、投資回報周期長,因此PPP項目的風險比較大。如政策法規(guī)及法律的頻繁調(diào)整和變動,會影響項目的收益,收益具有不確定性。所以,PPP項目能否成功運作的關(guān)鍵因素之一是風險的預測、管理和合理的風險分擔機制。PPP模式雖然能夠解決政府資金不足的瓶頸,對社會資源進行優(yōu)化配置,但是如果分擔機制安排不當,會給整個項目的建設(shè)和運營帶來巨大的隱患,甚至會危及資金的投資效益和政府的形象信譽。

    3.對PPP模式的對策和建議

    3.1強化政府部門的契約意識

    缺少契約意識,特別是政府部門缺少契約意識,是影響社會資本參加PPP項目的重要原因。這就要求建立約束機制,明確規(guī)定政府部門在PPP項目動作過程中的權(quán)利和義務,并建立違約責任追究機制,將政府部門的違約情況納入政府部門的年度工作績效考核。同時政府部門定期對PPP項目進展情況向社會公眾報告,由社會公眾對其進行監(jiān)督。

    3.2制定風險分擔機制

    PPP項目的風險分擔機制涉及風險識別,以及如何將風險在項目的各方之間合理進行分配兩個層面。合理的風險分擔方式是PPP項目關(guān)鍵要素之一,合理的風險分擔不僅能減少項目風險發(fā)生的概率,減少風險發(fā)生后造成的損失,降低風險管理的成本,而且可以使項目各參與方各盡其責,努力控制管理自己的風險。建立PPP項目合理的風險分擔機制,需要遵循以下兩條原則,一是能力原則,二是一致性原則。

    (一)根據(jù)承擔風險的能力分配風險

    所謂根據(jù)承擔風險的能力分配風險是指,PPP項目的風險應當分配給對這些風險最有控制能力的一方。例如,公共部門有能力影響法律、政策和各項規(guī)定,也更容易去識別這些風險,因此,政府部門應當主動承擔此類風險;而市場風險和運營風險應該由私人部門承擔,因為私人部門相比于公共部門,更具有市場效率;而對于自然災害等不可抗力風險,公私雙方都不具有控制力,雙方應該共同承擔。

    (二)收益與風險的一致性原則

    當一個參與方有承擔某項風險損失的義務時,也應該有權(quán)利享受承擔該風險所獲得的回報,而且該參與方所獲得的收益應該與分擔的風險相匹配。如果承擔風險帶來的成本超過了收益,參與方是不可能主動承擔該項風險的;若風險強加給某參與方,該方又成功地處理了風險,則應該獲得相應的風險回報。只有參與各方都從風險分擔中受益,風險分擔才能達到帕累托最優(yōu)狀態(tài),PPP項目才能順利進行下去。

    3.3加快專業(yè)人才的培養(yǎng)

    由于PPP項目的運作比較復雜,涉及到招標、談判、融資、管理等方面,專業(yè)性極強,要求從業(yè)人員具有法律、金融、財務等復合知識。沒有合格的專業(yè)咨詢服務,PPP項目落地的質(zhì)量就有可能存在更多的潛在風險,直接影響PPP項目的質(zhì)量。所以,PPP項目要加強復合型人才的培養(yǎng),而且要創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式。例如,PPP項目咨詢機構(gòu)可以與高校合作,出資設(shè)立“高校畢業(yè)論文PPP引導計劃”,引導和鼓勵高校學生以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域PPP項目為主題撰寫畢業(yè)論文,從而使高校學生的知識結(jié)構(gòu)直接與PPP項目進行對接。

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