淺析PPP模式民間“遇冷”及其對策研究

王箏

摘要：十八屆三中全會以來，各部委政策頻發(fā)，民間資本參與PPP項目的積極性并沒有想象中的高，其中主要存在：投資資金大、運(yùn)營周期長，風(fēng)險大；項目實(shí)施過程中存在社會信用問題；民間資本無法與國有企業(yè)平等競爭；投資回報機(jī)制不健全等問題。為了讓PPP模武在民間“回暖”，應(yīng)健全法律法規(guī)，建立公平和平等的競爭機(jī)制和合理有效的投資回報機(jī)制，建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)或部門，讓PPP模式能在我國更快更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；民間資本；投資環(huán)境

1.PPP的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

1.1PPP的概述

PPP（Public-Private Partnership）模式最先由英國提出，目前世界范圍內(nèi)還沒有一致公認(rèn)的定義，在我國一般理解為政府和社會資本合作。國辦發(fā)[2015]42號文中指出，政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

PPP模式有三個特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)，即合作雙方具有平等的地位，公共部門和私營部門共同分享利潤，并各自承擔(dān)一定的風(fēng)險。

PPP項目根據(jù)運(yùn)營模式可分為：外包類，特許經(jīng)營類和私有化類。目前我國特許經(jīng)營類的PPP項目占大多數(shù)，此類項目由私人提供部分或全部投資，在合同規(guī)定的時間內(nèi)，由政府授權(quán)給社會資本經(jīng)營，在建設(shè)運(yùn)營中與公共部門共同分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益，合同結(jié)束項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

1.2PPP的發(fā)展現(xiàn)狀

十八屆三中全會以來，各部委政策頻發(fā)，2014年至2016年國家一共發(fā)布了86個與PPP相關(guān)的文件，這代表著PPP模式正在步入正軌，也反映了國家想推行PPP模式的迫切愿望。

PPP模式也的確發(fā)展迅速，三年多時間內(nèi)，財政部PPP入庫項目已經(jīng)到達(dá)10610項，總投資金額超過12萬億。其中2015年項目數(shù)量增長最快，但2016年1月后項目數(shù)量增長明顯呈下降趨勢，且根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，政府推出的PPP項目簽約落地率僅約為21.7%。而且其中存在一個不容忽視的現(xiàn)象，那就是國有企業(yè)的中標(biāo)率高于民間資本，國有企業(yè)的投資總額明顯大于民間資本，國有企業(yè)的投資總額幾乎是民間資本的3倍，并且民間資本投資的PPP項目大多集中在投資規(guī)模相對較小的項目?？梢钥闯瞿壳霸赑PP模式下，國企顯然是PPP項目的主力軍，民間資本參與PPP項目相對較少，參與的積極性并沒有想象中的高，甚至還有下降的趨勢?？梢苑Q得上是火熱的PPP項目在民間“遇冷”了。

2.民間“遇冷”原因分析

2.1投資資金大、運(yùn)營周期長，風(fēng)險大

PPP項目一般為公益性項目，投資額度普遍較高，平均投資金額超過10億元，這令很多民間資本力所不及，難以參與，或者望而生畏。這也是民間資本投資的PPP項目大多集中在投資規(guī)模相對較小的項目的原因之一。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的公益性項目，收益回報慢，合作周期普遍較長，其中30年左右的項目不在少數(shù)。運(yùn)營周期長，其中的不確定因素增多了，項目進(jìn)行的過程中可能還涉及到市場變化、政府換屆等復(fù)雜的問題，項目風(fēng)險難以把控，民營資本自然會有所顧慮，所以保持謹(jǐn)慎的觀望態(tài)度，投資期望就會降低。

2.2項目實(shí)施過程中存在社會信用問題

PPP項目的合作是在一個充滿不確定的動態(tài)環(huán)境中進(jìn)行的，民間資本的合理利益有時得不到保障，有的地方政府以政府換屆、財政困難等理由，違反合同，不履行其義務(wù)，違背其承諾，導(dǎo)致民間資本虧損。且現(xiàn)在的爭議解決機(jī)制和退出機(jī)制都不成熟，民間資本很難維護(hù)自身的合法權(quán)益，處于明顯劣勢。這種現(xiàn)象帶來了消極的影響，讓民間資本除了需要考慮項目本身的風(fēng)險外，還需考慮政府失信的風(fēng)險，導(dǎo)致民間資本的參與積極性降低。

PPP的參與雙方不僅是合作關(guān)系，也是競爭關(guān)系，各方都會希望承擔(dān)更小的風(fēng)險，獲取更大的利益，民間資本在這種競爭關(guān)系中時常處于弱勢。在為了減輕政府財政壓力的背景下，有的政府只是想PPP模式當(dāng)作新的融資工具，制定新政策幾乎不考慮民間資本的利益，隨意變更政策。例如，在福建泉州刺桐大橋PPP項目中，民營企業(yè)與政府簽訂的合同沒有對該大橋的收費(fèi)及車流量等問題做出詳細(xì)規(guī)定，隨著泉州城市建設(shè)的發(fā)展，先后建成七條免費(fèi)通行的大橋而對刺桐大橋的車流量造成嚴(yán)重分流，刺桐大橋的通行費(fèi)收入銳減，最后致使項目虧損。

2.3民間資本與國有企業(yè)的不平等競爭

一些地方政府對民間資本存在偏見，對國有企業(yè)有明顯的偏好，對于優(yōu)質(zhì)項目，優(yōu)先考慮國企。在項目招標(biāo)時，設(shè)置不合理的門檻，將民間資本擋在門外，民間資本無法與國有企業(yè)平等競爭。民間資本還需要承擔(dān)更高的成本，PPP項目的運(yùn)行需要融資，民間資本的融資渠道比國有企業(yè)更窄，且金融機(jī)構(gòu)對民間資本的貸款十分謹(jǐn)慎，審核極為嚴(yán)格，其更愿意向大型國企提供資金支持，所以民間資本的融資成本通常高于國有企業(yè)，這導(dǎo)致相對于國有企業(yè)而言，民間資本參與PPP項目所能獲得的利潤下降，打擊了民間資本參與PPP的積極性。

民間資本參與PPP項目缺乏公平的競爭環(huán)境，所以國有企業(yè)對民營企業(yè)產(chǎn)生了“擠占效應(yīng)”，導(dǎo)致PPP項目在民間“遇冷”。

3.對策建議

3.1健全法律法規(guī)，提供法律保障

十八屆三中全會以來，我國開始大力發(fā)展PPP模式，各部委政策頻發(fā)，各地方政府也出臺了大量的地方政府規(guī)章，但中央與地區(qū)之間，地區(qū)與地區(qū)之間出臺的文件均存在著差異，甚至還存在沖突。PPP項目涉及財政、招投標(biāo)、融資和公共服務(wù)等多方面的工作，也就涉及了多種法律法規(guī)，沒有完整的政策體系。我國目前并未出臺國家層次的法律，應(yīng)盡快健全法律法規(guī)，出臺針對PPP的專門規(guī)定，形成相關(guān)部門、地方政府統(tǒng)一執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，為民間資本提供法律保障，保障合作各方的權(quán)益，對雙方形成約束，確保合作各方按照合同履行義務(wù)。

3.2建立公平和平等的競爭機(jī)制和合理有效的投資回報機(jī)制

提高項目信息公開透明度，減少信息不對稱，推動社會資本間的公平競爭，營造民間資本與國有企業(yè)平等競爭的投資環(huán)境。加大優(yōu)質(zhì)項目向民間資本的開放力度，減少民間資本在融資方面的成本，激發(fā)民間資本參與的積極性。

3.3設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)或部門

設(shè)立一個國家高度的管理機(jī)構(gòu)或部門，統(tǒng)一管理全國的PPP項目，防止各部門權(quán)力職責(zé)重疊，發(fā)生多頭管理的現(xiàn)象。該機(jī)構(gòu)可以集管理、監(jiān)管、評估、信息公開為一體，規(guī)范全國范圍內(nèi)的PPP項目。因為PPP項目一般為公益性項目，最終服務(wù)的對象是公眾，所以可以把公眾也視為PPP項目的參與者，公眾也應(yīng)該具有知情權(quán)，應(yīng)該參與PPP項目的監(jiān)管。因此該機(jī)構(gòu)可以構(gòu)建一個信息公開的平臺，向公眾和社會資本提供PPP項目招投標(biāo)文件、參與競標(biāo)企業(yè)的基本情況等信息，將項目實(shí)施的進(jìn)程信息及時的反饋給公眾，起到規(guī)范政府行為，監(jiān)督項目實(shí)施，維護(hù)社會公眾利益的作用。確保PPP項目公開透明，為實(shí)現(xiàn)社會資本間公平競爭營造良好的環(huán)境。