全球性風險背景下國家審計提升國家治理水平的路徑

白芳玉

[摘 要]國家審計對提升國家治理的作用不言而喻，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展以及隨之而來的政治全球化、文化全球化，全球風險日益凸顯并滲透到我國的各個領域，對我國的國家治理提出了新的挑戰(zhàn)?；诖耍疚膹娜蛐燥L險控制的視角，采用規(guī)范研究的方法，分析全球性風險對我國國家治理提出的新要求以及國家審計在國家治理中的作用，闡述國家審計推進國家治理的理論依據(jù)和作用機制，提出全球性風險背景下我國國家審計的職能框架及未來的發(fā)展方向。

[關鍵詞]國家審計；國家治理；全球性風險；控制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.001

[中圖分類號]F239.44 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）12-000-02

0 引 言

“天下未亂計先亂，天下欲治計乃治”，社會實踐證明：會計審計越發(fā)展，國家政治越文明。而國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對提升國家治理的作用不言而喻。經(jīng)濟全球化、政治全球化、文化全球化，使全球風險日益凸顯，并使其滲透到了國家的各個領域，對國家的治理提出了新的挑戰(zhàn)。本文從全球性風險控制的視角，探討在此背景下我國國家審計未來的發(fā)展方向，為我國應對全球性風險、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

1 全球性風險及其對國家治理提出的要求

1.1 全球性風險的概念及類別

世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《全球風險報告》對全球性風險進行了界定：“所謂全球性風險，是指那些可在長達10年的時間跨度內(nèi)，對若干國家和行業(yè)產(chǎn)生顯著負面影響的重大事件”。該報告將31項主要的全球性風險劃分為5個類別，即經(jīng)濟風險、環(huán)境風險、地緣政治風險、社會風險以及技術風險。每一類全球風險都對我國國家治理的發(fā)展提出了新要求。

1.2 國家治理的內(nèi)涵與范圍

我國的國家治理先后經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管理行政和服務行政3種模式，其內(nèi)涵也呈現(xiàn)出了復雜性和多樣化的特點。國家治理不僅是一個結構性系統(tǒng)，更應是一種持續(xù)的互動，在我國當代的社會實踐中，國家治理體現(xiàn)為以黨和政府為主導，多元主體并存，以維護穩(wěn)定為核心價值，注重經(jīng)濟、社會、文化、精神文明全面發(fā)展的國家制度體系。

1.3 全球性風險控制對國家治理的要求

全球性風險控制要求國家治理致力于滿足經(jīng)濟活動的需要，降低經(jīng)濟危機發(fā)生的可能性，維護國家經(jīng)濟安全；把建設生態(tài)文明作為重要目標，維護生態(tài)平衡，降低人為環(huán)境災害發(fā)生的概率；完善國家體制機制，有力打擊腐敗和犯罪，打造高效政府，建設法治社會；關注公共健康、維護社會穩(wěn)定，培育公民積極參與國家事務管理的公共精神，抑制社會功能的失調(diào)；完善通信網(wǎng)絡，提高公共部門信息化水平，在信息化社會中降低數(shù)據(jù)泄露的風險，保障信息安全。

2 國家審計在國家治理中的作用

2.1 國家審計的概念及特征

國家審計是指政府審計機關獨立檢查會計賬戶，監(jiān)督財政、財務收支的真實性、合法性、效益性的行為，是對公共權力長效監(jiān)控的機制，是對公共受托責任履行結果進行評價、鑒證與監(jiān)督的制度安排。我國國家審計的目標不僅僅是保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康的運行，還應致力于推動實現(xiàn)良好的國家治理。

2.2 國家審計提升國家治理的理論依據(jù)

2.2.1 免疫系統(tǒng)觀

劉家義審計長于2008年首次提出“免疫系統(tǒng)觀”，該觀點立足于國家治理的需要來認識國家審計的本質(zhì)和定位，其認為“國家審計作為一種制度安排，是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的一個具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國家政治制度中不可或缺的重要組成部分?！?/p>

2.2.2 公共受托責任觀

公共受托責任觀點認為，國家審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟責任關系的確立，因此，其根本目標是促進政府公共受托經(jīng)濟責任的切實有效履行。楊時展也曾指出，審計工作的精義在于受托責任。我國國家審計作為促進政府全面有效履行公共受托責任的一種監(jiān)控機制，發(fā)揮作用以推進國家治理更是義不容辭。

2.2.3 新公共管理理論

20世紀80年代以后，很多西方發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新形態(tài)的以市場為基礎的治理模式所取代，公共部門正浮現(xiàn)出一種新的典范。隨著這一理論而產(chǎn)生的PPP模式等行政管理模式，更是要求國家審計模式要緊隨公共部門治理模式的變化而變化。

2.3 國家審計提升國家治理的作用機制

（1）經(jīng)濟資源配置：國家審計通過配置公共資源、運作公共權力來管理和調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展，進而實現(xiàn)國家善治。其關鍵在于明晰政府與市場的效率邊界，通過對權力結構的優(yōu)化和權力邊界的明晰，建立提高資源配置效率的機制，有效降低經(jīng)濟資源配置中的交易費用。

（2）環(huán)境污染遏制：國家審計中關于自然資源環(huán)境領域的審計，以落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策為目標，使國家治理在促進節(jié)能減排以及資源管理中發(fā)揮積極作用。

（3）政治協(xié)同治理：國家審計借助其法定性、獨立性、專業(yè)性等獨特優(yōu)勢，能夠及時防范國家治理可能發(fā)生的各項重大風險，進而搭建政府、市場和社會三類單一治理機制的互動橋梁，使三類單一治理機制有效協(xié)調(diào)。

（4）社會價值指引：審計理論和實踐中相關構成要素所體現(xiàn)的關乎公平正義的價值取向，正是人們對經(jīng)濟社會發(fā)展的目的、過程和結果等之間復雜關系的一種合理性評價，因而能夠推動國家治理更好地發(fā)揮社會價值的指引作用。

（5）信息技術安保：由審計機關收集并評估證據(jù)，且以判斷信息系統(tǒng)能否有效保護信息資產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)安全問題的審計應運而生。國家審計通過對公共部門的信息系統(tǒng)安全進行審計，可在一定程度上推動國家治理實現(xiàn)信息技術安保的功能。

3 全球性風險控制下國家治理對國家審計職能的要求

3.1 國家審計在經(jīng)濟領域中的職能

國家審計應發(fā)揮其專業(yè)特長，對財政預算進行評價，促進社會公眾對財政預算進行監(jiān)督、對財政預算的執(zhí)行報告進行鑒證和評價，進而提高財政支出的透明度，推動宏觀經(jīng)濟政策的有效落實。國家審計應運用自己的獨立地位，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，對市場中資源配置的突出問題進行充分披露和反映，做到公開、公平、公正。對財政收支進行審計，有利于督促政府依法履行職能、提高公共資源使用的效率，使其更好地履行受托經(jīng)濟責任。

3.2 國家審計在環(huán)境領域中的職能

國家審計在環(huán)境領域的職能主要表現(xiàn)為協(xié)助相關職能部門，實現(xiàn)對環(huán)境污染的有效遏制。國家審計工作應通過加大對環(huán)保資金、治污項目、水利建設、林業(yè)建設等，與經(jīng)濟發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活密切相關的各項經(jīng)濟活動的監(jiān)督，制約盲目發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展。

3.3 國家審計在政治領域中的職能

在健全適合我國國情的政策網(wǎng)絡前，國家審計的制度評價事實上擔負著彌補國家審計在政治領域中功能性缺失的重任。因此，審計機關應密切關注各項改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，進而深化體制機制改革。審計機關的權威性和獨立性會對行政官員產(chǎn)生極強的震懾作用，可以預防腐敗的發(fā)生。國家審計可通過法律來保障公民的合法權利，發(fā)揮其推動建設法治社會、服務國家治理的職能。

3.4 國家審計在社會領域中的職能

從國家治理的需求方面看，高質(zhì)量的信息為實現(xiàn)政府有效問責、遏制官員腐敗、改善公共資源配置，以及保障相關決策的合理性、科學性奠定了基礎。只有通過為利益相關者提供高質(zhì)量的審計信息和更優(yōu)質(zhì)、高效的服務，國家審計才能實現(xiàn)對權力的問責，進而降低經(jīng)濟、政治和社會層面的信息風險，得到社會公民的重視和信任。有效發(fā)揮國家審計的信息屬性，推動公民參與國家事務管理、培育公共精神。

3.5 國家審計在技術領域中的職能

信息系統(tǒng)安全問題審計是國家審計的一個分支，它是專門針對公共部門信息系統(tǒng)安全而實施的審計，可以確定被審計單位的信息系統(tǒng)是否設置了相應的安全控制措施，以識別技術風險、防范各種安全威脅，從而使其信息系統(tǒng)在一個更加安全的環(huán)境下運行。

4 全球風險控制下國家審計推進國家治理的發(fā)展路徑

4.1 經(jīng)濟層面

強化對國家財政的審計，特別是預算執(zhí)行審計，這有利于財政政策的貫徹落實，還預算監(jiān)督權于人民。審計機關應全面推進政府績效審計，建立健全績效管理制度。審計機關尤其要特別關注專題績效審計，將政府績效審計的內(nèi)容拓展到政策、決策、運營、管理、風險等宏觀層面，消除專題領域決策中“信息孤島”的效應，進而提高政府相關部門的績效管理水平。在專項資金和政府投資審計中，國家審計機關應高度重視審計處罰等執(zhí)法手段，在審計監(jiān)督職能中的作用和效果，準確把握審計處罰的力度，建立具有強大威懾力的審計聲譽機制和結果問責制，切實保障審計結果的落實。

4.2 環(huán)境層面

應開展自然資源資產(chǎn)負債表審計及自然資源資產(chǎn)離任審計，以建立生態(tài)環(huán)境造成損害責任終身追究制度。開展環(huán)境治理審計，促進保護環(huán)境、實現(xiàn)人與自然的和諧，環(huán)境治理審計應包括水污染治理審計、大氣污染治理審計、廢物管理審計、氣候變化應對審計等。開展以生物多樣性審計為主要表現(xiàn)形式的生態(tài)系統(tǒng)審計，維護生態(tài)平衡，保障生態(tài)安全。

4.3 政治層面

應加強經(jīng)濟責任審計的相關規(guī)制建設，整合經(jīng)濟責任審計相關的資源和力量，擴大經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題的途徑及方式，由此提升政治信任、實現(xiàn)善治。審計機關要重點關注各項宏觀政策措施的落實情況，利用國家審計獨立性、專業(yè)性和權威性的獨特優(yōu)勢，強化整改問責制，實行追責問責制度，使其監(jiān)督職能落到實處，解決審計過程中長期存在的“屢查屢犯”等問題。

4.4 社會層面

應進一步發(fā)揮審計機關在村居審計中的主導作用，對涉及農(nóng)村財政資金的項目進行審查，開展村居經(jīng)濟責任審計，促進國家強農(nóng)、惠農(nóng)政策的落實，維護基層民主。著重開展基本服務領域的審計，審計機關應強化與民生職能部門的合作，推進民生資金審計，確保民生資金安全、完整；推進民生政策審計發(fā)展，確?；菝裾叩靡月鋵?。

4.5 技術層面

國家審計機關應大力推行信息化審計和公共部門ERP審計，實施信息系統(tǒng)安全問題審計這一新興審計類型，以評估各政府機構的IT安全制度是否適當、有效，其計算機硬件、軟件是否得到了適當保護，以及其操作系統(tǒng)是否能安全并有效的運行，從而提高運用信息化審計技術識別風險、查核分析、評價判斷的能力，進而提升公共部門各項服務的技術水平，有效控制互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息帶來的技術風險。

5 結 語

本文分析了全球性風險給我國國家治理帶來的要求與挑戰(zhàn)，從國家審計的本質(zhì)、目標和模式三個角度，闡釋了國家審計作用于國家治理的基本依據(jù)，并基于經(jīng)濟資源配置、環(huán)境污染遏制、政治協(xié)同治理、社會價值指引，以及信息技術安保5個方面，闡述了國家審計提升國家治理水平以應對全球性風險的作用機制，分析在全球性風險的大背景下，我國國家審計的職能框架以及未來發(fā)展的路徑選擇。國家審計參與提升國家治理是一項重要的制度創(chuàng)新，更是一個“沒有完成時、永遠在路上”的過程，我國的國家審計更需要在不斷嘗試中進步，在試錯中前行。

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