構(gòu)建立體化全方位黨內(nèi)監(jiān)督體系

金寶辰

摘 要：公共權(quán)力監(jiān)督制約是當(dāng)今政府治理重點(diǎn)難題，也是我黨推進(jìn)依規(guī)全面從嚴(yán)治黨法律制度建設(shè)的重大工程。建立全方位立體式黨內(nèi)監(jiān)督體系，是提高監(jiān)督效能、推進(jìn)長效機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。要提高監(jiān)督效能還需要加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，深化監(jiān)督制約機(jī)制理論研究和實踐創(chuàng)新，嘗試“以史制權(quán)”具有重要參考價值。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；機(jī)制建設(shè)；以史制權(quán)

黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴(yán)治黨的重大主題，適應(yīng)時代變化新情況、黨的事業(yè)發(fā)展新要求，審議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）。這是十八大以后尤其三中全會以來，我黨統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面推進(jìn)依法治國和依規(guī)從嚴(yán)治黨具有里程碑意義的法制建設(shè)重大舉措。這兩部黨內(nèi)法律文件成為我黨全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的“七梁八柱”基本框架。要完成“依規(guī)全面從嚴(yán)治黨”任務(wù)，必須在此基本框架基礎(chǔ)上，加強(qiáng)治黨規(guī)律和法規(guī)研究和實踐探索，不斷總結(jié)從嚴(yán)治黨經(jīng)驗，構(gòu)建起一整套立體化全方位的黨內(nèi)監(jiān)督體系和保障機(jī)制。

一、按照“依法治國，依規(guī)治黨”基本理念，建立健全黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督主體和立體化全方位監(jiān)督體系

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計，構(gòu)建自上而下的縱向監(jiān)督體系

“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”是這次新修訂的《監(jiān)督條例》堅持的一個基本要求，《監(jiān)督條例》明確從中央開始，直到基層支部、普通黨員的四類監(jiān)督主體的不同監(jiān)督責(zé)任：黨中央對全面從嚴(yán)治黨承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委（黨組）承擔(dān)全面監(jiān)督、黨的組織宣傳等工作部門按照職能分工承擔(dān)相應(yīng)的職能監(jiān)督責(zé)任、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)承擔(dān)專責(zé)監(jiān)督，黨的基層組織承擔(dān)日常監(jiān)督責(zé)任、黨員承擔(dān)民主監(jiān)督責(zé)任。這樣對自上而下的四類監(jiān)督主體進(jìn)行了明確的職責(zé)分工，從而形成上下互動的縱向監(jiān)督體系。

（二）按照各級黨委紀(jì)委管理權(quán)限構(gòu)建橫向二維監(jiān)督體系

《條例》規(guī)定“中央政治局委員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對直接分管部門、地方、領(lǐng)域黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，定期同有關(guān)地方和部門主要負(fù)責(zé)人就其履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、廉潔自律等情況進(jìn)行談話”。各級黨委“在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)……領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織實施各項監(jiān)督制度，抓好督促檢查”，“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，加強(qiáng)對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查”，《條例》還特別規(guī)定，各級紀(jì)委要加強(qiáng)自身建設(shè)，“健全內(nèi)控機(jī)制”，發(fā)揮“內(nèi)控”功能，這樣就形成黨委負(fù)全責(zé)、紀(jì)委負(fù)專責(zé)的“雙崗雙責(zé)”的橫向監(jiān)督體系，與縱向組織監(jiān)督體系形成交叉覆蓋的二維監(jiān)督體系，確保監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外。

（三）把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建立體三維監(jiān)督體系

黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的，但如果不同有關(guān)國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，就不能形成監(jiān)督合力。為此，《條例》專門就黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合作出制度安排，引入法定職能監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督等不同形式。一是規(guī)定“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計監(jiān)督”，讓法定部門的職能監(jiān)督，以法律形式、法定啟動方式成為常態(tài)，實現(xiàn)對黨的各級權(quán)力部門和個人的法定職能監(jiān)督。二是發(fā)揮人民政協(xié)等民主黨派政治協(xié)商職能，推進(jìn)政協(xié)機(jī)構(gòu)的黨外民主監(jiān)督。三是充分發(fā)揮審計部門的技術(shù)專業(yè)功能，構(gòu)建審計機(jī)關(guān)參與的專業(yè)審計監(jiān)督體系。四是自覺接受人民群眾、新聞媒體等的群眾監(jiān)督，構(gòu)建全方位的社會監(jiān)督體系。這樣把黨內(nèi)監(jiān)督與外部其他監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，就能夠形成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的“雙保險”，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部置于更廣泛的監(jiān)督之中，變“少數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人”為“多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人”，走出無暇監(jiān)督和鞭長莫及的困境。

二、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制充分發(fā)揮作用實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，必須著力解決幾個關(guān)鍵問題

（一）著力加強(qiáng)監(jiān)督主體內(nèi)部自我控制機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)防“燈下黑”和“監(jiān)督禁區(qū)”

對公共權(quán)力的監(jiān)督，最大的困難就是對監(jiān)督主體自身的監(jiān)督或者叫作“內(nèi)部監(jiān)督”。多黨制、兩黨制國家是采取“異體監(jiān)督”及“三權(quán)分立”的形式實現(xiàn)對公共權(quán)力及監(jiān)督主體的制約和監(jiān)督的，這種形式與“一體監(jiān)督”優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)各有千秋。我國現(xiàn)行的政權(quán)組織形式和“一體監(jiān)督”形式是我國革命實踐的歷史選擇，所以我們必須尊重歷史的選擇，又要努力克服自身監(jiān)督體制的缺陷。加強(qiáng)監(jiān)督主體的“內(nèi)控機(jī)制”建設(shè)任重道遠(yuǎn)。黨的十八大聚焦全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化紀(jì)委對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，克服了過去檢察等監(jiān)督機(jī)關(guān)難以監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，同時也出現(xiàn)了對紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督新問題。中央紀(jì)委針對這一問題設(shè)立了中紀(jì)委“內(nèi)部監(jiān)督室”等內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)，中央還決定在北京、浙江、山西三省市進(jìn)行“監(jiān)察委員會”機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，這是克服“一體監(jiān)督”缺陷的重要舉措。

（二）探索完善暢通自下而上民主監(jiān)督渠道的新思路，化解下對上“不敢監(jiān)督”難題

自下而上的民主監(jiān)督，最大的障礙有二：一是上下級之間信息不對稱問題；二是下級黨員擔(dān)心對領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督會受到打擊報復(fù)。甚至歷史一段時間內(nèi)，對上級領(lǐng)導(dǎo)提意見或開展批評，曾一度被認(rèn)為是政治不成熟的表現(xiàn)。暢通下級對上級民主監(jiān)督渠道，以制度保障普通黨員對上級有效行使監(jiān)督權(quán)，才能破解下對上“不敢監(jiān)督”難題。

（三）加強(qiáng)權(quán)力制約機(jī)制理論研究和實踐探索，由側(cè)重“事后懲治”變?yōu)楦⒅亍笆虑邦A(yù)防”

對公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，當(dāng)前有兩種模式：一種模式是側(cè)重對腐敗分子的高壓懲治的“事后懲治”模式，通過嚴(yán)懲與加大權(quán)力濫用者的違法成本（代價）形成震懾，營造“不敢腐”的社會氛圍。另一種模式是側(cè)重對公共權(quán)力行使前實施制約的“事前制約”模式，構(gòu)建“不能腐”的約束機(jī)制，使權(quán)力行使者在行使權(quán)力前就受到制衡機(jī)制的制約而無法濫用權(quán)力謀取個人私利，從而減少腐敗案件發(fā)生。相比較而言，第一種模式力度大，影響力強(qiáng)，但對已經(jīng)給體制、社會和個人造成的破壞和損失難以補(bǔ)救。而第二種模式則更注重制度和規(guī)矩的約束，更具有可持續(xù)性特點(diǎn)，因而為越來越多的國家采用。黨的十八屆六中全會通過的兩個法律性制度建設(shè)文件，雖沒有直接提出這個主張，但已經(jīng)充分體現(xiàn)了這一理念。融合兩種模式的各自優(yōu)點(diǎn)，就可以構(gòu)建起“不敢腐，不能腐，不想腐”的預(yù)防與遏制腐敗機(jī)制體系。

（四）重視監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行工作，加強(qiáng)保障措施研究與探索實踐，使監(jiān)督機(jī)制成為真正的“帶電的高壓線”

好制度作用的發(fā)揮，關(guān)鍵在于執(zhí)行和制度落實。必須以整改和保障確保監(jiān)督體系的良好運(yùn)行和有效執(zhí)行。為此，《條例》專門單設(shè)一章“整改和保障”來確保機(jī)制的良好運(yùn)行和有效執(zhí)行?！稐l例》規(guī)定“對不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，以及糾錯、整改不力的，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定處理”。這樣以《紀(jì)律處分條例》和《問責(zé)條例》作為監(jiān)督體系有效運(yùn)行和發(fā)揮震懾作用的法律保障，以確保監(jiān)督體系的正常運(yùn)行和有效執(zhí)行。

《條例》建構(gòu)了自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督，同級相互監(jiān)督、法定部門的職能監(jiān)督，政協(xié)、人民團(tuán)體的社會監(jiān)督的立體式、全方位的三個維度監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成了各自有所側(cè)重又相互補(bǔ)充、全方位無縫覆蓋的黨內(nèi)監(jiān)督體系，成為實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨目標(biāo)任務(wù)的制度保障。

三、加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，夯實黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)

（一）加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，為黨內(nèi)監(jiān)督制度充分發(fā)揮作用、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨打下堅實基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“打鐵還得自身硬”，全面加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，夯實基礎(chǔ)才能使黨的監(jiān)督制度發(fā)揮出更強(qiáng)更高效的作用。

一是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的思想建設(shè)，提高全黨同志的馬克思主義理論水平，提高全黨的思想定力。重視黨的思想建設(shè)，是我們黨能夠保持工人階級先鋒隊性質(zhì)、不斷提高戰(zhàn)斗力的重要保證和基本經(jīng)驗。只有增強(qiáng)思想定力，才能統(tǒng)一全黨思想，增強(qiáng)貫徹黨的路線、方針、政策的自覺性和堅定性，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，堅定建設(shè)有中國特色社會主義的信念和全心全意為人民服務(wù)的思想意識，增強(qiáng)拒腐防變的自覺意識。二是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的組織建設(shè)，建設(shè)高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。三是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，以“優(yōu)良四風(fēng)”克服“不良四風(fēng)”的干擾和侵蝕。四是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的制度建設(shè)，用制度保障黨的活力和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。五是充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

（二）嘗試“以史制權(quán)”理念在黨內(nèi)監(jiān)督中的意識制約作用

“以史制權(quán)”是援引我國歷史上“以史制君”、“君史兩立”制度的積極成分。我國唐前歷史上專設(shè)史官，通過他們忠實記載歷史史實，褒揚(yáng)英明君主治國業(yè)績，同時給胡亂作為的昏君賊臣披上“惡名”，讓作亂者遺臭萬年，達(dá)到制約當(dāng)朝君主的目的?！捌溆匈\臣逆子，淫君亂主，茍直抒其事。不掩其瑕，則穢跡彰于一朝，惡名被于千載”。這樣使為政者為了自己名聲及歷史評價而保持廉政勤政。但這一制度被唐朝李世民廢止，一定程度上使得后來當(dāng)政者用權(quán)肆無忌憚。史志可以起到督察政治霧霾、使用權(quán)者保持自我清醒的作用，如果我們通過上級專設(shè)機(jī)構(gòu)對省以下地方黨政主要負(fù)責(zé)人任職期間的業(yè)績及過失以地方黨史史志等形式給以忠實記載并在一定范圍發(fā)布，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部秉公用權(quán)、廉政勤政的自我約束意識，一定會對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)以用權(quán)起到不可忽視的制約和督促作用。

（作者單位：中共德州市委黨校 行政管理學(xué)教研部，山東 德州 253073）