關(guān)于“放管服”改革的調(diào)查與思考

一、重慶推進“放管服”改革的主要做法及基本成效

黨的十八大以來，重慶市認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“放管服”改革的決策部署，聚焦制約發(fā)展和企業(yè)群眾反映強烈的突出問題，著力為企業(yè)“松綁”，為群眾“解絆”，為市場“騰位”。

第一，深化行政審批改革，審批效率和服務(wù)能力明顯提高。2013年以來，先后承接國務(wù)院下放行政審批事項127項，取消和下放市級行政審批權(quán)限841項，保留581項，審批事項減少50%。先后取消銀行貸款承諾、資金信用證明、股東出資承諾等18類企業(yè)投資審批中介服務(wù)，清理規(guī)范147項市級行政審批中介服務(wù)，并加強了后續(xù)管理。市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立三級便民服務(wù)窗口，建成網(wǎng)上行政審批平臺，審批辦理時限縮短30%。

第二，深化商事制度改革，企業(yè)發(fā)展活力極大釋放。推進注冊資本認繳登記制，嚴控工商登記前置許可項目，將215項前置審批事項改為后置，“先照后證”登記市場主體24萬戶。發(fā)放“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照70萬份。放寬住所（經(jīng)營場所）登記條件，使11萬戶市場主體受益。完善市場準入監(jiān)測預(yù)警機制，對投資、房地產(chǎn)開發(fā)、教育培訓(xùn)等行業(yè)實行準入資格審查，對鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)嚴格準入限制。探索建立個體工商戶強制注銷制度，2016年依法注吊銷4.43萬戶，一批空殼公司、僵尸市場主體快速出清。

第三，扎實推進企業(yè)降費減負，企業(yè)獲得感不斷增強。出臺涉企30條政策措施，推出五批《重慶市減輕企業(yè)負擔(dān)政策措施目錄清單》，并建立監(jiān)督檢查工作機制。減輕企業(yè)“五險一金”負擔(dān)、減免企業(yè)保證金，降低企業(yè)要素成本、融資成本，壓縮涉企行政事業(yè)性收費。2013年以來，我市取消、停征、減免收費基金近120項，每年減負32億元左右。

第四，強化投資體制改革，投資環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。按照“非禁即入、非限即許”原則，暢通民間資本參與各領(lǐng)域項目建設(shè)渠道，釋放了民間投資活力。連續(xù)三年每年推出1300億PPP項目，累計實施項目73個，已開工30個、投資2100多億元。制定《深化投融資體制改革的實施意見》、《重慶市企業(yè)投資項目核準目錄》，完善投融資管理機制。將投資項目在線審批監(jiān)管平臺融入到市網(wǎng)審平臺，實現(xiàn)“一口受理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、公開透明”，并與國家固定資產(chǎn)投資在線服務(wù)監(jiān)管平臺實現(xiàn)縱向貫通。

第五，切實抓好清單制度建設(shè)，政府和企業(yè)行為更加規(guī)范。市級3709項行政權(quán)力全部網(wǎng)上運行，實現(xiàn)與國家平臺聯(lián)網(wǎng)互通和網(wǎng)上公開。探索權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)了市級行政權(quán)項與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單有效銜接，與行政審批項目動態(tài)調(diào)整有效對接。出臺《重慶市產(chǎn)業(yè)投資禁投清單》，按照重慶五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，建立差異化、特色化投資導(dǎo)向機制，分行業(yè)和區(qū)域制定產(chǎn)業(yè)投資禁投清單，創(chuàng)新了政府監(jiān)管方式，促進了市場公平競爭。

第六，積極推進監(jiān)管機制改革，事中事后監(jiān)管逐步強化。全市具有行政檢查權(quán)的部門，超過80%的區(qū)縣部門、95%的市級部門建立了“雙隨機一公開”監(jiān)管機制，納入隨機抽查的事項占行政檢查事項的90%以上。隨機抽查事項占到市場監(jiān)管執(zhí)法事項的70%以上、其他行政執(zhí)法事項的50%以上。率先試行法人數(shù)據(jù)庫和地理空間數(shù)據(jù)庫融合運用，初步建成市場主體分類監(jiān)管平臺。出臺《重慶企業(yè)信用信息管理辦法》，初步形成法人基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，在全國首批實現(xiàn)各部門涉企信息的統(tǒng)一歸集公示。

通過“放管服”改革，以權(quán)力“減法”、服務(wù)“加法”激發(fā)市場“乘法”，有效降低了各類制度性交易成本，切實增進了人民群眾的獲得感，企業(yè)發(fā)展收獲切實便利。2013年以來，重慶GDP年均增長11.7%，保持在全國前列。固定資產(chǎn)投資年均增長17.5%，民間投資比重超過50%。重慶的實踐表明，“放管服”改革，抓住了經(jīng)濟體制改革和行政體制改革的核心，適應(yīng)了經(jīng)濟新常態(tài)下培育新動能的需要，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，也是推動政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，符合國際發(fā)展趨勢，符合時代發(fā)展要求。

二、當(dāng)前“放管服”改革存在的主要問題

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革事項的力度需要加大

1.一些領(lǐng)域改革缺乏統(tǒng)一標準。以2016年各地報送的行政許可數(shù)量為例，山東、重慶、福建分別為742項、452項、136項，最高相差幾倍，影響了改革的統(tǒng)一性和效果評估。在探索工商登記制度改革中，有的“三證合一”、“五證合一”，有的甚至“二十證合一”，企業(yè)在全國注冊證照各異，影響了證照的權(quán)威。

2.條塊間部門間放管不同步。比如，重慶已取消“對國家鼓勵發(fā)展的外資項目（進口設(shè)備免稅）確認”、“對屬于西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)確認（企業(yè)所得稅減免）”，但企業(yè)需要申請享受此類稅收優(yōu)惠政策時，海關(guān)等部門仍要求企業(yè)提供主管部門的證明材料。又如，國家發(fā)展改革委已將新建和擴建汽車生產(chǎn)項目下放地方，但工信部要求汽車生產(chǎn)項目必須到該部信息平臺辦理登記公示，導(dǎo)致辦件企業(yè)仍要“上下跑”。

3.審批事項互為前置的現(xiàn)象較為突出。如涪陵區(qū)某項目，發(fā)改委可行性研究報告的審批需要提供國土局的土地預(yù)審文件，因項目用地涉及林地，國土局批復(fù)預(yù)審文件前又需取得林業(yè)局相關(guān)批復(fù)，而林業(yè)局批復(fù)的前提是取得發(fā)改委的可研批復(fù)，這樣就成了死循環(huán)，導(dǎo)致項目手續(xù)無法辦理。

4.行政審批中介事項還不規(guī)范。比如對安全監(jiān)管的評估，行業(yè)主管部門委托中介機構(gòu)進行，但進入安監(jiān)系統(tǒng)咨詢庫的中介機構(gòu)收費高達幾萬元，沒有入庫的中介機構(gòu)只需幾千元。中介服務(wù)屬于市場行為，通過合同約定服務(wù)時限，無法確定辦理時限。

5.社會組織發(fā)育不足與管理約束不到位并存。過去，一些由行政機關(guān)辦理可以規(guī)范、及時而且免費的事項，交由中介機構(gòu)承接后不僅要收費，還出現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量下降的情況，增加了群眾麻煩，群眾往往將這筆賬記到政府頭上。

6.一些事項存在放、管、服脫節(jié)。比如，相關(guān)行政部門不再出具“婚姻證明”、“單身證明”等材料，但在財產(chǎn)分配、征地拆遷對象認定、銀行貸款、就業(yè)入職時，這些證明有時又必不可少，導(dǎo)致群眾不知所措。

7.法律法規(guī)政策調(diào)整不及時。比如注冊資本實繳制改為認繳制就涉及幾十部法律，相關(guān)管理制度改革推進難度極大。又如，現(xiàn)行許多法律法規(guī)對審批事項規(guī)定了“先證后照”，導(dǎo)致實施“先照后證”過程中，面臨與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突的風(fēng)險。

（二）簡政放權(quán)有效性仍需提升

1.有些領(lǐng)域的放權(quán)沒有體現(xiàn)差異化。一些地方把取消和下放行政審批事項數(shù)量作為考核改革成果的指標，存在為放而放。江津區(qū)反映，其承接下放的89項行政審批項目中，包括“外國醫(yī)療團體來華短期行醫(yī)審批”等54項至今辦件數(shù)為零，占下放總數(shù)的60%。九龍坡區(qū)反映，其作為主城核心城區(qū)，根本不存在野生林區(qū)，對其下放“建立固定狩獵場”審批事項，無異畫蛇添足。

2.有些領(lǐng)域的放權(quán)沒有“全鏈條”下放。一些部門在下放審批權(quán)限過程中“分拆下放、打包保留”，受理權(quán)和初審權(quán)下放，關(guān)鍵環(huán)節(jié)、終審權(quán)保留，導(dǎo)致申請人“兩頭跑”。某制藥公司新建廠房項目，在辦理立項、用地、規(guī)劃、設(shè)計、施工許可等手續(xù)時，在市區(qū)兩級行政審批部門之間反復(fù)跑路，時效性不增反降。

3.有些領(lǐng)域的放權(quán)不對路。本應(yīng)該直接放給市場和社會的，卻只由上級部門下放到下級部門，權(quán)力仍在政府內(nèi)部打轉(zhuǎn)。某醫(yī)藥公司反映，其研發(fā)的一款高端醫(yī)療設(shè)備，市場急需、國內(nèi)領(lǐng)先，卻因為新產(chǎn)品不在政府物價核定目錄里，需要花大量時間到各省去“定價”，導(dǎo)致長期不能上市，錯失發(fā)展良機。

4.有些領(lǐng)域的放權(quán)放錯了位。比如，體育部門經(jīng)營高危性體育項目審批權(quán)下放到了區(qū)縣，但一般性體育項目的經(jīng)營許可卻未下放，這樣本末倒置的權(quán)力下放，不僅不能給地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“松綁”，也不利于市場監(jiān)管。

5.有些領(lǐng)域的放權(quán)基層接不住。比如，開辦100張床位以下民營醫(yī)院審批權(quán)限下放，部分區(qū)縣反映，由于技術(shù)人員不足，最終還得委托市級部門有關(guān)人員代為審核。

6.有些領(lǐng)域的放權(quán)仍有較大空間。對一些關(guān)系公共安全和國計民生的領(lǐng)域和行業(yè)，從嚴從緊管理確有必要，但也要在“放”和“收”之間尋找平衡點，否則容易矯枉過正。一家藥業(yè)公司反映，改變一個藥品包裝盒，也要到國家食藥監(jiān)總局備案，“等上三五個月，黃花菜都涼了”。

（三）監(jiān)管機制與監(jiān)管方式亟待完善

1.監(jiān)管的合規(guī)性不足。國家層面的權(quán)責(zé)清單、負面清單還在建立完善中，導(dǎo)致各地的清單缺乏標準化和權(quán)威性。特別是負面清單，地方政府更多要求應(yīng)用于市場準入方面，在事中事后監(jiān)管方面國家部委推進比較遲緩，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了監(jiān)管不到位情況。

2.“雙隨機一公開”監(jiān)管機制尚不健全。比如，隨機抽檢人員很可能不熟悉抽查領(lǐng)域，尚不具備相應(yīng)的專業(yè)知識，反而會延誤檢查時間，甚至可能影響檢查結(jié)論的準確性。對于食品生產(chǎn)、化學(xué)藥品生產(chǎn)等行業(yè)，采取“雙隨機”，很難實現(xiàn)分類重點監(jiān)管。對于未抽中的企業(yè)難以發(fā)現(xiàn)其真實經(jīng)營狀況，只能依靠收到投訴、舉報再對其進行集中調(diào)查。

3.對新經(jīng)濟的監(jiān)管方式需加強探索。如前些年互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展良莠不齊、魚龍混雜，有的偏離正確方向、經(jīng)營嚴重違規(guī)，有的打著互聯(lián)網(wǎng)金融名義搞非法集資，存在取證難度大、執(zhí)法監(jiān)管難到位等問題。

4.監(jiān)管不公、監(jiān)管過度現(xiàn)象依然存在。一些部門對運動式監(jiān)管樂此不疲，如一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，往往就會對同類型企業(yè)進行大檢查。多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管沒有根除，讓企業(yè)疲于應(yīng)付。一家酒店反映，每年接受各類檢查仍有數(shù)十項。

5.社會信用監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制缺失。黑名單等信用約束機制，由于信息傳播有限，對失信行為的懲戒力度有限，尚未形成一個寬嚴有序的懲罰體系。

（四）政務(wù)服務(wù)效能有待提高

1.行政審批機制需完善。投資領(lǐng)域?qū)徟m經(jīng)壓縮，但各種審批“要件”、程序、環(huán)節(jié)依然繁多，審批時間還是較長。以工程建設(shè)領(lǐng)域“五段式”并聯(lián)審批為例，整個審批流程含辦理事項145項，涉及27個行政主管部門和公共服務(wù)提供機構(gòu)，一般投資項目審批仍需110～170個工作日，公益類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目審批時間更長。

2.政務(wù)服務(wù)流程需優(yōu)化。比如工程建設(shè)領(lǐng)域，有近30個審批事項需要重復(fù)提供身份證明的營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、資質(zhì)證書等，有20多個審批事項需要提供立項批復(fù)文件。

3.政策落地存在梗阻。一些涉企政策知曉度不高、程序繁瑣、申請困難。如投資補助政策，過分強調(diào)以預(yù)投資額度為依據(jù)進行補貼，有企業(yè)反映，如果最后投資額與預(yù)投資不完全相符，就可能涉嫌套取國家資金，影響了企業(yè)申報積極性，也加大了部門管理難度。

4.工作作風(fēng)亟需轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在“門難進、臉難看”大有改觀，但“門好進、臉好看、就是事辦不成”的情況還客觀存在。特別是服務(wù)新經(jīng)濟方面，基層政府及其工作人員素質(zhì)能力跟不上，往往就會抱著多一事不如少一事的態(tài)度，敷衍塞責(zé)，推諉拖沓。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”作用發(fā)揮不夠充分

1.政府各業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合不夠。江津區(qū)反映，網(wǎng)上審批36個部門中，使用部級系統(tǒng)的28個，重慶系統(tǒng)的30個。433個審批事項涉及雙軌運行的項目大項137項，小項277項，各網(wǎng)絡(luò)資源仍然存在條塊交錯、共享互通不夠的現(xiàn)象，辦理的各類證照不能實現(xiàn)共享互認，網(wǎng)上辦理的事項還需要紙質(zhì)件流轉(zhuǎn)，有的事項不能在窗口完成審批。

2.“信息孤島”現(xiàn)象突出。如國家旅游局將已下放的導(dǎo)游證審核，重新收回到新上線的國家旅游局內(nèi)部信息系統(tǒng)辦理。又如，工商部門的業(yè)務(wù)實際還是在其內(nèi)部系統(tǒng)辦理，其過程不能實時共享，其結(jié)果無法有效利用，其簽發(fā)的工商營業(yè)執(zhí)照信息也無法被其他部門檢索、比對、提取。

3.電子材料效力不足。對電子材料的認證問題，法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定，一旦發(fā)生糾紛，法院一般不認可這些電子證據(jù)。一家建工企業(yè)反映，因為企業(yè)資質(zhì)的電子證明效力不足，經(jīng)常是剛剛上午在一個城市參加完競標，下午又不得不馬上攜帶證明原件轉(zhuǎn)機趕往另一個城市參加競標。

4.信息數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不夠。一些地方或部門僅把網(wǎng)審平臺當(dāng)作“信息存儲器”和“數(shù)據(jù)統(tǒng)計機”，或因缺乏相關(guān)技術(shù)人才，無法盤活數(shù)據(jù)庫資源，制約了大數(shù)據(jù)運用服務(wù)決策的效果。

5.政務(wù)公開不全面不及時。多個企業(yè)反映，一些科技創(chuàng)新補貼政策的申領(lǐng)范圍、所需材料、具體流程等無法在政府和部門網(wǎng)站查詢，或者雖然公布了但語焉不詳，讓人霧里看花，最終還要登門拜訪。

三、對深化“放管服”改革的建議

第一，著力增強改革的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性、精準性?！胺殴芊备母?，“放”是前提，“管”是基礎(chǔ)，“服”是目的。應(yīng)充分發(fā)揮國家和地方“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，強化對改革目標的系統(tǒng)謀劃和過程把控。推進政府、市場、社會同向發(fā)力，加快構(gòu)建政府部門間、政府與市場間、政府與社會間的新型合作關(guān)系，切實改變政府行政管理、公共資源運作、公共服務(wù)供給“碎片化”現(xiàn)象，形成改革整體推進合力。著力增強層級間、區(qū)域間、部門間的協(xié)作意識和協(xié)調(diào)機制，切實解決好改革不同步、不配套、不到位等問題。與時俱進優(yōu)化整個行政職權(quán)體系，推動相關(guān)監(jiān)管服務(wù)機構(gòu)或職能的有機整合，更好地全面正確履行政府職能。

第二，著力強化簡政放權(quán)的針對性、同步性和有效性。進一步以群眾需求為導(dǎo)向、從反映強烈的突出問題入手，更為精準、更加精細地清除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的“堵點”、影響干事創(chuàng)業(yè)的“痛點”和監(jiān)管服務(wù)的“盲點”。對一些技術(shù)檢驗類、資格資質(zhì)類許可事項，可更多通過事中事后監(jiān)管和標準化評估來實現(xiàn)。對跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的審批事項，相同或相近類別的應(yīng)一并取消或下放，關(guān)聯(lián)審批事項應(yīng)“全鏈條”整體取消或下放，不能你放他不放、責(zé)放權(quán)不放。對下放給基層的審批事項，應(yīng)根據(jù)地方各級政府的職責(zé)和發(fā)展需要來確定，并在人才、經(jīng)費、技術(shù)、裝備等方面予以保障，絕不能層層往下甩包袱，確?；鶎咏拥米?、管得好。

第三，著力加強綜合監(jiān)管、分類監(jiān)管、智能監(jiān)管。改革監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，強化監(jiān)管手段，切實提高事中事后監(jiān)管的針對性和有效性。大力推進市縣兩級綜合行政執(zhí)法改革，健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制，推進違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結(jié)果互認，避免交叉重復(fù)或留空白死角。推行“雙隨機一公開”監(jiān)管過程中，應(yīng)加強對行業(yè)、區(qū)域的分類監(jiān)管，健全隨機抽查與傳統(tǒng)監(jiān)管協(xié)同機制，既要防止選擇性監(jiān)管，也要防范監(jiān)管真空。加快建立全國統(tǒng)一的市場準入制度，對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，本著鼓勵創(chuàng)新原則，量身定制監(jiān)管模式，但決不能放任野蠻生長，確保新經(jīng)濟健康有序發(fā)展。積極運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，強化線上線下一體化監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

第四，著力優(yōu)化公共服務(wù)、提升效率、增加供給。創(chuàng)新服務(wù)理念，更多運用市場化、社會化、信息化手段，改進政府服務(wù)方式，增強公共服務(wù)的公平性和可及性，讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。加快構(gòu)建政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，推進各類服務(wù)事項預(yù)約、申報、辦理、查詢等全流程網(wǎng)上運行，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)“證件聯(lián)用、信息聯(lián)通、服務(wù)聯(lián)動”。大力推動實體政務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)平臺、移動客戶端、自助終端、服務(wù)熱線等綜合運用，促進線上線下一體運行，最大程度地便民利民。對相關(guān)部門已取消而其他部門仍要求群眾出具的各種“證明”，應(yīng)通過部門之間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同來核查解決，而不應(yīng)該找群眾提供。加強對水、電、氣、通訊等公共服務(wù)機構(gòu)的管理，逐步規(guī)范和降低一批收費標準，推進更多便民服務(wù)措施。

第五，著力強化信息平臺、信用體系、社會組織等基礎(chǔ)支撐。加強共享政務(wù)信息的頂層設(shè)計，完善政務(wù)服務(wù)信息共享和平臺對接的標準體系，健全政務(wù)信息跨部門、跨層級、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享的機制制度，打通數(shù)據(jù)壁壘，消除“信息孤島”。加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度，暢通聯(lián)接政府與群眾的信息“高速路”。加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的信用信息平臺和社會信用體系，強化企業(yè)和個人信用信息的應(yīng)用，建立健全信息披露和誠信檔案制度、聯(lián)合激勵與懲戒機制。進一步放開中介服務(wù)市場，推行公開承諾、執(zhí)業(yè)公示、限時辦結(jié)、合同管理、收費公示、執(zhí)業(yè)記錄和清退淘汰懲戒機制，促進中介服務(wù)規(guī)范化管理、社會化發(fā)展。

第六，著力強化法治思維、規(guī)則意識、責(zé)任意識。將“放管服”改革全面納入法治軌道，增強改革的合法性和權(quán)威性，有效固化改革的成果。主動適應(yīng)改革和發(fā)展需要，及時修改或清理廢除不再適用的法律法規(guī)和政策性文件，比如盡快修訂作為行政審批制度基礎(chǔ)的《行政許可法》。修法立法要切實防止部門利益法制化，嚴禁法外設(shè)權(quán)擴權(quán)，走出精簡膨脹循環(huán)的怪圈。堅持以剛性制度管權(quán)限權(quán)，推進政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。加快完善清單制度，探索國務(wù)院部門統(tǒng)一制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，并建立動態(tài)調(diào)整機制。比照中央環(huán)保督察等機制，建立“放管服”改革督察工作責(zé)任制，加強對國家各部委、各省區(qū)市的督查督辦，確保各項改革措施落到實處。進一步健全政府工作人員激勵和問責(zé)機制，堅決糾正懶政怠政、消極敷衍等現(xiàn)象，營造主動作為、干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。（本調(diào)研報告已于4月中旬報送國務(wù)院研究室，調(diào)研組成員：趙強、徐永德、蔡燾，劉彬、李燦、趙仁勇、余淳珍）

作 者：重慶市人民政府研究室副主任

責(zé)任編輯：馬 健