實(shí)施“整村統(tǒng)籌”，推進(jìn)“城中村”改造

水青云

摘要：改革開發(fā)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，具有農(nóng)村和城市雙重特征的“城中村”現(xiàn)象開始出現(xiàn)?！俺侵写濉痹趶泥l(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變過程中，因土地、戶籍、人口等多方面均屬城鄉(xiāng)二元管理體制，沒有完全納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，不利于城市整體規(guī)劃和建設(shè)。“城中村”的長(zhǎng)期存在，已經(jīng)成為中國(guó)很多城市發(fā)展面臨的一個(gè)難題。本文通過分析深圳市坪山新區(qū)“整村統(tǒng)籌”模式，希望為其他地區(qū)處理城中村改造有關(guān)問題上，提供參考。

關(guān)鍵詞：城中村改造；土地整備；整村統(tǒng)籌；深圳

中圖分類號(hào)：TU984.114 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-0-01

自改革開放以來，國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市面貌也發(fā)生了巨大的變化。城鄉(xiāng)結(jié)合部的村落已逐漸位于中心城區(qū)之中，形成了“城市里的村莊”，即所謂的“城中村”。隨著各城市建成區(qū)的不斷擴(kuò)張以及土地制度的城鄉(xiāng)差異，“城中村”土地權(quán)屬和使用混亂、建筑密度大、土地利用率低、違法用地和違章建筑屢禁不止等問題變得普遍①。實(shí)施城中村改造計(jì)劃，目的在于將處于過渡狀態(tài)的城中村改造成為現(xiàn)代城市社區(qū)，使其建筑景觀、城市功能、居民生活與周邊城市建成區(qū)完全一致②。

深圳作為中國(guó)改革開放以來所設(shè)立的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，是中國(guó)改革開放的窗口。深圳的城中村改造在規(guī)范化操作與模式創(chuàng)新方面均走在了全國(guó)前列，不管是政策還是案例都為其他地區(qū)提供了借鑒，具有一定的指導(dǎo)意義。本文通過分析深圳土地發(fā)展歷程，以深圳市坪山新區(qū)土地整備為例，分析深圳在城中村改造過程中采用的“整村統(tǒng)籌”模式的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上形成一些意見和建議。

一、深圳土地發(fā)展歷程

深圳土地的發(fā)展經(jīng)歷了最初的項(xiàng)目式征地到1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征地再到2004年針對(duì)特區(qū)外土地的城市化轉(zhuǎn)地，對(duì)特區(qū)內(nèi)外的土地都有過相應(yīng)的改造試驗(yàn)。2004年深圳市的所有土地理論上已全部實(shí)現(xiàn)國(guó)有，城市化率達(dá)到100%。

2005年，深圳市成立土地儲(chǔ)備中心，各區(qū)也于2012年成立了土地整備中心，開始進(jìn)行土地整理和儲(chǔ)備。

土地整備③，是立足于實(shí)現(xiàn)公共利益和城市整體利益的需要，綜合運(yùn)用收回土地使用權(quán)、房屋征收、房屋拆遷、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理、填海造地等多種方式，整合零散用地，并對(duì)土地進(jìn)行清理和前期開發(fā)，統(tǒng)一納入土地儲(chǔ)備。通過整理現(xiàn)存土地，不僅可以釋放開發(fā)空間，滿足城市長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的需要，還可以轉(zhuǎn)變政府因項(xiàng)目建設(shè)的緊急需要而限時(shí)進(jìn)行征地拆遷的用地供應(yīng)模式，緩解因征地拆遷難以推進(jìn)造成項(xiàng)目建設(shè)延誤或擱淺的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)城市整體規(guī)劃及土地集約利用。

二、深圳市坪山新區(qū)土地整備方法

1.“整村統(tǒng)籌”背景

由于歷史問題和城市的發(fā)展，土地產(chǎn)權(quán)和城市空間、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都呈現(xiàn)出二元化結(jié)構(gòu)，土地權(quán)益的不明晰，導(dǎo)致了二元結(jié)構(gòu)下各利益主體之間的對(duì)抗，包括內(nèi)部社區(qū)、居民、外來利益者之間的博弈和外部社區(qū)、居民、外來利益者與政府之間的博弈，進(jìn)一步加大了規(guī)劃的實(shí)施難度。

實(shí)施“整村統(tǒng)籌”的土地整備方法，將改造項(xiàng)目由挖掘存量土地轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新土地開發(fā)二次模式，政府通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，對(duì)符合政策要求的原農(nóng)村已建成用地和存在歷史遺留問題的土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、共同考慮，由社區(qū)自主開發(fā)建設(shè)，成立股份公司，將土地整備的目標(biāo)從“整回多少地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢枚嗌俚亍?，以市?chǎng)化的方式完成改造項(xiàng)目④。

2.南布“整村統(tǒng)籌”項(xiàng)目

坪山新區(qū)南布“整村統(tǒng)籌”項(xiàng)目規(guī)定：開發(fā)商與村集體農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商談判，針對(duì)每戶不同的情況，以村民自愿的方式進(jìn)行補(bǔ)償，然后再由開發(fā)商和政府進(jìn)行協(xié)商談判后期的開發(fā)建設(shè)的細(xì)節(jié)問題，如規(guī)劃、建筑面積指標(biāo)、容積率指標(biāo)等。開發(fā)商完成建設(shè)后返還15%的土地，集體再以這15%的土地為基礎(chǔ)，繳納10%的基準(zhǔn)地價(jià)給政府，剩下的利益都?xì)w集體所有。

可見，在“整村統(tǒng)籌”模式下，一方面，村民轉(zhuǎn)為股民并參與開發(fā)的收益分配，可以將利益相關(guān)者整合為一體，將其由“對(duì)抗”轉(zhuǎn)為“合作”模式，有效解決上述利益博弈者之間的矛盾；另一方面，社區(qū)內(nèi)成員自主選擇開發(fā)方式，自愿程度較高，可以避免城市強(qiáng)迫拆遷改造帶來的一系列不安定成分和負(fù)面影響。此外，“整村統(tǒng)籌”強(qiáng)調(diào)建成之后的利益除開發(fā)商應(yīng)得的一部分外，其余都?xì)w集體所有，可以有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的利益共享，解決土地增值收益分配的問題。

三、總結(jié)與建議

深圳的“整村統(tǒng)籌”，是通過對(duì)存量土地進(jìn)行二次開發(fā)⑤，采用政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化為主的方式進(jìn)行城市建設(shè)和發(fā)展，其理念和做法值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。本文認(rèn)為，今后在處理城中村改造的問題上，可以從以下幾方面展開：

1.對(duì)“城中村”中所有的資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)主體，特別是土地、房產(chǎn)和村屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，使“城中村”中的土地和房產(chǎn)納入現(xiàn)行正規(guī)的土地和房產(chǎn)管理框架內(nèi)，最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用。

2.制定相應(yīng)政策，并在剛性的政策框架規(guī)范下，采用彈性的指標(biāo)設(shè)計(jì)，建立一個(gè)符合地區(qū)特色及發(fā)展要求的利益分配機(jī)制和模式，在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產(chǎn)價(jià)值升值收益。

3.允許村集體自主選擇改造方式，建立股份合作公司，推動(dòng)股份制和股份合作制改革，提高自由化、市場(chǎng)化程度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的配置作用，為“撤村建居”社區(qū)和居民公共事業(yè)發(fā)展和個(gè)人收入增加提供經(jīng)濟(jì)保障。

4.明確土地征收、房屋拆遷安置等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及取值依據(jù)，做出相應(yīng)的規(guī)定以便工作中有據(jù)可依。補(bǔ)償方式可以根據(jù)各地區(qū)的情況，進(jìn)行不同的選擇。如實(shí)物補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償、實(shí)物與貨幣相結(jié)合的補(bǔ)償方式。

5.在條件具備的情況下，運(yùn)用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。

注釋：

①陳群弟.土地整備整村統(tǒng)籌——存量規(guī)劃建設(shè)的一個(gè)新探索[J].城市，2016（7）：45-48.

②王曉東，劉金聲.對(duì)城中村改造的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].城市規(guī)劃，2003，27（11）：70-72.

③《深圳市人民政府關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》（深府[2011]102號(hào)）http：//www.baoan.gov.cn/bafw/zdlyzl/fwzs/bcxx/zc/201411/t20141124_613502.html

④張宇，歐名豪，蔡玉軍.整村統(tǒng)籌——解決城中村土地利用和發(fā)展問題的一個(gè)探索[J].城市規(guī)劃，2015，39（2）：93-98.

⑤岳雋，戴小平，賴偉勝，羅超英，仝兆遠(yuǎn).整村統(tǒng)籌土地整備中規(guī)劃土地政策互動(dòng)——基于深圳的研究[J].城市規(guī)劃，2015，39（8）：70-74.