基于主體功能區(qū)劃下的福建省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制研究

黃圓中圓+溫薇

[摘要]在這個(gè)生態(tài)文明時(shí)代，隨著“十一五”以來我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略的日趨推進(jìn)，各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)利益矛盾日益凸顯。倡導(dǎo)各地區(qū)間建立基于主體功能區(qū)劃下的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)各主體功能區(qū)相關(guān)利益關(guān)系，促進(jìn)自然、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為時(shí)代之需。文章以我國海峽西岸省份——福建省為例，旨在根據(jù)福建省內(nèi)部四類主體功能區(qū)的不同功能定位及生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)，提出針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制舉措，以促進(jìn)福建省經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償；主體功能區(qū)；福建??；協(xié)調(diào)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716308

1主體功能區(qū)戰(zhàn)略與生態(tài)補(bǔ)償制度的耦合發(fā)展

自“十一五”以來我國的區(qū)域戰(zhàn)略進(jìn)入了以實(shí)現(xiàn)各區(qū)域和諧發(fā)展為主旨的主體功能區(qū)戰(zhàn)略階段。基于我國地理因素的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等因素，出于整合國土空間資源分布狀況、實(shí)現(xiàn)各區(qū)域種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)資源的優(yōu)化配置等目的，在各省份合理劃分不同服務(wù)屬性的主體功能區(qū)勢(shì)在必行。我國的主體功能區(qū)戰(zhàn)略將各區(qū)域劃分為“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”“重點(diǎn)開發(fā)區(qū)”“限制開發(fā)區(qū)”“禁止開發(fā)區(qū)”四類，各主體區(qū)域的服務(wù)屬性、功能定位是依據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展特點(diǎn)和地理優(yōu)勢(shì)或限制而確定的。

從“十一五”到十八大，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的逐步深入推進(jìn)，帶來了規(guī)范我國區(qū)域空間的開發(fā)格局、優(yōu)化國土資源配置等優(yōu)點(diǎn)，但又導(dǎo)致了生態(tài)脆弱的“限制、禁止開發(fā)區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受限受阻、各主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)利益沖突矛盾日趨激烈等問題。為此，在生態(tài)文明建設(shè)被屢次強(qiáng)調(diào)的當(dāng)代，如何依據(jù)“誰開發(fā)、誰保護(hù)”，“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，設(shè)計(jì)出合理的生態(tài)補(bǔ)償模式，協(xié)調(diào)受償區(qū)補(bǔ)償區(qū)之間的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益，成為我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略存在且進(jìn)一步推行下去的必行措施。可見，我國十七大提出把實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償作為我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)一步發(fā)展的配套工作之一是有理可循的，這是為了實(shí)現(xiàn)基于主體功能區(qū)劃下，不同功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)與自然社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2福建省內(nèi)各主體功能區(qū)的概況及生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)重點(diǎn)

《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》基于福建省內(nèi)部各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)地理因素的復(fù)雜性和資源承載力、當(dāng)前土地開發(fā)強(qiáng)度、潛在發(fā)展能力的不同將福建省的國土空間分為四大類：第一，環(huán)境承載力弱、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域；第二，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，環(huán)境承載力較強(qiáng)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)；第三，因農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好而作為全省農(nóng)業(yè)重點(diǎn)基地或因生態(tài)環(huán)境脆弱、資源承載力低下而必須限制其工業(yè)化、城市化開發(fā)，鼓勵(lì)其生態(tài)產(chǎn)品培育的限制開發(fā)區(qū)；第四，以各類依法設(shè)立的國家級(jí)、世界級(jí)的自然文化資源保護(hù)區(qū)、森林水源涵養(yǎng)地構(gòu)成的禁止開發(fā)區(qū)。福建省內(nèi)的四大主體功能區(qū)功能定位及生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)重點(diǎn)有以下幾點(diǎn)。

（1）優(yōu)化開發(fā)區(qū)包括能夠刺激全省經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)增長、引領(lǐng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化基礎(chǔ)較好的三大沿海城市——福州、廈門、泉州的中心城區(qū)。這三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)作為福建省內(nèi)限制、禁止開發(fā)區(qū)以減緩開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)增長速度為代價(jià)換取的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的享受者，理應(yīng)扮演生態(tài)補(bǔ)償模式中補(bǔ)償支付方的角色，向閩西、閩北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的武夷山林區(qū)、鷲峰山林區(qū)等林業(yè)主體功能區(qū)提供一定資金、技術(shù)、人才的責(zé)任，通過生態(tài)補(bǔ)償手段保障限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益。

（2）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的福州大都市、廈漳泉大都市等地區(qū)構(gòu)成的海西沿海城市群和工業(yè)基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境較優(yōu)越的內(nèi)陸閩西北重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。海西沿海城市群作為密切兩岸商貿(mào)交流的對(duì)外開放窗口，閩西北重點(diǎn)開發(fā)區(qū)作為全省生態(tài)基地以及聯(lián)結(jié)沿海與內(nèi)陸省份的交通樞紐，其享受著限制、禁止開發(fā)區(qū)帶來的外部經(jīng)濟(jì)性。這二者作為全省發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，其發(fā)展權(quán)益已得到充分保障，因此，它們應(yīng)作為生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償支付方，通過制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，向閩北邵武林產(chǎn)工業(yè)區(qū)、延平綠色產(chǎn)業(yè)區(qū)等受償區(qū)支付相關(guān)資助費(fèi)用。

（3）限制開發(fā)區(qū)包括福建省內(nèi)部以保障全省農(nóng)產(chǎn)品供給、建設(shè)新農(nóng)村示范區(qū)為功能的各農(nóng)、林產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和以提供生態(tài)相關(guān)服務(wù)、保障福建省生態(tài)安全為功能的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)。比如閩西北龍巖三明綠色產(chǎn)業(yè)區(qū)、閩東北福安茶葉種植區(qū)等，它們作為環(huán)境壓力的最大承擔(dān)者，喪失了大部分與保護(hù)生態(tài)相沖突的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益，理應(yīng)把它們作為生態(tài)補(bǔ)償中的受償方。因此如何制定生態(tài)補(bǔ)償模式，將適度開發(fā)與科學(xué)合理保護(hù)相結(jié)合，從經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的補(bǔ)償區(qū)劃撥入資金，建設(shè)教育、醫(yī)療設(shè)備齊全的生態(tài)社區(qū)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)矛盾、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展是其生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)。

（4）禁止開發(fā)區(qū)包括了福建省內(nèi)部各處依法設(shè)立的各級(jí)別自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源濕地涵養(yǎng)區(qū)，比如武夷山—玳瑁山自然保護(hù)林區(qū)、戴云山林區(qū)、閩江流域水源涵養(yǎng)區(qū)等，其功能定位是維護(hù)自然生態(tài)、文化遺產(chǎn)完整性和動(dòng)植物生態(tài)資源多樣性，盡可能避免工業(yè)開發(fā)對(duì)生態(tài)的破壞。其生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是控制生態(tài)旅游大熱下人口遷移進(jìn)入生態(tài)緩沖區(qū)、核心區(qū)的可能性，通過各種生態(tài)補(bǔ)償手段使重點(diǎn)、優(yōu)先開發(fā)區(qū)對(duì)禁止開發(fā)區(qū)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)成本進(jìn)行合理補(bǔ)償，促進(jìn)環(huán)境成本、開發(fā)成本與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益的對(duì)等、平衡，使禁止開發(fā)區(qū)建設(shè)成為基礎(chǔ)建設(shè)良好的生態(tài)型社區(qū)。

3構(gòu)建基于主體功能區(qū)劃下的福建省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制的舉措

在主體功能區(qū)戰(zhàn)略不斷推進(jìn)的大背景下，推動(dòng)福建省生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展應(yīng)突出構(gòu)建福建省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，不僅應(yīng)解決區(qū)域內(nèi)各主體公共決策參與性不高、區(qū)域間利益關(guān)系不明確等區(qū)域主體問題，更應(yīng)解決生態(tài)補(bǔ)償過程中誰來主導(dǎo)、如何補(bǔ)償支付等問題。

（1）強(qiáng)化福建省內(nèi)各功能區(qū)的溝通協(xié)商合作機(jī)制

福建省內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地理等因素的差異化必然會(huì)產(chǎn)生各主體之間區(qū)域利益、治理目標(biāo)等的不同以及決策執(zhí)行能力上的差異。故應(yīng)建立開放流動(dòng)的溝通協(xié)商合作機(jī)制，為各區(qū)域內(nèi)部各組織共商生態(tài)、發(fā)展事宜創(chuàng)建一個(gè)共同參與、平等交流的平臺(tái)；建立高效、高約束力的激勵(lì)、制約、補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)各主體開發(fā)、保護(hù)、破壞、恢復(fù)生態(tài)等行為進(jìn)行合理的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)以調(diào)動(dòng)各主體互利共贏地維護(hù)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的積極性。

（2）建立縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)福建省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀應(yīng)建立以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段為主的中央政府主導(dǎo)劃撥資金用于生態(tài)專設(shè)基金等項(xiàng)目的縱向補(bǔ)償體系以及由各主體區(qū)政府相互劃撥資金，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)補(bǔ)償欠發(fā)達(dá)區(qū)的橫向補(bǔ)償體系。當(dāng)然，在政府為主的生態(tài)補(bǔ)償模式下，依舊要發(fā)揮市場在激發(fā)各主體生態(tài)建設(shè)主動(dòng)性、引導(dǎo)各主體平等協(xié)商、共同參與的作用，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式市場化。

（3）規(guī)范福建省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)

基于各主體區(qū)法律地位平等的原則，健全生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)規(guī)范法律體系是維持與強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效用的重要保障，其應(yīng)包括規(guī)范各主體協(xié)調(diào)方式、資金、期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)。只有具備順利運(yùn)行生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制的法律保障，才能保證主體功能區(qū)之間達(dá)成多元利益協(xié)商一致的局面，得以使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為——如從補(bǔ)償方劃撥進(jìn)入受償方的財(cái)政資金，切實(shí)落到實(shí)處，從而使生態(tài)補(bǔ)償切實(shí)發(fā)揮其促進(jìn)人、地和諧，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)平衡的效用。

4結(jié)論

良好的生態(tài)環(huán)境是全人類賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，這是世界人民的共識(shí)。在當(dāng)代這個(gè)生態(tài)問題與發(fā)展問題矛盾激化的時(shí)代，如何在中國這樣一個(gè)行政區(qū)域遼闊的國土維護(hù)各區(qū)域發(fā)展權(quán)益與環(huán)境利益是舉國當(dāng)務(wù)之急。制定出合理的各區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是解決利益矛盾的必由之路，國人應(yīng)積極研究并付諸行動(dòng)。

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