《民辦教育促進(jìn)法》修訂案背景下民辦幼兒園法律問(wèn)題初探

唐婉貞

[摘要]民辦幼兒園是我國(guó)學(xué)前教育的重要組成部分，對(duì)于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展起著重要促進(jìn)作用，如何確保適齡兒童接受公平的學(xué)前教育一直備受關(guān)注。本文主要結(jié)合新《民辦教育促進(jìn)法》修訂案，分析現(xiàn)有法律法規(guī)的不足之處，擬從法律、行政法規(guī)以及行政執(zhí)法方面提出建議，期以加強(qiáng)民辦幼兒園的有關(guān)法律保障。

[關(guān)鍵詞]民辦幼兒園；法律問(wèn)題；立法建議

[中圖分類號(hào)]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2017）06-0063-02

一、研究意義

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《民辦教育促進(jìn)法》修訂案（以下簡(jiǎn)稱《修訂案》），該法將于2017年9月1日生效。修訂案對(duì)我國(guó)民辦教育做出了新的定位，但筆者在查閱相關(guān)法律法規(guī)、文獻(xiàn)資料后，認(rèn)為關(guān)于在民辦幼兒園的規(guī)范上仍然存在不完善之處，部分法律問(wèn)題仍然存在一定的模糊性。《修訂案》將第十八條改為第十九條“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。”根據(jù)《修訂案》新法條規(guī)定，可按照幼兒園的性質(zhì)將其劃分為三類：一是公辦幼兒園、二是民辦非營(yíng)利幼兒園、三是民辦營(yíng)利幼兒園。

二、民辦幼兒園現(xiàn)狀分析

近年民辦幼兒園快速發(fā)展，不斷增加了學(xué)前教育來(lái)自各方的資本投入，緩解了入園難等問(wèn)題，較大的提升了入園率。雖在一定程度滿足了眾多家庭對(duì)學(xué)前教育多樣化的需求，同時(shí)也帶動(dòng)了公辦幼兒園的發(fā)展，整體提升了學(xué)前教育質(zhì)量。

目前民辦幼兒園仍然存在諸多問(wèn)題，除城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距外，公立幼兒園與民辦幼兒園之間仍然存在較大差距。就師資力量而言，根據(jù)有關(guān)民辦幼兒園所進(jìn)行的調(diào)查顯示：民辦幼兒園教師中擁有教師資格證的教師人數(shù)極少，而多數(shù)教師沒(méi)有教師資格；擁有職稱的教師占比極少，絕大部分民辦幼兒園教師處于無(wú)職稱狀態(tài)。就辦學(xué)條件來(lái)說(shuō)，辦園標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、注冊(cè)機(jī)構(gòu)五花八門、具體設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題突出。造成這一系列的原因有政府體質(zhì)、監(jiān)管的問(wèn)題，也有社會(huì)資源整合不完善等問(wèn)題，但筆者認(rèn)為這與立法以及司法方面不完善具有重要原因。

三、民辦幼兒園存在部分法律問(wèn)題

民辦幼兒園的發(fā)展離不開(kāi)法律保障以及政策支持，《修訂案》結(jié)束了民辦幼兒園尷尬的法律地位，但筆者認(rèn)為新修訂案仍然存在著諸多不完善之處，以及相關(guān)配套行政法規(guī)的不完善之處：

（一）在法律法規(guī)規(guī)定方面

1.法律屬性改變帶來(lái)的不穩(wěn)定性

《修訂案》將第十八條改為第十九條，修改為：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校?！?/p>

如果按照新修訂案件的規(guī)定，轉(zhuǎn)型改為營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)，需要進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)清算，重新登記為公司或者企業(yè)。但民辦非企業(yè)法人改為公司或企業(yè)制，涉及到大量稅費(fèi)以及財(cái)務(wù)清算問(wèn)題，例如公益性用地的歸轉(zhuǎn)、固定資產(chǎn)的歸屬、創(chuàng)造利潤(rùn)的歸屬問(wèn)題，都具有一定的模糊性，轉(zhuǎn)為股份或者是變相私有都具有不穩(wěn)定性，相關(guān)法律法規(guī)并為詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)多方呼吁教育12年義務(wù)教育，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇。如教育行政部門、地方政府、將學(xué)前教育納入義務(wù)教育教育范疇，那么剛剛注冊(cè)轉(zhuǎn)型成為營(yíng)利機(jī)構(gòu)的民辦幼兒園的法律地位又將處于尷尬地位，因?yàn)樾路ㄒ?guī)定義務(wù)教育不得設(shè)立營(yíng)利性民辦學(xué)校，這也給其法律屬性帶來(lái)了不穩(wěn)定性。

2.《修訂案》將加大公辦民辦幼兒園差距

教育要為所有的受教育對(duì)象提供平等地參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，確保起點(diǎn)公平，然后無(wú)形之中，修訂案將加劇公、民辦幼兒園之間的差距。新修訂案將民辦教育促進(jìn)法第五十條改為第五十一條，修改為：“新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴(kuò)建營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定供給土地?！睂⒐k幼兒園、民辦非營(yíng)利辦幼兒園與民辦營(yíng)利性幼兒園區(qū)分開(kāi)來(lái)，在一定程度上有利于鼓勵(lì)多方辦學(xué)，整合辦學(xué)資金資源，但在實(shí)踐中筆者認(rèn)為會(huì)加劇民辦營(yíng)利性幼兒園與公辦幼兒園及民辦非營(yíng)利性幼兒園的差距，法條顯然是予以“公”性質(zhì)的幼兒園給予更多的法律支持與條件幫助。這與之前多數(shù)專家所呼吁的要公平對(duì)待公、民辦幼兒園的意愿相違背。

（二）在行政規(guī)章規(guī)定方面

按照新修訂案的規(guī)定，幼兒園分為三類一是公辦幼兒園，二是非營(yíng)利性民辦幼兒園，三是營(yíng)利性民辦幼兒園。公辦幼兒園是公益性事業(yè)單位，其按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》登記管理，由教育主管主部門直接登記審批。非營(yíng)利性民辦幼兒園則由民政部門進(jìn)行審批登記管理，教育部門督導(dǎo)。營(yíng)利性民辦幼兒園如按照企業(yè)進(jìn)行審批登記，則審批登記部門為工商行政部門，教育行政部門依法對(duì)民辦幼兒園實(shí)行督導(dǎo)。由于三者登記機(jī)關(guān)的屬性完全不同，導(dǎo)致登記管理混亂，如何進(jìn)行統(tǒng)一管理要求具體規(guī)范將成為實(shí)際管理中的一類嚴(yán)重問(wèn)題。

四、相關(guān)問(wèn)題的建議

（一）加快學(xué)前教育立法

目前我國(guó)針對(duì)初、高等教育有著較為完善的立法。但針對(duì)學(xué)前教育的立法卻略有不足，雖有關(guān)專家呼吁設(shè)立學(xué)前教育法，但一直未見(jiàn)公布有關(guān)草案的通知，而這也造成了法律空白與法律沖入的問(wèn)題。從法律空白的角度分析，現(xiàn)行法律對(duì)于學(xué)前教育的新情況無(wú)法做出有效的規(guī)制，例如：隨著改革的角度深化：民辦幼兒園的審批程序是否能夠進(jìn)行合理的簡(jiǎn)化的問(wèn)題。從法律沖突的角度分析：民權(quán)民辦幼兒園的調(diào)整法律《條例》與《民辦教育促進(jìn)法》之間關(guān)于民辦幼兒園性質(zhì)的分析。所以應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)前教育的立法，首先應(yīng)通過(guò)法律的形式確定民辦幼兒園的性質(zhì)，明確公辦幼兒園、民辦非營(yíng)利幼兒、民辦營(yíng)利幼兒的法律地位，做到法律規(guī)定的統(tǒng)一性，避免相關(guān)法律法規(guī)的沖突性以及空白部分。其次相關(guān)的立法部門也制定并頒布相關(guān)的配套措施。為實(shí)踐提供具體的操作指引，同時(shí)也為審判提供法律依據(jù)。最后要依據(jù)不同地區(qū)的不同情況，頒布有針對(duì)性的地方規(guī)章。這樣就夠形成多層次、立體化的學(xué)前教育立法體系，有利于促進(jìn)學(xué)期教育的良好發(fā)展。

（二）及時(shí)修訂民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例

目前《民辦教育促進(jìn)法》已通過(guò)審議，但仍然存在部分法律問(wèn)題不清晰、相關(guān)規(guī)定不具體。例如之前的民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例規(guī)定民辦學(xué)校聘任的教師應(yīng)當(dāng)具備《中華人民共和國(guó)教師法》和有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的教師資格和任職條件，而在實(shí)踐中民辦幼兒園很少符合有關(guān)條例規(guī)定。

因此，建議應(yīng)及時(shí)修改訂民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例規(guī)定，一是進(jìn)一步明確非營(yíng)利性民辦幼兒園的法人資格條件及有關(guān)屬性。二是具體規(guī)定非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦幼兒園的轉(zhuǎn)化機(jī)制，其中應(yīng)特別注明轉(zhuǎn)換過(guò)程中，涉及國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換問(wèn)題。三是進(jìn)一步明確民辦幼兒園教師身份問(wèn)題、教師資質(zhì)以及相關(guān)待遇管理問(wèn)題，明確民辦幼兒園教師的法律地位，才能保障實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，做出規(guī)范要求，提升其在學(xué)前教育中的教學(xué)、管理的重要作用。

（三）完善教育督導(dǎo)機(jī)制

教育督導(dǎo)制度是各級(jí)政府（縣級(jí)以上）實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育的目的以及相關(guān)的法律的目的而對(duì)下級(jí)相關(guān)的教育部門所采用的監(jiān)督、檢查、評(píng)估的方法。我國(guó)目前采用的方法，我國(guó)目前關(guān)于民辦幼兒園的督導(dǎo)機(jī)制不健全。主要體現(xiàn)在沒(méi)有健全的制度，督導(dǎo)時(shí)間沒(méi)有明確的規(guī)定。某些地區(qū)以定期督導(dǎo)為主建立督導(dǎo)機(jī)制。這種督導(dǎo)機(jī)制是不利于發(fā)揮監(jiān)督作用的。因而筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)教育的督導(dǎo)機(jī)制?？梢圆捎貌欢ㄆ跈z查為主，定期檢查輔助的方式。同時(shí)也可以采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與實(shí)地監(jiān)督相結(jié)合的新型監(jiān)督手段進(jìn)行監(jiān)督。

總結(jié)

教育要堅(jiān)持和貫徹公平平等的思想，堅(jiān)持確保學(xué)前教育的公益性和普惠性，彰顯公平性原則。綜合分析新、舊法關(guān)于民辦幼兒園法律地位規(guī)定的不完善之處，綜合分析了有關(guān)規(guī)章制度的不明確之處，以及相關(guān)配套規(guī)章制度不完善之處，期以通過(guò)建議完善學(xué)前教育立法、完善民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例、完善有關(guān)督導(dǎo)制度加以規(guī)范和解決民辦幼兒園有待解決的一些法律問(wèn)題，為學(xué)前教育事業(yè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。

（責(zé)任編輯：封麗萍）