稅收計劃下稅務專員考核制度問題分析

程琴

【摘要】稅收計劃任務是稅務主管部門自上而下下達年度收入指標，確保稅收收入達到一定規(guī)模的一種帶有行政指令性的管理辦法。稅收任務一直是各級稅務機關工作的重中之重，各級稅務機關把稅收任務作為考核各級稅務官員“政績”的硬指標。在稅收計劃任務的指揮棒下，各級稅務官員為追求個人“政績”，不惜代價，產(chǎn)生了收過頭稅、有稅不收、截留稅款等損害納稅人利益和國家利益的自利行為，“依法治稅”被置于從屬地位。本文基于我國現(xiàn)行的稅務專員考核制度，分析現(xiàn)行制度存在的問題，找出其深層次的原因，針對性提出相應建議。

【關鍵詞】稅收計劃；稅收任務；考核制度

一、引言

近年來，我國稅收收入穩(wěn)步增長。2006年全國稅收收入為38760.20億元，2014年全國稅收收入為119175.31億元。2006年全國稅收占GDP的比例為17.66%，2014年為18.51%。2014年在經(jīng)濟下行壓力大、減免稅力度大的背景下，入庫稅款119175億元，同比增長8.8%。稅收收入的大幅增長，直接導致了財政收入的穩(wěn)定增加，為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。

稅收的大幅增長，雖然跟國家稅收法律的不斷完善、稅收征管制度的加強有一定關系，但是稅收的超額增長與稅收計劃的實施也有著密切的聯(lián)系。在實際的稅收工作中，稅收計劃的實施存在種種問題，如稅收計劃編制不科學、編制數(shù)據(jù)存在虛假成分人為操縱退稅進度等，這些問題一方面受到尚不完善的稅收計劃制度的影響，另一方面很大程度上與稅務專員考核制度緊密相關。

本文基于我國現(xiàn)行的稅收計劃制度，分析稅收計劃存在的問題以及帶來的后果，具體研究當前稅收計劃下稅務官員考核存在的問題，并在分析文獻資料的基礎上，就如何優(yōu)化考核制度提出相關建議。

二、文獻綜述

當前稅務官員考核制度存在的問題，根源在于兩個方面：稅收計劃的編制不科學和稅收計劃執(zhí)行的過程不夠規(guī)范；通過稅收計劃完成的質(zhì)量考核稅務部門工作的管理制度。本文在整理文獻的過程中，針對問題的根源，將不同學者的研究內(nèi)容分為如下兩大塊：

（一）關于稅收計劃

杜耀華提出現(xiàn)行的稅收計劃編制制度存在問題。他指出現(xiàn)行的稅收計劃體制與經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)嚴重，這與稅收計劃的編制方式有關。一直以來，稅收計劃編制都是由國家稅務總局向下層層分配稅收計劃任務，而下級的稅收計劃一般是以基數(shù)法為基礎制定的稅收預測。這種稅收計劃方式，主觀性占據(jù)主導地位在很大程度上，保障了稅收收入的穩(wěn)妥入庫。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，其中的缺陷也開始日益顯現(xiàn)出來。伍麗認為，一項稅收政策要想真正地貫徹落實，必須符合從經(jīng)濟到財稅的客觀要求。如果脫離實際的經(jīng)濟稅源情況，政策的有效落實只能是政策制定部門一廂情愿的想法。何萬波則認為當前的稅收計劃體制存在的問題是稅收計劃的制定與稅源發(fā)展的實際不符。稅收計劃的指標要與經(jīng)濟相適應，脫離了經(jīng)濟的話，稅收計劃則失去了意義，甚至會從反方向制約經(jīng)濟的正常發(fā)展。

綜合來看，學者基本上是從稅收計劃的編制和執(zhí)行方面提出自己的看法。現(xiàn)行的稅收計劃任務制定采用基數(shù)法，存在一定的主觀性，容易與現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展趨勢脫節(jié)，因此，政府在制定稅收計劃時應綜合考慮各種因素，制定科學合理的稅收計劃，促進經(jīng)濟發(fā)展。

（二）關于稅務官員考核

根據(jù)公共選擇學派的理論，市場經(jīng)濟下私人選擇活動中適用的理性原則也可以應用到政治領域中。稅務官員也是“經(jīng)濟人”，也會追求自身的利益，在分析成本-效益的前提下，對自身的行為進行選擇，一旦其自身利益與國家利益不一致，就有可能做出有害納稅人利益與國家利益的事情。因此，在制定考核制度的時候，要綜合考慮納稅人和征稅人的利益追求，盡量讓稅務官員在追求自身利益的同時促進稅收收入的及時足額繳納。

呂冰洋、郭慶旺則將征管效率區(qū)分為客觀性征稅能力和主觀性稅收努力兩個方面，并指出在稅收計劃的考核壓力下，納稅能力不同會影響稅務部門的征稅態(tài)度。為了完成稅收計劃任務，得到較好的考核結果，并且不給下一年留下太大的基數(shù)，稅務部門一般會針對不同的納稅能力的企業(yè)施加不同的納稅壓力，以便其人為主觀的調(diào)節(jié)稅收收入的多少，達到恰好超額完成任務并且也不會征收過多的稅收收入的目的。馬蔡琛指出在當前稅收管理格局中，稅收計劃這種壓力型政績考核評價機制導致預算執(zhí)行過程中各級政府層層加碼，進一步誘發(fā)了財政超收?；鶎佣悇杖藛T的激勵考核機制是稅務系統(tǒng)人力資源管理的重要方面。因此要特別注意基層稅務部門的考核激勵制度。

學者們立足于我國國情現(xiàn)狀，從不同的角度分析考核制度存在的具體問題。不論是從哪個方面出發(fā)，學者大都從稅收征管的現(xiàn)狀分析稅務系統(tǒng)考核制度存在的問題，并且對政府提出針對性的建議。本文基于相關學者的研究，從稅收計劃制度本身存在問題的角度出發(fā)，具體分析考核制度存在問題的根源，最后提出相關建議。

三、稅收計劃與考核的現(xiàn)狀

（一）基數(shù)法確定稅收計劃

稅收計劃一旦制定并以剛性指令下達后，便是各級稅務官員在一定時期內(nèi)組織稅收收入的奮斗目標，也就是稅收任務。稅收任務不僅僅是一個總體的數(shù)量概念，根據(jù)各種稅收收入的不同級次，還可分為解為中央級收入任務、省級收入任務、市區(qū)級收入任務等。

在稅收任務的具體編制方法上，現(xiàn)在主要是運用基數(shù)法，計算公式為：稅收任務=基數(shù)*系數(shù)+特殊因素，其含義是以上期稅收收入入庫數(shù)為基數(shù)，確定一定的增長比例，再加上特殊增收因素來作為本級稅務機關的稅收任務。

（二）基數(shù)法的缺陷

以基數(shù)法來確定稅收任務的做法已實行多年，其缺陷愈來愈明顯，主要表現(xiàn)在以下幾點。

第一，在制定稅收任務時，信息不對稱、財權與事權不匹配導致稅收任務稅務的制定缺乏科學性。下級部門為了壓減基數(shù)，盡量多報減收因素，少報增收因素，這樣不僅能較好的完成本年度的稅收任務，還有利于壓減以后年度的稅收基數(shù)。上級為了突顯其政績，根據(jù)自己的估計竭力抬高稅收任務，并憑借權力上的優(yōu)勢來下達，因而具有很大的主觀性。顯然，無論是下級的上報數(shù)還是上級的下達任務數(shù)都缺乏客觀準確性。

第二，從事后政績考評來看，基數(shù)法設定的稅收任務容易導致稅務部門的逆向選擇。那些依法收稅、應收盡收的稅務官員，即使一時完成了稅收任務，但從長遠來看，反而抬高了每年制定稅收收入任務的基數(shù)，以后年度的實際增長率必然降低，甚至出現(xiàn)負數(shù)，極容易給人以政績平平的感覺。相反，那些藏基數(shù)、說假話的官員，卻往往更容易超額完成稅收任務，從長遠看，由于隱藏了部分基數(shù)，被隱藏的基數(shù)成了充足的稅源，只要上級領導需要，就可進行“沖刺”、調(diào)節(jié)，其政績反而更容易突出。這一政績考核標準無形中鼓勵甚至“鞭策”稅務官員實行逆向選擇——藏基數(shù)、說假話。

四、對現(xiàn)行稅收計劃考核制度的問題分析

（一）征稅機關的相機決策

征稅機關是政府的一個行政部門，按照公共選擇理論的經(jīng)濟人假定，其追求的主要目標是自身預算最大化。可以將征稅機關獲得的預算分為固定預算與激勵預算兩部分。固定預算指維持組織正常運轉所需的支出，無論征稅機關工作表現(xiàn)如何，這部分預算都固定不變。激勵預算是政府根據(jù)征稅機關工作表現(xiàn)實施的額外獎勵。顯然，政府要想通過征稅機關獲得更多的財政收入，根據(jù)其收稅多少進行獎勵是理性選擇，典型手段是“超收獎”。事實上，我國很多地方政府也是這樣做的。但由于直接的現(xiàn)金返還存在違規(guī)嫌疑，地方政府與征稅機關之間會采取更加巧妙的手段，比如為征稅機關提供更好的辦公設備、辦公場所、在評優(yōu)評先中給予優(yōu)待等等。

由于稅收計劃任務一般會超過征稅機關的正常征管能力，征稅機關根據(jù)現(xiàn)實情況會采取以下措施：（1）當征稅機關感覺到通過采取主動措施可以完成任務時，會采取各種手段促收。其手段具體又包括三類：一是法律規(guī)定的規(guī)范手段如稅務稽查等，優(yōu)點是符合法定程序，不會承擔額外的執(zhí)法風險，缺點是受制于稅務人員的能力水平，查實證據(jù)存在難度，究竟能增加多少稅收無法提前預期。二是非常規(guī)手段如“收過頭稅”等，優(yōu)點是不必受制于征稅能力，缺點是違反稅收法定原則，面臨潛在的執(zhí)法風險。三是折中手段，主要是通過納稅評估、約談、風險管理等措施，促使納稅人自查補稅。這種手段的優(yōu)點是表面上屬于納稅人的自查行為，征稅機關不必承擔執(zhí)法風險，而且節(jié)省了調(diào)查成本，但前置條件是通過技術手段提前了解納稅人的相關數(shù)據(jù)。（2）當征稅機關感覺到即使窮盡所有手段也不可能完成任務時，也會有兩種選擇：一是置任務于不顧，納稅人繳多少就收多少，這樣做的優(yōu)點是節(jié)約成本，缺點是不但失去了來自于政府的超收分成，也可能因不配合政府工作而付出其他代價。二是與地方政府共謀，采取非常規(guī)手段完成任務。地方政府向征稅機關下達一個很高的稅收計劃，其原因既有財政壓力，也有追求政績的需要。征稅機關知道完成這一任務對于地方領導的意義，也知道僅憑自身力量不可能完成，所以會求助于地方政府。地方政府知道征稅機關的難處，更知道完不成任務的后果，所以在關鍵時刻也會向征稅機關伸出援手。

（二）現(xiàn)行稅收計劃制度的缺陷

一方面，稅收計劃是政府預算的重要組成部分，作為稅收征收部門，保障預算資金的組織征收，稅務機關責無旁貸。另一方面，由于政府預算的法律效力，完成政府預算任務是一個硬性任務，因此每年的稅收計劃任務也就讓稅務機關如臨大敵，一年的稅收征管工作全部聚焦在稅收計劃任務上。各級機關除了進行稅收計劃考核之外，還要根據(jù)各自的情況進行各種獎懲，目的就是為確保稅收任務的完成。一旦稅收計劃無法完成，稅務人員一年的辛勤勞動就功虧一簣。這種對稅收計劃扭曲的認識，讓稅務人員在執(zhí)行計劃過程中不按規(guī)定辦事，甚至一再違反應收盡收的原則。

實際上，稅收計劃數(shù)和實際征收數(shù)要做到統(tǒng)一很難。影響稅收收入的因素是復雜的，同時也是隨時變化的，有可控的和不可控的，其中包括經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟稅收政策變化、自然災害等不可抗力因素的影響等等。但是要準確的預測一個地區(qū)當年的GDP顯然不是易事，運用基數(shù)法進行的稅收計劃方法顯然也欠缺準確，由此得出的稅收計劃數(shù)也明顯缺乏科學的數(shù)據(jù)分析。在實際工作中，稅收計劃必須無條件完成便成了基層稅務部門的共識。在考核和獎懲的壓力下，人為地安排稅收收入，破壞稅收應收盡收的原則，這種行為在稅收計劃的實施過程中就很常見。

我國是市場經(jīng)濟體制，盡管國稅總局在對外的宣傳中一直持有“我國的稅收計劃是指導性質(zhì)”的觀點，但實際上由于稅收計劃考核占比重要，在一些地方更是考核的首要指標。因此我國的稅收計劃實質(zhì)上仍然為指令性特征。近年來，總局制定的稅收增長率低于經(jīng)濟增長率，但往往稅收實際征收增長率還是遠遠高于經(jīng)濟增長率，這種局面跟稅收計劃的過度考核有很大聯(lián)系。

（三）現(xiàn)行考核制度的缺陷

基于對現(xiàn)行稅收計劃制度本身的優(yōu)缺點分析，再來具體研究稅務官員考核制度存在的問題，本文總結出以下幾點。

1.考核指標的單一化

我國各級政府及上級稅務機關對下級稅務官員最主要的考核指標是稅收任務的完成情況，并將該指標的完成情況與稅務官員本年度政績及其所在的稅務機關全體人員福利等相掛鉤，使得該指標在實質(zhì)上具有一票否決的地位。以稅收任務的完成情況作為考核稅務官員政績的核心指標，必然使稅務官員的行為單一化。理性的稅務官員很明白自己在這種考核制度下該怎么做，就是盡可能地組織收入來保證稅收任務的完成。雖然近幾年國家稅務總局對各級稅務機關引入了諸如征管質(zhì)量考核、稽查質(zhì)量考核等指標，但卻未賦予其制度上的剛性，亦未明確規(guī)定指標的考核如何與稅務官員的權利與責任相聯(lián)系。

2.考核制度存在倫理上的缺陷

只有正義的制度才能在約束當事人自利行為的同時增進社會利益。稅務部門及稅務人員的職能是依法征稅的前提下努力營造公平的稅負環(huán)境，實現(xiàn)對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。以稅收任務完成情況為首要指標對稅務官員進行考核，只是滿足了某一部分官員對政績的追求，其指導思想是與依法治稅的原則相矛盾的。在依法治稅的原則下，稅務人員的行為準則是依稅收法律來收稅，能收多少稅、哪些稅應該收都應該以法律作為準繩。稽查部門是稅務機關的執(zhí)法部門，其作用在于監(jiān)督打擊稅收違法行為。給稽查部門分攤一定的稅收收入任務，就好比對警察稱職與否的考核在于其罰款多少而不是打擊違法犯罪力度的大小那樣，存在很大的問題。在現(xiàn)行的考核制度下，稅收收入任務成為各級稅務人員工作的指揮棒，在這個不能體現(xiàn)依法治稅原則的指揮棒下，稅務官員作為經(jīng)濟人，其在追求個人利益最大化的同時，可能損害納稅人及社會利益，有進行改革的必要。

五、相關建議

如前文提到的，考核制度存在的問題根源主要有兩方面，一是稅收計劃制度存在不合理性，二是考核制度本身存在很大問題。但是現(xiàn)行稅收計劃制度有一定的適用性，并且改革相對困難，因此，政府在我國國情現(xiàn)狀下追求科學合理預測稅收計劃的目的同時，更應注重考核制度的改革。

（一）考核制度應承認稅務官員作為經(jīng)濟人的自利性

把承認稅務官員的“經(jīng)濟人”自利性作為考核制度的原則之一似乎有悖于平常觀念，但實際上，必須承認和確保這一點，才能保證考核制度的合理性，才能使制度切實可行。因為任何考核制度都是為追求政績的官員設定一個規(guī)則，并在一定的物質(zhì)與精神獎勵下實現(xiàn)制度設計者的目的。承認稅務官員的自利性，才能充分調(diào)動其工作的積極性。

（二）對稅務官員的考核制度應體現(xiàn)依法治稅的原則

制度所體現(xiàn)的指導思想應當是正義的，也就是要與稅收法律法規(guī)的立法目的一致。只有指導思想與立法目的相一致的考核制度，才能促使理性官員在追求個人利益最大化的同時增進社會利益。第三，考核指標應淡化對稅收任務的考核，實現(xiàn)考核指標標的多元化?？己酥笜藨婕岸悇展賳T依法征收水平、征管信息化水平、納稅人對稅務官員服務滿意水平等指標，這樣既能避免稅務官員對單方面的追求而忽視了稅務官員整體素質(zhì)的提高。

參考文獻：

[1]趙洪波.稅收計劃與會計管理[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2003

[2]杜耀華.當前如何完善稅收計劃管理體制[J].福建稅務，2006（11）

[3]伍麗.探索稅收計劃管理新思路[J].中國稅務報，2004（5）

[4]張忠義，王銳.應逐步弱化稅收計劃對稅收工作的制約和督導作用[J].稅收與企業(yè)，2000（12）

[5]楊丞娟.包稅現(xiàn)象的現(xiàn)實隱存與對策研究[J].財政監(jiān)督，2012（21）

[6]鄭文敏.稅收計劃與依法治稅的關系[J].稅務研究，2005（5

[7]馮海波.計劃型稅收收入增長機制的形成機理及其影響[J].稅務研究，2009（10）

[8]周黎安，劉沖，厲行.稅收努力、征稅機構與稅收增長之謎[J].經(jīng)濟學（季刊），2011（1）

[9]徐現(xiàn)祥，梁劍雄.經(jīng)濟增長目標的策略性調(diào)整[J].經(jīng)濟研究，2014（1）

[10]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007（7）