我國預(yù)算制度歷史沿革概述

李靜靜

摘要：以史為鑒，才能推陳出新。雖然我國當(dāng)前立法中并未對“預(yù)算”一詞做出法律釋義，但在學(xué)者研究及實務(wù)操作中被廣泛的使用著。我國預(yù)算制度的歷史發(fā)展沿革對我國當(dāng)前國家及地方預(yù)算的進一步改革和發(fā)展具有歷史借鑒意義。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；制度；沿革

預(yù)算在本質(zhì)上就是對國家財政預(yù)算收入和預(yù)算支出的規(guī)范和管理。據(jù)史料記載，中國現(xiàn)代政府預(yù)算一詞于清朝末年最早出現(xiàn)?？涤袨樵凇拔煨缱兎ā敝刑岢觥案母镓斦幹茋翌A(yù)算”的財政體制改革建議，但因為變法以失敗而告終，事實上并沒有編制真正意義上的國家預(yù)算制度。光緒年問，為了推行新政，清政府制定頒布了《清理財政章程》，隨后，擬定《預(yù)算冊式及例言》，確定了預(yù)算年度，劃定了收支門類。由于當(dāng)時清政府統(tǒng)治已經(jīng)遙遙欲墜，各省成割據(jù)狀態(tài)，所以各省湊合的數(shù)字，只是形式上的統(tǒng)一。盡管如此，這次預(yù)算編制確實是我國的第一部現(xiàn)代政府預(yù)算。1911年10月出臺的《十九信條》規(guī)定，“本年度預(yù)算，未經(jīng)國會議決者，不得照前年度預(yù)算開支”，同時規(guī)定，“皇室經(jīng)費之制定及增減，概依照國會議決”。這在中國歷史上首次確立了現(xiàn)代財政預(yù)算的概念，標(biāo)志著中國第一次有了制約皇室財權(quán)的制度規(guī)范。

1949年，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍。1954年，第一屆全國人民代表大會通過的中國歷史上第一部社會主義類型的憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，分別把“審查批準(zhǔn)預(yù)算和決算”規(guī)定為縣級以上地方各級人民代表大會的職權(quán)，正式確立了由我國地方各級國家權(quán)力機關(guān)對預(yù)算、決算進行審查批準(zhǔn)的制度。然而，地方國家權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的監(jiān)督僅限于每年人民代表大會召開期間。而且，由于1958年大躍進和人民公社運動，涉及財政預(yù)算、決算和調(diào)整預(yù)算的規(guī)定都沒有經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)審議批準(zhǔn)，便由黨內(nèi)決定實施了。當(dāng)時以黨的決議、文件代替法律，使憲法逐漸退出人們的視野。從建國初到1992年我國實行計劃經(jīng)濟，在計劃經(jīng)濟體制下，我國財政體系由中央財政和地方財政構(gòu)成，但是，中央政府對整個的社會經(jīng)濟生活實行嚴(yán)格的計劃管理和控制，不僅僅承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的提供責(zé)任，而且還承擔(dān)地方性公共產(chǎn)品的提供職責(zé)，甚至某些私人產(chǎn)品也由其提供。實際上，地方財政沒有任何獨立性，完全成為了中央財政的附屬物。雖然，1991年施行的《國家預(yù)算管理條例》明確規(guī)定“賦予地方相應(yīng)的財政自主權(quán)”。但是，地方預(yù)算仍然由中央政府代為編制，地方預(yù)算的自主權(quán)受到一定的限制。

1992年鄧小平南巡談話和黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，使我國的經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新時期。然而，改革開放以來的“放權(quán)”、“讓利”改革削弱了政府財力，財政收入的“兩個比重”（“兩個比重”是指財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重）連續(xù)下降，1993年財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為12.31%，中央財政收入占全國財政收入的比重為22%，中央財政陷入困難，中央財政調(diào)控能力嚴(yán)重不足，中央與地方之間的財政關(guān)系紊亂、政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，妨礙統(tǒng)一大市場的形成。為適應(yīng)新時期經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，規(guī)范中央與地方財政分配關(guān)系，增強中央調(diào)控能力，調(diào)動各方面積極性，1994年實施了財政預(yù)算體制的重大變革，即實qy，分稅制”財政體制改革和預(yù)算管理的規(guī)范化、法制化改革。但是，由于濃厚計劃經(jīng)濟色彩的地方預(yù)算管理制度沒有被完全打破，在政府預(yù)算體制方面沒有進行全面改革，地方預(yù)算自主無法取得理想的成效。

1994年3月22日，第八屆全國人大第二次會議審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，1995年11月2日國務(wù)院第三十七次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，這兩部法律的頒布實施標(biāo)志著我國政府預(yù)算制度和政府預(yù)算管理正式步入到法制化軌道，對于完善政府預(yù)算管理，規(guī)范政府預(yù)算行為，加強人大對政府預(yù)算的監(jiān)督和制約都具有重要意義。

2003年10月，黨的十六屆三中全會進一步提出了“健全公共財政體制”的改革目標(biāo)，并在此次會議中首次提出全口徑預(yù)算管理。全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出，要深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，清理規(guī)范行政事業(yè)性收費，凡是能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理，實行全口徑預(yù)算管理和對或有負債的有效監(jiān)控。之后，我國政府預(yù)算改革朝著這方面逐步推進。2005年，國務(wù)院在《關(guān)于深化經(jīng)濟體制改革的意見》中進一步指出，改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預(yù)算管理。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系；要改革預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于全口徑預(yù)算管理制度改革的要求，為新時期進一步推進全口徑預(yù)算改革指明了方向。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了預(yù)算法修正案，新《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》不僅在第一條立法宗旨中集中表達了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理念、目標(biāo)和核心制度，新法所有章節(jié)和條款都是緊緊圍繞這一法律精神來進行相應(yīng)的制度設(shè)計，初步建立了現(xiàn)代預(yù)算制度的法律基礎(chǔ)，并為進一步深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空間。