公共文化服務(wù)保障法視角下供給效率提升路徑分析

徐鵬

（西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120）

[摘 要]當前，公共文化服務(wù)供給效率低的現(xiàn)象較為普遍，這直接影響了公共文化服務(wù)的質(zhì)量及人民群眾的滿意度。本文以公共文化服務(wù)保障法為研究視角，在結(jié)合公共文化服務(wù)供給狀況的基礎(chǔ)上，闡述公共文化服務(wù)供給效率的提升路徑，即以多元供給主體為基礎(chǔ)、機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹?、人才建設(shè)和理念創(chuàng)新為保障。

[關(guān)鍵詞]公共文化服務(wù)；保障法；供給效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.124

[中圖分類號]G249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）10-0-03

2017年3月1日，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》正式實施。在此之前，公共文化服務(wù)僅僅停留在政策層面，缺乏與之相應(yīng)的法律保障。公共文化服務(wù)保障法的實施在彌補公共文化服務(wù)領(lǐng)域立法缺陷的同時，也將會為公共文化法律體系的建立和完善發(fā)揮積極的促進作用。

就我國公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀而言，雖然已取得了大幅改善，但由于起步較晚，相關(guān)配套法律規(guī)范和政策不足，導(dǎo)致其仍存在一些現(xiàn)實問題，如供給效率低下。具體而言，供給與需求脫節(jié)，供非所需，導(dǎo)致供大于需、供小于需的現(xiàn)象。國務(wù)院2015年的一項關(guān)于公共文化服務(wù)的報告顯示，公共文化產(chǎn)品種類和數(shù)量不足、質(zhì)量不高的現(xiàn)象較為普遍。黨的十八屆三中全會提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的目標，建立公共文化服務(wù)供給效率的提升路徑，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系必不可少的組成部分。公共文化服務(wù)保障法的實施，為這一目標的實現(xiàn)提供了法律上的保障和支持，做到了有法可依。

1 建立供給效率提升路徑的必要性

1.1 理念層面

受傳統(tǒng)觀念的影響，服務(wù)的供給大多只注重量，而輕視實際需求。當某種形式的文化服務(wù)取得良好效果后，多數(shù)地區(qū)便紛紛效仿，未結(jié)合本地實際及群眾偏好，導(dǎo)致創(chuàng)新度低，同質(zhì)化嚴重。同時，在科技發(fā)展愈加迅速的今天，由于服務(wù)理念相對落后，供給的科技含量較低，不能將服務(wù)與科技有機結(jié)合起來。

黨的十八屆五中全會將創(chuàng)新定義為促進國家發(fā)展的核心因素。公共文化服務(wù)供給效率的提升需要創(chuàng)新支持，公共文化服務(wù)保障法對供給效率的提升也需要理念上的創(chuàng)新?！敖ㄔO(shè)公共文化信息資源庫，實現(xiàn)基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共建共享，推動運用現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播技術(shù)在公共文化服務(wù)中的作用?！蓖瑫r，還要對服務(wù)內(nèi)容進行創(chuàng)新，發(fā)揮文化傳遞文明、凝聚力量的作用。

1.2 供給主體層面

在我國傳統(tǒng)公共文化服務(wù)供給模式中，供給主體較為單一，往往由政府大包大攬。這種政府“一元”強勢的主導(dǎo)模式帶有較強的壟斷性。政府和非政府組織缺乏彼此間的合作信任，熱衷于用行政操控公共文化服務(wù)生產(chǎn)。目前，公共文化服務(wù)領(lǐng)域已不實行計劃模式，但“路徑依賴”使得“制度變遷存在著自增強或正反饋機制，當它一旦走上某條路徑，其既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強化”。由于政府重視程度較低，也沒有創(chuàng)造具有競爭性與選擇自主性的市場競爭格局，社會力量難以發(fā)揮公共文化服務(wù)供給主體的作用。在查爾斯·沃爾夫看來，“由于缺乏競爭，任何關(guān)于經(jīng)濟效率的有意義的評估都變得很困難，結(jié)果是資源配置效率和生產(chǎn)效率都很低下?！敝黧w單一導(dǎo)致缺乏競爭性，從而引發(fā)了政府在供給中的低效。

公共文化服務(wù)保障法從法律層面規(guī)定了供給主體既包括政府，也包括公民、法人和其他組織。國家對后三種主體采取鼓勵和支持的態(tài)度，“望公民、法人和其他組織能通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設(shè)施、捐贈產(chǎn)品等方式參與到公共文化服務(wù)中，發(fā)揮主體作用，促進供給效率的提升”。同時也規(guī)定了“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織依法成立公共文化服務(wù)領(lǐng)域的社會組織，推動公共文化服務(wù)社會化、專業(yè)化發(fā)展”。于是，“由政府、公民個人和私營部門三方共擔責任和共享權(quán)力，一起參與治理使得在各方建立相互合作、相互依賴、相互協(xié)商的關(guān)系”。政府和其他供給主體提供公共文化服務(wù)的終極目標雖然不同，但就提供的公共文化服務(wù)本身而言，其本質(zhì)和價值趨向是一致的：在提供高效的公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)上促進政府公共服務(wù)職能的實現(xiàn)，并以此提升人民群眾的文化生活水平和國家的文化軟實力。

1.3 機制建設(shè)層面

傳統(tǒng)公共文化服務(wù)供給在機制層面具有較強的指令性特征，供給的確定從指令而非需求出發(fā)，且缺乏需求表達途徑。信息不對稱使得指令性信息往往不能準確、全面地反映社會需求。供需契合度無法保證，容易引起供給過?；虿蛔?。此外，公共文化服務(wù)從決策、生產(chǎn)、供給到監(jiān)督的整個環(huán)節(jié)基本都由政府及其職能部門參與，透明度低。供給質(zhì)量缺乏明確的評估機制，難以進行科學(xué)的評價及供求之間的調(diào)節(jié)。以供給不足為例，即便能獲得供求關(guān)系，也往往會導(dǎo)致供給增加而效率未提高的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

公共文化服務(wù)保障法規(guī)定，要建立與公共文化服務(wù)相關(guān)的征詢反饋制度和考核評價制度，并根據(jù)考核評價結(jié)果確定補貼或獎勵。這為需求反饋和考核評價制度提供了法律支持，并以此作為政府付費的依據(jù)。其他供給主體基于利益最大化的考慮，會盡可能提供高效的公共文化服務(wù)以獲得足夠的經(jīng)濟回報，從而提升公共文化服務(wù)的供給效率。

1.4 人才層面

人才是公共文化服務(wù)的重要創(chuàng)造者和實踐者，其整體水平對公共文化服務(wù)供給效率起著決定性作用。在公共文化服務(wù)供給多元化的前提下，公共文化服務(wù)人才不僅包括在數(shù)量和公共文化供給效率影響度上占重要地位的專業(yè)從業(yè)人員，還包括政府公共文化服務(wù)職能部門的工作人員和提供公共文化服務(wù)的組織管理人員。公共文化服務(wù)保障法雖并未直接提及后兩種人才，但結(jié)合我國公共文化供給現(xiàn)狀和其他關(guān)于供給效率提升的條文可以看出，后者也必然包含于人才整體中。

近年來，雖然我國文化單位從業(yè)人員結(jié)構(gòu)得到了進一步優(yōu)化，人員素質(zhì)也得到了一定程度的提高，但很多非政府性質(zhì)的供給主體發(fā)展不完善，專業(yè)性較低，存在隊伍不健全、人員專業(yè)技能不高的問題，且管理人員缺乏足夠的管理技能。對政府公共文化服務(wù)職能部門的工作人員而言，要參與到文化管理中，必須要參與到供給中，這很容易導(dǎo)致兩方面都做不好的低效現(xiàn)象。

在公共文化服務(wù)的供給實踐中，供給的對象是基層群眾，對基層的供給是重中之重。結(jié)合基層公共文化服務(wù)供給中面臨的人才問題，公共文化服務(wù)保障法規(guī)定，針對文化專業(yè)人員、高校畢業(yè)生和志愿者，國家鼓勵和支持他們充分發(fā)揮自身專長，到基層中從事公共文化服務(wù)工作。這對公共文化服務(wù)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)提出了較高要求。

2 實現(xiàn)供給效率提升的路徑選擇

2.1 理念創(chuàng)新路徑

一是關(guān)于服務(wù)形式的理念創(chuàng)新。傳統(tǒng)服務(wù)形式大多為線下模式，即以現(xiàn)場提供為主，科技特征不明顯。供給不適應(yīng)消費的需求變化，“根本原因是沒有跟上時代潮流”。隨著科技的進步和電子產(chǎn)品的普及，將服務(wù)與科技結(jié)合起來，創(chuàng)新服務(wù)形式是必然要求，如推廣虛擬的線上模式。以云技術(shù)的應(yīng)用為例，加強資源整合，將大量優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)信息集中于云端，群眾可以根據(jù)自己的實際需求選擇服務(wù)，提高服務(wù)的精準性和有效性。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已有這種服務(wù)形式出現(xiàn)，如上海市嘉定區(qū)推出的“文化嘉定云”。但類似方法仍面臨著應(yīng)用率低、推廣面小的問題，吸引力還有待提升。大力發(fā)展中間模式，將真實的線上參與模式與虛擬的線下體驗?zāi)Ｊ饺诤?。如VR（Virtual Reality）技術(shù)的利用，既能保證群眾享受文化服務(wù)的便捷性，又能增強體驗感和現(xiàn)實感，提升服務(wù)效率。二是關(guān)于服務(wù)內(nèi)容的理念創(chuàng)新。有效供給的公共文化服務(wù)并不是憑空想象，而應(yīng)聯(lián)系現(xiàn)實生活，結(jié)合當?shù)匚幕厣?，充分考慮當?shù)厝罕姷奈幕煤托枨?，?chuàng)新公共文化活動供給；充分挖掘民族傳統(tǒng)文化特色，促進民族文化服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)創(chuàng)作；促進軍民文化融合。

2.2 多元供給主體路徑

摒棄原有的公共文化服務(wù)單一主體供給模式，建立包括政府、社會力量在內(nèi)的多方參與機制，形成多元主體供給模式，是公共文化服務(wù)保障法對已出臺的相關(guān)政策和各地探索實踐的肯定，更是提升供給效率的必然要求。

從我國地方實踐來看，擴大公共文化服務(wù)的供給主體范圍較多采用政府向社會組織、機構(gòu)等購買的方式。這種方式的實質(zhì)主要為PPP（Public-Private Partnerships）模式中的SC（Service Contract）運作模式，即服務(wù)外包。在這一模式下，“傳統(tǒng)國家與公民的二元關(guān)系轉(zhuǎn)換為夾雜著私人承包商在內(nèi)的三方關(guān)系”。公共文化服務(wù)由政府向社會力量購買，而非由自己生產(chǎn)，在未削弱政府公共文化服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，利用市場競爭和契約精神選擇出優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)，并提高供給效率。

實現(xiàn)公共文化服務(wù)的社會化和專業(yè)化，只依靠政府是難以達成的，必須充分利用非政府力量，即社會組織和個人。在實現(xiàn)公共文化服務(wù)的過程中，國家應(yīng)提供相應(yīng)的支持措施，創(chuàng)造良好的法律及政策環(huán)境。在保證科學(xué)化、合理化的基礎(chǔ)上制定有利于其他供給主體發(fā)展的政策，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，積極引導(dǎo)公共文化服務(wù)領(lǐng)域新興主體的出現(xiàn)與發(fā)展，激發(fā)并釋放各供給主體及市場活力。資金籌集方面，拓寬其他供給主體的經(jīng)費來源渠道。財政政策方面，實行財政貼息，為政策范圍內(nèi)的貸款利息予以補貼；建立健全公共文化服務(wù)專項資金制度，扶持有發(fā)展?jié)摿Α⒂刑厣钠渌┙o主體的發(fā)展。稅收方面，實行稅收優(yōu)惠，按類型和規(guī)模確定相適應(yīng)的納稅標準，減輕納稅負擔。主體參與方面，推動建立政府與其他供給主體良性互動的合作伙伴關(guān)系，確保此類供給主體提供的服務(wù)能及時得到政府的回應(yīng)，提高其參與的積極性和主動性。

2.3 機制建設(shè)路徑

為解決以往機制層面存在的弊端，應(yīng)重點圍繞反饋和評價機制展開。需求征詢反饋制度建立在政府有效獲知群眾需求的基礎(chǔ)上，并通過與公共文化服務(wù)相關(guān)的各方通過互動實現(xiàn)。政府通過成立專門的文化需求調(diào)查機構(gòu)，進行實地調(diào)研，充分利用網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等渠道，深入了解群眾需求。群眾則需要樹立參與意識，積極地參與到政府的需求征詢中。通過征詢反饋到的需求的真實性和有效性，直接決定了政府以外其他供給主體所提供的公共文化服務(wù)的類型和數(shù)量，進而決定供給效率的高低和自身的經(jīng)濟效益。因此，其他供給主體也應(yīng)主動參與到需求征詢中，并和政府進行信息和數(shù)據(jù)溝通，實現(xiàn)信息利用和需求可靠性的最大化。

公共文化服務(wù)保障法中的“公共文化考核評價制度”是一種績效評估制度，主體既包括第三方獨立評估機構(gòu)和公眾，也包括政府和其他供給主體；評估范圍不僅包括政府外其他供給主體提供的公共文化服務(wù)的效率，還包括需求征詢反饋制度的運行是否完善，群眾需求是否真正了解到位。由于需求征詢反饋制度是以政府為主導(dǎo)的，對其進行績效評估也有利于促進政府在公共文化服務(wù)供給中的積極性。因此，在綜合評估以上兩方面內(nèi)容的基礎(chǔ)上，要確定其他供給主體的資金活動是規(guī)范的，這樣其他供給主體才會樂意提供公共文化服務(wù)。

2.4 人才培養(yǎng)路徑

對于公共文化服務(wù)從業(yè)人員，應(yīng)定期組織綜合能力與專業(yè)技能培訓(xùn)，并進行相應(yīng)的績效考核，在分析考核結(jié)果的基礎(chǔ)上對提供公共文化服務(wù)中出現(xiàn)的問題提出針對性的改進措施；建立從業(yè)人員退出制度，使隊伍保持較高的服務(wù)水準。根據(jù)公共服務(wù)保障法的規(guī)定，高校對人才培養(yǎng)承擔著重要責任。國家支持公共文化服務(wù)理論研究，高校需要將現(xiàn)實與理論結(jié)合、自身學(xué)科優(yōu)勢和專業(yè)力量結(jié)合，實行知識和技能并重的復(fù)合型人才培養(yǎng)模式，增強學(xué)生的知識與未來職業(yè)技能。畢業(yè)生除了進入社團、企業(yè)和其他組織從事公共文化服務(wù)外，也可以自主創(chuàng)業(yè)，將所學(xué)知識技能與基層文化特色結(jié)合起來，以滿足公眾的需求。

對于具有公共文化服務(wù)職能的政府部門的工作人員而言，要提升文化服務(wù)領(lǐng)域的調(diào)研水平，最大限度了解到群眾的需求；從“辦文化”的觀念向“引文化”的觀念轉(zhuǎn)化；注重公共服務(wù)觀念和能力的培養(yǎng)，加強對其他供給主體的支持引導(dǎo)。針對提供公共文化服務(wù)的組織機構(gòu)的管理人員，一方面要提升組織管理水平，使其提供的公共文化服務(wù)具有優(yōu)質(zhì)性和高效性，從而提升文化服務(wù)競爭力；另一方面，也要形成公益意識，而非僅僅具有所謂的企業(yè)家精神。組織機構(gòu)的管理人員要明白其所提供的公共文化服務(wù)并不是一般的公共服務(wù)，而是帶有較強的公共利益性和社會性。有了這種認識，才能真正發(fā)揮供給主體的作用，也才能為自身發(fā)展贏得保障。

公共文化服務(wù)保障法中提出倡導(dǎo)并鼓勵公民、法人和其他組織參與文化志愿服務(wù)，這將有效調(diào)動群眾參與的積極性和文化創(chuàng)造的主動性。同時規(guī)定了要建立相應(yīng)的管理評價、教育培訓(xùn)和激勵保障機制。發(fā)揮文化志愿活動的積極作用離不開政府的指導(dǎo)，但要注意合理把握“指導(dǎo)”與“指揮”的度，避免過度干預(yù)導(dǎo)致群眾參加文化志愿活動的積極性和主動性降低，影響供給效率。

上述四個路徑協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成了一個有機整體（如圖1所示），即以多元供給主體為基礎(chǔ)、機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹?、人才建設(shè)和理念創(chuàng)新為保障。政策則在其中發(fā)揮核心作用，即對主體、機制、人才和理念進行引導(dǎo)。從本質(zhì)來講，引導(dǎo)是要求在公共文化服務(wù)供給中，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，這也是公共文化服務(wù)保障法明確規(guī)定的。這種主導(dǎo)有社會力量廣泛參與，發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，與傳統(tǒng)供給模式下的政府單方面參與和管理存在明顯差別。主體、機制、人才和理念之間也并不是孤立的。供給主體多元化和人才的高素質(zhì)化需要觀念上的創(chuàng)新，也需要系統(tǒng)化的公共文化服務(wù)機制來保障；主體的多元化和人才的充足反過來又會促進理念的創(chuàng)新和機制的完善。

3 結(jié) 語

在公共文化服務(wù)保障法視角下，建立以多元供給主體為基礎(chǔ)、機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹巍⑷瞬沤ㄔO(shè)和理念創(chuàng)新為保障的發(fā)展路徑，是提升公共文化服務(wù)供給效率的必要保障。公共文化服務(wù)保障法也在不同方面對此提出了有針對性的要求。但是，公共文化服務(wù)保障法出臺和生效只是公共文化服務(wù)供給效率提升路徑的前提和保障，能否充分發(fā)揮這一路徑的作用，還需要具體分析執(zhí)行情況。以公共文化服務(wù)保障法為依據(jù)，重點把握提升公共文化服務(wù)供給效率的各項要求，制定具有科學(xué)性、可操作性的政策法規(guī)并落實到位，是當務(wù)之急，同時也是提升公共文化供給效率和保障人民群眾享受和參與文化活動的權(quán)利的要求。

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