省直管縣改革存在的問題與改進(jìn)對(duì)策

朱進(jìn)芳

摘要：近幾年，省直管縣改革向縱深推進(jìn)，取得突破性進(jìn)展，政策紅利日益顯現(xiàn)。但省直管縣改革在發(fā)展定位、改革動(dòng)力、實(shí)踐方式、市縣間關(guān)系處理等方面也面臨著諸多問題。深入推進(jìn)省直管縣改革，需要著眼于新型城鎮(zhèn)化這一大的時(shí)代背景，明晰其助力縣域就地城鎮(zhèn)化的定位；加快頂層制度設(shè)計(jì)，完善配套制度與工作機(jī)制；結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建省直管縣改革的多元實(shí)踐形式；協(xié)調(diào)利益關(guān)系，構(gòu)建市縣政府合作共享發(fā)展的新機(jī)制。

關(guān)鍵詞：省直管縣改革；縣域城鎮(zhèn)化；發(fā)展定位；市縣關(guān)系

中圖分類號(hào)：D035.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）05-0011-05

省直管縣改革是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目的在于打破市管縣體制的障礙，重建省直管縣體制的均衡，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。自新世紀(jì)我國步入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，部分試點(diǎn)縣（市）在2002年前后和2005年前后分別進(jìn)行了以財(cái)政省直管和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為重點(diǎn)的兩輪改革。這些改革在調(diào)整資源配置、提高行政效能、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面均起到了一定的積極作用。但由于這種改革是在原有的市管縣體制框架內(nèi)進(jìn)行的，漸進(jìn)的增量改革已經(jīng)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，把改革向深水區(qū)推進(jìn)勢(shì)在必行。2010年，中央編辦確定8個(gè)省區(qū)共30個(gè)縣（市）開展新一輪以行政省直管為主的改革試點(diǎn)工作。從調(diào)研的情況看，大部分試點(diǎn)地區(qū)在一些重要領(lǐng)域的改革中取得了實(shí)質(zhì)性的突破。與此同時(shí)，隨著改革的逐步深入，“各方面對(duì)于省直管縣的認(rèn)識(shí)不是越來越清楚，而是越來越模糊；實(shí)踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多”①?？偨Y(jié)近年來省直管縣改革取得的進(jìn)展，分析其存在的問題，從而有針對(duì)性地提出相應(yīng)的思路和對(duì)策，對(duì)于推動(dòng)省直管縣體制改革向縱深推進(jìn)，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、新一輪省直管縣改革探索取得的進(jìn)展

自2010年新一輪省直管縣改革開展以來，各試點(diǎn)省份（自治區(qū)、直轄市）在省直接管理縣（市）財(cái)政體制和擴(kuò)大縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，普遍觸及深層次問題，不斷突破原有體制藩籬，積極探索推進(jìn)行政省直管的路徑和方法?？傮w上看，新一輪改革在提高行政效率、提升縣域發(fā)展綜合實(shí)力等方面發(fā)揮了重要作用，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展步伐明顯加快。

1.試點(diǎn)縣（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力顯著增強(qiáng)

本輪省直管縣改革的基礎(chǔ)是繼續(xù)向試點(diǎn)縣（市）放權(quán)，使試點(diǎn)縣（市）擁有同省轄市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等管理權(quán)限。在具體規(guī)定上，各試點(diǎn)省區(qū)不盡相同。例如，安徽省規(guī)定：“除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原由設(shè)區(qū)的市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)，均由試點(diǎn)縣自行審批、管理。”對(duì)國務(wù)院及部門規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)的市審批的事項(xiàng)，采取委托或授權(quán)方式予以下放。河南省規(guī)定：

“試點(diǎn)縣（市）享有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由設(shè)區(qū)的市政府行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以及省政府及其部門下放給省轄市政府及其部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限?！睋?jù)此，省直管縣（市）享有省政府賦予的六百多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。一些直管縣將這些管理權(quán)限進(jìn)行具體分類和界定，分解到縣直各單位，并積極主動(dòng)加強(qiáng)與省直部門的工作對(duì)接?？h級(jí)政府在發(fā)展方面獲得了更大的自主性和靈活性，大大激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生活力。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些試點(diǎn)縣（市）不等不靠，主動(dòng)出擊，通過著力改善縣域基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大對(duì)外開放，加快招商引資步伐，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Τ浞轴尫?，部分試點(diǎn)縣（市）已經(jīng)成為所在地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，各項(xiàng)政策紅利正在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。例如，“十二五”期間，在主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（公共財(cái)政預(yù)算收入、農(nóng)民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入）方面，河南省10個(gè)試點(diǎn)省直管縣（市）均表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，鞏義市GDP總量長(zhǎng)期穩(wěn)居全省縣（市、區(qū)）級(jí)第一位，長(zhǎng)垣縣年均GDP增速穩(wěn)居全省縣（市、區(qū)）級(jí)首位。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，各試點(diǎn)縣（市）普遍加大教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共財(cái)政投入力度，縣域群眾生活環(huán)境和民生福祉大幅改善。尤其是全面直管后，河南省10個(gè)試點(diǎn)縣（市）城鎮(zhèn)化進(jìn)程極大提速。以縣城為核心、小城鎮(zhèn)為依托、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的層次分明、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)格局初步形成。

2.試點(diǎn)縣（市）行政管理體制穩(wěn)步調(diào)整，省—市—縣關(guān)系進(jìn)一步理順

這一輪省直管縣改革的核心是對(duì)原有的行政管理體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。從各地實(shí)踐看，對(duì)于行政省直管縣改革，大多數(shù)省、區(qū)并沒有一步到位、急于求成，而是充分考慮本省省情，對(duì)試點(diǎn)縣（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行省內(nèi)計(jì)劃單列。例如河南省和江蘇省，試點(diǎn)縣（市）行政區(qū)劃、統(tǒng)計(jì)口徑、隸屬關(guān)系和干部管理體制基本不變，試點(diǎn)縣（市）政府工作由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)。運(yùn)用省內(nèi)計(jì)劃單列的方式完成向全面省直管的過渡，至少有兩點(diǎn)好處。第一，減少改革阻力，避免大的震蕩。省直管縣改革推進(jìn)到行政省直管的階段，意味著改革進(jìn)入深水區(qū)，各級(jí)政府的利益訴求和博弈日趨復(fù)雜化。這種方式有助于照顧到各方利益，盡可能達(dá)成共識(shí)，減少改革的阻力。第二，緩解改革壓力。省直管意味著省級(jí)政府的工作量空前增加。采用省內(nèi)計(jì)劃單列的方式可以使地級(jí)市有效分權(quán)，在一定程度上緩解省級(jí)政府的壓力，擴(kuò)大省直管縣改革范圍。近兩年，很多試點(diǎn)省區(qū)在鞏固前期改革成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大改革力度，逐漸邁向全面直管。2014年1月1日起，河南試點(diǎn)縣（市）由省政府全面直管；2014年7月，江西省瑞金、鄱陽等6縣（市）也開始實(shí)行全面直管體制。全面直管下，縣級(jí)黨委、人大、政協(xié)、法院和檢察院、群團(tuán)組織體制同步得到調(diào)整，省—市—縣關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步理順，財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和行政權(quán)也將逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

二、省直管縣改革進(jìn)入深水區(qū)面臨的問題

毋庸置疑，新一輪省直管縣改革取得了很大成效，既定的目標(biāo)（實(shí)施全面的行政省直管）在大部分省區(qū)試點(diǎn)也已經(jīng)完成或接近完成。但隨著向全面直管這一深水區(qū)的邁進(jìn)，不同地方在一些事關(guān)直管縣改革發(fā)展的關(guān)鍵性問題的認(rèn)識(shí)上還存在一定的分歧，新的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)。這些分歧和問題如果不能夠盡快解決，勢(shì)必會(huì)影響和制約省直管縣改革的實(shí)際進(jìn)程和效果。

1.發(fā)展定位問題：權(quán)宜之計(jì)還是長(zhǎng)久之策

盡管各級(jí)政府對(duì)省直管縣改革高度重視，明確表示支持改革，但省直管縣改革到底是減少行政層級(jí)和化解基層矛盾的一種權(quán)宜之計(jì)，還是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)久之策？對(duì)此并沒有十分明確。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家現(xiàn)在大力提倡新型城鎮(zhèn)化，而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最科學(xué)最現(xiàn)實(shí)也是成本最低的方式便是就近城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城就業(yè)和生活，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。省直管縣改革恰好迎合了這一大的時(shí)代背景和歷史趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略抓手繼續(xù)大力推進(jìn)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，各地市都在爭(zhēng)創(chuàng)區(qū)域性中心城市或省域副中心城市，做大做強(qiáng)省直管縣會(huì)分流一部分原本可能流入省轄市的人口和產(chǎn)業(yè)，削弱省轄市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。兩種不同的觀點(diǎn)導(dǎo)致了省直管縣改革定位上的分歧，并引發(fā)了改革實(shí)踐中的矛盾。例如從河南選取的10個(gè)試點(diǎn)縣（市）來看，不少縣（市）在全面省直管后都提出要把直管縣逐步建設(shè)成50萬人左右的地區(qū)副中心城市，個(gè)別縣（市）甚至提出要率先發(fā)展成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)中等城市或區(qū)域性中心城市。這一發(fā)展定位是否合理，是否可行？所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口流入狀況能否支撐起原省轄市和省直管縣兩個(gè)中心？這都有待觀察。

2.發(fā)展動(dòng)力問題：地方政府創(chuàng)新探索還是中央政府頂層設(shè)計(jì)

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度變遷的動(dòng)力分析來看，“制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷”②。一般而言，制度創(chuàng)新初期主要是誘致性制度變遷，但是當(dāng)其發(fā)展到一定階段，誘致性創(chuàng)新的動(dòng)力就會(huì)逐漸降低，其提供的創(chuàng)新空間極其有限。這時(shí)就需要國家干預(yù)來彌補(bǔ)制度供給的欠缺，推行強(qiáng)制性的制度變遷。就目前省直管縣改革的實(shí)踐而言，這種基層治理中的制度創(chuàng)新面臨著是否有持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的問題。省直管縣改革是從一些基層政府的探索開始的。進(jìn)入全面省直管階段后，地方政府自行探索的空間已經(jīng)很少，更多的領(lǐng)域需要從上往下改革。要讓一種制度創(chuàng)新在實(shí)踐中富有成效并且延續(xù)下去，需要各利益相關(guān)方相互協(xié)調(diào)與支持。如果國家只是在文件上做一些原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，而在相關(guān)制度配套方面缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略安排和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，那么制度之間就會(huì)出現(xiàn)沖突，地方政府就容易產(chǎn)生觀望情緒，甚至在實(shí)踐中出現(xiàn)某種程度的疲勞癥。目前來看，省—市—縣三級(jí)政府之間在職能劃分、司法體制、垂直部門領(lǐng)導(dǎo)體制、行政區(qū)劃、干部人事制度等方面，由于配套改革滯后，已經(jīng)嚴(yán)重影響到省直管縣改革的實(shí)際效果。例如，省直管后，國家垂直部門仍按照原有體制機(jī)制運(yùn)行。河南省“十個(gè)直管縣一致反映，國稅、金融、電力、保險(xiǎn)、電信、煙草等垂直部門直管工作未展開，直管權(quán)限未下放”③。另外，一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限雖已下放，但由于法律法規(guī)授權(quán)方面存在限制或者缺乏剛性保障，導(dǎo)致這些權(quán)限無法落實(shí)或者在落實(shí)中發(fā)生反復(fù)，也影響到了省直管縣改革的實(shí)施效果。

3.實(shí)踐方式問題：整齊劃一還是分類推進(jìn)

我國地域廣闊，各地情況千差萬別。省直管縣改革應(yīng)避免采取“一刀切”“齊步走”的方式，而是需要分類推進(jìn)、重點(diǎn)突破。這在理論上很容易達(dá)成共識(shí)，但一旦落實(shí)到具體操作層面，往往很難把握。一方面，就目前實(shí)踐中存在的問題來看，對(duì)于“分類推進(jìn)”中的“類”，到底該如何理解？不同的“類”，到底該采取何種方式進(jìn)行改革？這些并不是十分清楚。有人認(rèn)為“類”是一個(gè)地域概念，也就是指東、中、西部。分類推進(jìn)就是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，省直管縣可先行一步，而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)不太發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，省直管縣可以緩行。還有人認(rèn)為，“類”更多的是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以GDP總值和地方財(cái)政收入作為主要的衡量指標(biāo)。以此分類，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣應(yīng)該首先進(jìn)入省直管行列，經(jīng)濟(jì)弱縣、貧困縣應(yīng)該暫緩。但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，各地新一輪改革試點(diǎn)縣（市）中既有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，也有一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的產(chǎn)糧大縣、民族地區(qū)縣和貧困縣。因此，上述相對(duì)模糊的分“類”在實(shí)踐操作中并不具備多大的參考價(jià)值。另一方面，個(gè)別地方在推進(jìn)省直管縣改革實(shí)踐中，為了追求所謂的“整齊劃一”，出現(xiàn)了相互攀比、一哄而上、急于過渡的現(xiàn)象。一些縣（市）根本不考慮縣域發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)實(shí)條件，為追求政績(jī)盲目爭(zhēng)搶“省直管縣”的帽子，急于向行政省直管邁進(jìn)。另一些省級(jí)政府由于管理范圍過寬，對(duì)試點(diǎn)縣具體情況掌握有限，相關(guān)試點(diǎn)政策無法在充分考察和調(diào)研的基礎(chǔ)上制定和實(shí)施，只能出臺(tái)一些較為籠統(tǒng)的規(guī)定，而這些籠統(tǒng)規(guī)定又很容易成為各試點(diǎn)地區(qū)爭(zhēng)相效仿的統(tǒng)一模式。因此，一些地方省直管縣改革雖然打著“分類推進(jìn)”的旗號(hào)，最終還是難以跳出“整齊劃一”的窠臼。

4.市縣關(guān)系處理問題：分庭抗禮還是合作共贏

省直管縣改革本質(zhì)上涉及各級(jí)政府權(quán)力和利益的重新調(diào)整和分配。因此，各級(jí)政府的關(guān)系處理尤其是市縣之間的關(guān)系處理始終是一個(gè)關(guān)鍵又未能有效解決的問題。從調(diào)研的情況來看，進(jìn)入到全面直管后，市縣之間關(guān)系和利益格局進(jìn)一步復(fù)雜化，市縣爭(zhēng)利加劇、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給困難，“分庭抗禮”的傾向越來越明顯。從省轄市政府來說，省直管縣改革削弱了市級(jí)政府的權(quán)力，它們對(duì)改革大多持消極觀望甚至抵觸的態(tài)度，對(duì)直管縣支持力度普遍減弱。比如，直管后很多試點(diǎn)縣（市）出現(xiàn)一些重大在建項(xiàng)目建設(shè)速度放緩甚至終止的情況，根本原因就在于這些項(xiàng)目原本大多依賴市級(jí)政府投資，直管后市級(jí)政府大幅減少了投資額度，使試點(diǎn)縣捉襟見肘。在很多試點(diǎn)縣（市），過去每年市級(jí)政府撥付的涉農(nóng)、扶貧等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金在直管后也大幅縮水，導(dǎo)致試點(diǎn)縣（市）處于非常被動(dòng)的境地。另外，一些市級(jí)業(yè)務(wù)部門因?yàn)椴辉敢夥艞壴械臋?quán)力，使得一些本該下放到縣級(jí)的管理審批權(quán)限沒有真正下放。從直管縣政府來說，一方面，它們認(rèn)為自己在直管后政治地位上同市級(jí)政府是“平起平坐”的，甚至還有一種“格外受寵”的優(yōu)越感，因此對(duì)市級(jí)政府的種種為難行為具有不滿情緒。另一方面，盡管省直管后賦予直管縣一定的主觀能動(dòng)性和靈活性，但是由于縣域資源有限，其對(duì)原所屬地級(jí)市仍然存在一定的依賴性。例如，從經(jīng)濟(jì)總量上看，目前一些試點(diǎn)縣（市）雖然已經(jīng)堪比其所屬的省轄市市區(qū)，但其城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、人力資源供給等方面仍有欠缺，仍然需要省轄市的帶動(dòng)和協(xié)調(diào)。因此，省直管后如何避免市縣之間的分庭抗禮和惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)市縣合作共贏，也需要深思。

三、深入推進(jìn)省直管縣改革的對(duì)策建議

化解省直管縣改革中出現(xiàn)的問題，需要把省直管縣改革置于新型城鎮(zhèn)化的背景中廓清認(rèn)識(shí)、明確定位，也需要進(jìn)一步建立健全體制機(jī)制，完善配套措施，確保各項(xiàng)直管政策真正落地。

1.明確省直管縣改革的方向和定位，以改革助推就地城鎮(zhèn)化

近年來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為宗旨、以縣城為依托推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，成為各級(jí)政府的重要任務(wù)。要著眼于這一大的背景來看待和定位省直管縣改革，它不是僅為緩解基層財(cái)政困難和政府層級(jí)過多而出臺(tái)的一種暫時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，而是政府要為農(nóng)村托底、促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化、保證城市與農(nóng)村共享繁榮的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之策?！霸谶@一改革中以全國多個(gè)縣城為依托發(fā)展中小城市，是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。”④明晰這一方向和定位，目前就應(yīng)當(dāng)把省直管縣改革的政策著力點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面。一是推動(dòng)省直管縣改革與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。一方面，要繼續(xù)下放權(quán)力，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，通過公共財(cái)政支出、金融支持、制度創(chuàng)新等賦予縣域更多的資源和機(jī)會(huì)，提高縣域中心城市和中心鎮(zhèn)的承載能力，率先把一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）發(fā)展成為中等城市，把經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成小城市。另一方面，要有效支持大城市過剩產(chǎn)能落地縣域。省級(jí)部門要在土地、金融、稅收等政策上對(duì)省直管縣提供有力支持，推動(dòng)直管縣在承接新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更大的作用。二是運(yùn)用法治思維和法治方式，為簡(jiǎn)政放權(quán)提供剛性支持。目前，省直管縣所獲得的相應(yīng)權(quán)限不少地方與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，現(xiàn)行法律法規(guī)無法給省直管縣體制提供制度和法律保護(hù)。因此，要“以法律形式明確不同層級(jí)、不同類型、不同區(qū)域的地方政府的職權(quán)界限”⑤，對(duì)有明顯問題的部委規(guī)范性文件和規(guī)章，由國務(wù)院決定先行停止；對(duì)一些明顯落后于時(shí)代的法律法規(guī)，要盡快著手進(jìn)行修改。三是進(jìn)行必要的行政區(qū)劃改革?？梢钥紤]將一些基礎(chǔ)條件薄弱、地域較小的縣進(jìn)行必要的整合，同時(shí)盡快修訂設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，重啟“撤縣改市”改革。這樣既可以為省直管縣改革減負(fù)，也可以為改革尋找新的政策突破口。

2.加快頂層設(shè)計(jì)，完善省直管縣改革的配套制度與工作機(jī)制

省直管縣改革如果僅僅在簡(jiǎn)政放權(quán)上做文章，而沒有相應(yīng)配套改革措施，其效果肯定要大打折扣。為使省直管縣體制能夠獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，使新的制度改革與現(xiàn)有制度環(huán)境之間相互協(xié)調(diào)，就需要加快頂層設(shè)計(jì)，完善配套制度與工作機(jī)制。一是制定省直管縣改革制度規(guī)范。對(duì)什么樣的縣（市）需要省直管、省直管縣必須經(jīng)過哪些法定程序、如何遴選等問題作出制度性安排，對(duì)改革實(shí)施和擴(kuò)權(quán)項(xiàng)目的內(nèi)容和流程進(jìn)行細(xì)化。二是要進(jìn)行垂直管理體制和干部人事制度等配套改革。垂直管理部門要適當(dāng)減少，可以考慮將一些原屬于省、市垂直管理的工商、地稅、質(zhì)檢、藥監(jiān)、國土、規(guī)劃、社保等部門改為屬地管理。在干部人事制度上，目前將試點(diǎn)縣主要領(lǐng)導(dǎo)高配為副廳級(jí)的做法不具有普遍意義，作用也十分有限。應(yīng)嘗試在干部人事制度上減少一個(gè)層級(jí)，即將市廳級(jí)和縣處級(jí)視為同一層級(jí)，其下級(jí)別也進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，原先的工資福利待遇差異可以保留。三是要建立促進(jìn)和保障直管縣改革的工作機(jī)制。一方面，要對(duì)省直管縣改革中的政府績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格的考核和管理。運(yùn)用多元主體考核法，建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、社會(huì)管理等各個(gè)方面綜合考量，并在實(shí)際工作中真正發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用，使考核與財(cái)政支持掛鉤。另一方面，也要建立一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制。要深入推進(jìn)縣級(jí)單位綜合大科局制改革，構(gòu)建有利于新體制運(yùn)行的職能設(shè)置體系和組織架構(gòu)。進(jìn)一步完善行政問責(zé)和行政責(zé)任追究制度，通過定期督察、不定期抽查、電子政務(wù)聯(lián)動(dòng)等方式，強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)，使各級(jí)政府尤其是直管縣（市）政府權(quán)力行使受到有效監(jiān)督。

3.結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建省直管縣改革的多元實(shí)踐形式

省直管縣問題的本質(zhì)是城市化進(jìn)程中縣該向何處去的問題。目前來看，縣的出路不外乎這樣幾種：撤縣設(shè)市、變成市轄區(qū)或者繼續(xù)保持縣本身。明確了這一點(diǎn)，在下一步的改革中，各試點(diǎn)部門就應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況與發(fā)展需要，有所側(cè)重地選擇多元的實(shí)踐模式，分類推進(jìn)省直管縣改革。就目前的情況而言，對(duì)于東部省份，例如浙江，由于改革起步早，速度較快，存在眾多事實(shí)上已經(jīng)城市化的縣和鎮(zhèn)。對(duì)這些縣和鎮(zhèn)，應(yīng)盡快通過設(shè)市的方式，使它們完成身份上的轉(zhuǎn)換。在此基礎(chǔ)上積極推行“市縣分治”，并重點(diǎn)加快強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。對(duì)于廣大的中西部地區(qū)而言，由于縣域眾多，城鎮(zhèn)化發(fā)展略顯滯后，因此既要對(duì)已經(jīng)發(fā)展起來的縣進(jìn)行設(shè)市追認(rèn)，同時(shí)也要通過預(yù)先設(shè)市、提前設(shè)市的方式來主動(dòng)培育一些節(jié)點(diǎn)城市。而無論是東部還是中西部地區(qū)，如果縣在地理位置上與中心城市較近，中心城市對(duì)其帶動(dòng)作用較強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展協(xié)同程度較高，其未來發(fā)展方向應(yīng)該是改區(qū)。對(duì)此應(yīng)該加大“撤縣建區(qū)”的力度，適當(dāng)擴(kuò)大中心城市的管轄范圍。對(duì)那些可能在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)需要繼續(xù)保留“縣”這一身份的縣（市），要繼續(xù)通過擴(kuò)權(quán)方式賦予這些縣更多的自主審批權(quán)，穩(wěn)步擴(kuò)大財(cái)政省直管縣的試點(diǎn)范圍，同時(shí)保證市級(jí)財(cái)政繼續(xù)支持縣的發(fā)展。

4.協(xié)調(diào)利益關(guān)系，構(gòu)建市縣政府合作共享發(fā)展的新機(jī)制

在過去十余年的探索中，如何打破舊的市縣關(guān)系始終是省直管縣改革的焦點(diǎn)，而對(duì)于如何構(gòu)建新的市縣關(guān)系，卻沒有被充分重視。省直管縣改革在使縣級(jí)政府自主權(quán)日益增強(qiáng)的情況下，“通過制度創(chuàng)新促進(jìn)市縣功能的合理配置，同時(shí)發(fā)揮市和縣二者的積極性，實(shí)現(xiàn)‘市興縣穩(wěn)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這才是省直管縣改革真正的改革紅利之所在”⑥。在各級(jí)政府事權(quán)沒有很好劃分前，要減少省直管縣體制改革的阻力，防止市縣關(guān)系重新陷入紛爭(zhēng)，需要從以下方面努力。一是構(gòu)建合理的利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制。市縣之間具有競(jìng)爭(zhēng)性和彼此依賴性，利益共享是重構(gòu)新型市縣關(guān)系的邏輯基礎(chǔ)。要通過縮小改革過程中不同利益主體制度創(chuàng)新凈收益的差距，從而使各級(jí)政府參與改革創(chuàng)新的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來。尤其要重點(diǎn)關(guān)注地級(jí)市和省直管縣之間的利益分配，在不影響地級(jí)市發(fā)展的前提下更多地向縣域傾斜。二是建立地級(jí)市與直管縣的合作機(jī)制。省級(jí)政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，加強(qiáng)合作規(guī)范和意見指導(dǎo)，強(qiáng)化直管縣與省轄市之間涉及土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)市場(chǎng)要素的合理配置和自由流動(dòng)。直管縣與省轄市之間要實(shí)施錯(cuò)位發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)，爭(zhēng)取共建共享、互通互聯(lián)、互利共贏。

注釋

①馮俏彬：《“省直管縣”何去何從？——基于新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃改革背景》，《地方財(cái)政研究》2016年第2期。②黃錕：《中國農(nóng)民工市民化制度分析》，中國人民大學(xué)出版社，2011年，第107頁。③中共河南省委辦公廳課題組：《關(guān)于推動(dòng)河南省直管縣政策紅利充分釋放的調(diào)查與思考》，《學(xué)習(xí)論壇》2015年第1期。④張占斌：《省直管縣改革新試點(diǎn)：省內(nèi)單列與全面直管》，《中國行政管理》2013年第3期。⑤王志立：《河南省直管縣體制改革運(yùn)行中的困境與突破》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年6月（中）。⑥劉錚：《省直管縣改革新路徑：構(gòu)建新型市縣關(guān)系》，《行政管理改革》2015年第8期。

責(zé)任編輯：浩淼文刀

Abstract：The reform of provincial governing county system has made great progress in recent years， the effect of policy is realizing. There were many issues in the reform of provincial governing county system， for example， developing orientation， developing motive， developing mode， relation between county and city， and so forth. Promoting the reform of provincial governing county system deeply needs to focus on the historical background of the new urbanization and understand the orientation of urbanization′s county range. According to this orientation， accelerates the top-level system design， Innovates multivariate practical form； coordinates the interest′s relationship， and builds new mechanisms which promote common development between cities and counties.

Key words：reform of provincial governing county system； urbanization of county range； developing orientation； relationship between county and city