明確政府責任，辦好普惠性學前教育

黃碩

9月7日，教育部公布《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（下稱《草案》）。從《中共中央、國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》到《縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估辦法》，政策取向愈發(fā)明晰，即以公益普惠為導向，大力發(fā)展普惠性學前教育資源，為百姓“入園難”“入園貴”破局。

政府應該如何履行學前教育管理和保障職責？如何提高資源配置的公平性和使用效率，有效增加普惠性學前教育資源供給？新的政策信號下，民辦園又何去何從？《教育家》雜志采訪了華東師范大學教育學部教授吳遵民，請他談談學前教育應如何借立法東風順勢發(fā)展。

構(gòu)建學前教育公共服務體系

《教育家》：《草案》對公辦園、民辦園作了詳細規(guī)定。在您看來，《草案》體現(xiàn)出學前教育怎樣的發(fā)展思路與格局？

吳遵民：《草案》對學前教育的性質(zhì)和法律地位及其在中國教育體系中的定位作出了明確規(guī)定。一是明確將學前教育納入國民教育體系，指出它是學校教育制度的起始階段。二是明確規(guī)定要普及三年學前教育制度。三是明確規(guī)定學前教育是重要的社會公益事業(yè)。

如何發(fā)展學前教育，《草案》亦給出了清晰的思路。多年來，學前教育的發(fā)展陷入了某種困境，一些本該由國家承擔的責任轉(zhuǎn)移給了社會和家庭。對此，《草案》明確規(guī)定學前教育由政府主導，政府主辦。另外，《草案》明確指出要大力發(fā)展普惠性幼兒園，并把堅持普惠底線，加大對“貴族”幼兒園、高收費幼兒園的調(diào)控力度，加強對普惠性幼兒園的政策支持等提升到了保障教育公平的高度。無論貧富貴賤，適齡兒童都要能夠進入幼兒園，并且不大幅增加家庭支出。此外，還提出要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系。這就意味著，政府要充分發(fā)揮調(diào)控的主體作用，促進學前教育資源的供需平衡。

總體來說，《草案》明確了學前教育的性質(zhì)、內(nèi)涵與發(fā)展方向，站在普通百姓的立場，特別強調(diào)政府的責任，彰顯了立法的價值基礎。

《教育家》：《草案》規(guī)定公辦園不得轉(zhuǎn)為民辦園，不得參與營利性民辦園的辦學，并限制民辦園的過度逐利行為。這將對民辦園舉辦者帶來怎樣的影響？公辦園、民辦園兩套辦學體制的矛盾張力問題有何緩解之道？

吳遵民：近年來，民辦園舉辦者通過資本買賣運作操控公辦幼兒園，部分民辦園與優(yōu)質(zhì)公辦園合作辦學，名義上是公辦園，實則是按民辦營利的方式辦園，辦學過程亦缺少有效監(jiān)管?！恫莅浮丰槍Υ祟惉F(xiàn)象明確作出了限制，規(guī)定公辦園有義務幫助普惠性民辦園提升辦學質(zhì)量，而對于營利性民辦園，公辦園的園長和老師則不得參與其任何營利性的辦學行為。

對每一位民辦園的舉辦者而言，都要思考今后的生存之道，也必須作出選擇：是辦成非營利性幼兒園還是營利性幼兒園？如果選擇非營利性，辦成普惠性幼兒園，那么就可以持續(xù)得到政府的支持，舉辦者也有合理的回報，但大部分利潤要用于幼兒園的再投入。如果選擇營利性幼兒園，則會受到法律的規(guī)范，收費標準需要接受政府和公眾的監(jiān)督，并遵照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定經(jīng)營和納稅。換言之，政府仍然鼓勵和支持民辦教育的發(fā)展，但是民辦教育必須規(guī)范辦學，收費要合理合規(guī)，辦學行為要符合法律規(guī)定。雖然相關文件明確限制民辦園的過度逐利行為，但對社會力量參與學前教育事業(yè)的行為還是持鼓勵的態(tài)度，其大方向是鼓勵普惠性幼兒園的發(fā)展，同時允許少部分營利性民辦園的存在，以滿足部分家庭多元的教育需求。

為什么公辦園和民辦園兩套體制會產(chǎn)生矛盾？這是因為部分民辦園采取逐利辦學模式，沖擊了學前教育公益普惠的辦學格局，而政府又沒有給予公辦園足夠的支持力度，于是一些公辦園在市場競爭中就漸漸落了下風。如果不在立法層面明確幼兒園屬于公共服務事業(yè)的性質(zhì)，并明晰政府的主導地位與主辦責任，那么公辦園的生存空間就可能被民辦資本不斷擠壓。而如果由政府主導主辦，并建設大量的公辦園，扶持普惠性民辦幼兒園，那么學前教育事業(yè)的公益性就得到了保障，兩套辦學體制之間的矛盾，也可以得到緩解。

落實政府責任，多渠道增加供給

《教育家》：我國學前教育資源供給長期不足的原因是什么？解決的難點在哪里？

吳遵民：學前教育資源緊缺、發(fā)展存在困難的原因，主要還是行使公權力的政府沒有充分發(fā)揮應有的主導作用，導致公辦園辦學力量削弱。

在主觀意愿上，部分地方政府對發(fā)展學前教育的積極性不高。首先，經(jīng)費的來源沒有保障，巧婦難為無米之炊。其次，對地方政府推進學前教育也沒有明確的考核目標，學前教育在部分地方政府的工作計劃中優(yōu)先級別不高。再次，地方政府在學前教育領域的管理力量不足。如在湖南省某縣，全縣有一百多所幼兒園，而教育局幼教科只有一個科長和一個科員，他們想管也管不過來。

上述導致經(jīng)費投入渠道不明確、辦學意愿不積極、管理力量堪稱薄弱等問題的深層原因，在于學前教育領域始終沒有制定一部實體法。學前教育的性質(zhì)和法律地位長期不夠清晰，同時對學前教育與學校教育制度的關系也沒有給予明確定位，這就使得地方政府不能很好地理解和把握學前教育的發(fā)展方向，陷入有心無力、有力無處使的困境。

《教育家》：發(fā)展普惠性學前教育，政府應該承擔什么責任？如何增加學前教育資源供給？

吳遵民：一方面，《草案》明確規(guī)定了公辦幼兒園要由政府來辦，但“公”的范疇包括國營企業(yè)、事業(yè)單位、街道集體等。在中華人民共和國建立之初的很長一段歷史時期，幼兒園的托幼并沒有成為一個社會問題。其原因就是社會上各種單位紛紛舉辦福利型的托幼設施，分擔了政府的負擔與壓力。而改革開放以后，推行了現(xiàn)代企業(yè)制度，產(chǎn)教分離的結(jié)果是將原本附屬于企事業(yè)單位的托幼機構(gòu)交給社會來辦，而公辦園的數(shù)量又無法滿足幼兒教育普及的需求，于是大量民間資本開始介入學前教育，資本的逐利性又導致學前教育的發(fā)展出現(xiàn)了異質(zhì)化的問題與傾向。

《草案》明確支持企業(yè)事業(yè)單位、社會公益團體等組織舉辦幼兒園，這是解決問題的一劑良藥。例如本人所在的華東師范大學就利用自有場地，自籌資金舉辦附屬幼兒園，面向教職工子女開放。此舉既為教職工謀了福利，又承擔了部分教育責任，為社會和政府分擔了壓力。如果幼兒園有空余的學位，還可以向周邊社區(qū)開放。

另一方面，需要補充普惠性學前教育資源。政府要鼓勵發(fā)展普惠性民辦幼兒園，并對其應該予以大力支持;同時，需加強引導和監(jiān)督營利性幼兒園，確保其辦學行為合法合規(guī)。如果民辦園舉辦者選擇停辦或撤出，地方政府則應做好資產(chǎn)清算工作，妥善處理善后事宜。可以通過地方政府接管，派駐專業(yè)園長和教師，將幼兒園改辦成普惠性幼兒園。這樣不僅能夠保證學前教育公益性事業(yè)的性質(zhì)，還有利于普惠性學前教育資源的充足供給。

《教育家》：從國際視野看中國學前教育的政策制定，未來應該在哪些方面做出完善，在哪些方面持續(xù)發(fā)力？

吳遵民：國外一些國家制定的政策可操作性較強，同時運用法律的手段賦予政府執(zhí)法的權威性。如日本為了保障所有幼兒享受學前教育的權利，出臺了“分稅減免”制度，即按家庭稅收多少決定幼兒學費減免的額度。中國有著特殊的國情，幅員遼闊，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的差距大，所以政策的制定更需要朝著細致化的方向努力。當前，針對學前教育的政策一直是比較模糊和不夠明確的，甚至存在政策的缺位。今后，學前教育應當從終身教育的視角出發(fā)，對人從搖籃到拐杖的教育給以整體規(guī)劃，保證連貫性。同時還應當用立法的形式將實施效果好的政策固定下來，以保持政策的長久性和穩(wěn)定性。同時，要防止已制定的政策在執(zhí)行過程中“走樣”，這就需要建立評估和監(jiān)督的體系。此外，還須建立配套培訓制度，使政策執(zhí)行人員對政策的理解透徹到位，以確保政策能夠落地見效。