地方立法監(jiān)督方式科學(xué)化的現(xiàn)狀與路徑分析

樊曉磊

[摘 要] 由于種種原因，目前地方立法監(jiān)督方式規(guī)范建設(shè)缺乏科學(xué)的體系性，沒有具體的落實(shí)程序和機(jī)制，導(dǎo)致地方立法監(jiān)督方式的獨(dú)立價(jià)值沒有獲得表達(dá)。本文對(duì)具體的監(jiān)督方式體系化和運(yùn)行程序設(shè)計(jì)、多元監(jiān)督主體的培育以及監(jiān)督主體責(zé)任機(jī)制建設(shè)等問題進(jìn)行分析，為地方立法監(jiān)督方式走向科學(xué)化提供理論依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 地方立法；監(jiān)督方式；科學(xué)化

[中圖分類號(hào)] D920 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-0037（2017）3-50-4

The Present Status and Path Analysis of Scientification of Local Legislation Supervision Ways

Fan Xiaolei

（Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450003）

Abstract： Due to various reasons， the standardized construction of local legislative supervision ways lacks scientific system， without specific implementation procedures and mechanism， leading to the failure of expressing the independent value of local legislation supervision ways. This paper analyzed the concrete systematic supervision way， running program designing， multivariate supervision main body cultivation and supervision responsibility mechanism construction， providing theoretical basis for local legislation supervision way to be scientific.

Key words： local legislation； supervision way； scientification

伴隨國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的深入發(fā)展，地方立法權(quán)擴(kuò)容的客觀需求獲得了立法法規(guī)范層面的確認(rèn)和支持，地方立法主體總數(shù)量以及單個(gè)地方立法主體創(chuàng)新發(fā)展的主動(dòng)性，以及由此帶來(lái)的立法權(quán)權(quán)能擴(kuò)展均出現(xiàn)了快速的增長(zhǎng)，地方立法已成為地方尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)，進(jìn)行更加靈活、深刻社會(huì)改革的重要驅(qū)動(dòng)力量。地方立法必然以其強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和變革能力為地方社會(huì)發(fā)展和公民權(quán)利福利的增長(zhǎng)提供良好的法治環(huán)境和立法引導(dǎo)，但不能否認(rèn)的是，創(chuàng)新自然意味著試錯(cuò)，變革當(dāng)然包含著利益格局的重整，構(gòu)建完善的監(jiān)督體系以確保地方立法良性運(yùn)行成為核心問題。

“立法監(jiān)督是中國(guó)特色立法制度的一個(gè)重要組成部分。立法監(jiān)督目前在我國(guó)已經(jīng)是一項(xiàng)具有法律效力的特定國(guó)家機(jī)關(guān)的法律行為，屬于國(guó)家權(quán)力對(duì)現(xiàn)行立法秩序進(jìn)行規(guī)制的一種重要法律手段，具有‘手段與‘目的的一致性”[1]。立法監(jiān)督是指特定主體對(duì)立法權(quán)運(yùn)作過程及其結(jié)果的審查和控制，即不僅監(jiān)督立法的動(dòng)態(tài)部分（立法過程），而且監(jiān)督立法的靜態(tài)部分（立法結(jié)果）[2]。目前，以全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院為主要監(jiān)督主體的地方立法監(jiān)督制度已基本形成，立法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)培育人大、政府和社會(huì)相配合的多元化監(jiān)督主體，形成事前事中事后立體化的監(jiān)督體系，監(jiān)督對(duì)象既要關(guān)涉立法程序，也要考慮立法內(nèi)容等等，已成為理論界的共識(shí)，地方立法監(jiān)督理論研究已初步具有了良好的基礎(chǔ)，但是地方立法監(jiān)督方式問題卻鮮有論及。事實(shí)上，監(jiān)督方式是監(jiān)督體制、監(jiān)督內(nèi)容落到實(shí)處的關(guān)鍵，是監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)的真正端口，同時(shí)，監(jiān)督方式合理化的設(shè)計(jì)在一定意義上也將促使監(jiān)督體制機(jī)制的理性設(shè)計(jì)，地方立法監(jiān)督方式的科學(xué)化同樣是地方立法問題的重中之重。

1 我國(guó)地方立法監(jiān)督方式現(xiàn)狀

1.1 制度化的監(jiān)督方式

1.1.1 批準(zhǔn)。批準(zhǔn)是地方性立法機(jī)關(guān)將已經(jīng)通過的地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)法定的上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后，地方性法規(guī)才可以公告并生效的地方立法監(jiān)督方式。因此，這種監(jiān)督方式是一種事前監(jiān)督。我國(guó)當(dāng)前《立法法》當(dāng)中，根據(jù)立法主體不同，存在兩種情形：其一是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)。第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！?其二是民族自治地方制定的地方性法規(guī)。第七十五條第一款規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效”。

1.1.2 備案。備案，按照《立法法》的規(guī)范表述應(yīng)是“備案審查”，這種地方立法監(jiān)督方式是指地方性法規(guī)、規(guī)章制定后，可以先行獲得法律效力，予以公布施行，但必須在特定時(shí)間內(nèi)上報(bào)法定機(jī)關(guān)“備案審查”，這種監(jiān)督方式實(shí)際是一種事后監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第九十八條“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案”，此種監(jiān)督方式涵蓋了全部的地方性法規(guī)規(guī)章，是我國(guó)地方立法監(jiān)督最主要的方式。

1.1.3 審查。根據(jù)《立法法》第九十九條，審查也分為兩種情形：一個(gè)是國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)幾種特定國(guó)家機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的要求，一個(gè)是上述之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的建議。這種性質(zhì)的審查同樣是事后的立法監(jiān)督。

1.2 技術(shù)性的監(jiān)督方式

1.2.1 立法聽證。立法聽證概念是對(duì)立法“聽取意見”監(jiān)督方式理論的一種上概括，其實(shí)際包含了多種形式，諸如座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，意見來(lái)源可以是“有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面”。《立法法》第三十六條[2]，羅列了立法聽證的三種情形：列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見；法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開論證會(huì)，聽取有關(guān)專家、部門和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見；法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。

1.2.2 立法后評(píng)估。立法后評(píng)估是地方性法規(guī)規(guī)章制定公布并且獲得一定時(shí)期的實(shí)踐運(yùn)行后，人大專門機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的對(duì)法律實(shí)現(xiàn)狀況的實(shí)證效果評(píng)估。立法后評(píng)估不僅僅是一種事后的地方立法監(jiān)督方式，一定意義上，“立法后評(píng)估乃是保證中央立法的主導(dǎo)性和權(quán)威性，并同時(shí)調(diào)動(dòng)地方積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一”[3]。根據(jù)《立法法》第六十三條之相關(guān)規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！?/p>

1.2.3 法律清理。法律清理是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)一系列規(guī)范性文件進(jìn)行審查、整理，發(fā)現(xiàn)沖突、確認(rèn)效力，解決和消除現(xiàn)行法律體系之中規(guī)范見矛盾、抵觸和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，使法律體系內(nèi)在地實(shí)現(xiàn)和諧一致的立法技術(shù)性活動(dòng)。法律清理在我國(guó)目前立法規(guī)范設(shè)計(jì)層面，并不是一個(gè)正式的地方立法監(jiān)督制度或方式，但是，基于法律清理活動(dòng)內(nèi)在的行為特征和基本活動(dòng)內(nèi)容，其客觀上實(shí)現(xiàn)了地方立法監(jiān)督的功能，從而成為一個(gè)編外、但卻是經(jīng)?；牡胤搅⒎ūO(jiān)督方式。

1.3 附帶性審查

“所謂附帶性審查，在我國(guó)應(yīng)該是指人民法院在審查具體案件的訴訟過程中，因提出對(duì)該案件所適用的規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸的問題，而對(duì)該規(guī)范性文件所進(jìn)行的審查。相對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所進(jìn)行的那種不以爭(zhēng)訴發(fā)生為前提的抽象性審查而言，附帶性審查又可稱為具體性審查或個(gè)案審查”[4]?；谖覈?guó)司法實(shí)踐反對(duì)司法對(duì)法律法規(guī)的抽象審查權(quán)，附帶性審查這種監(jiān)督方式以一種極其現(xiàn)實(shí)和特定的方式存在和發(fā)揮作用。即人民法院或者法官裁判案件中涉及地方性法律法規(guī)時(shí)，在事實(shí)上，通過運(yùn)用上位法和下位法關(guān)系、一般法和特別法關(guān)系等司法適用的法律原則審查了其內(nèi)容的合法性、甚至合理性，隨后，又通過案件裁判中對(duì)其的選擇性適用確認(rèn)了這種審查的結(jié)果。

2 我國(guó)地方立法監(jiān)督方式存在的問題

2.1 零碎化，缺乏體系性

首先，當(dāng)前地方立法監(jiān)督方式的設(shè)計(jì)以事后監(jiān)督為基本的、制度化的監(jiān)督方式，事前、事中監(jiān)督都相對(duì)缺乏見到方式設(shè)計(jì)的制度化，監(jiān)督體系沒有形成全過程的一體化無(wú)縫銜接機(jī)制。

其次，地方立法監(jiān)督方式的設(shè)定也缺乏對(duì)立法權(quán)力配置的有機(jī)考量，導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)力的雙重錯(cuò)位配置。其一是立法權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)的混合，即無(wú)論備案還是審查，全國(guó)人大常委會(huì)權(quán)力的履行均產(chǎn)生了對(duì)立法事項(xiàng)的重新立法或者是對(duì)自身原有立法在地方具體化、細(xì)則化狀態(tài)的評(píng)價(jià)。其二是行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的相對(duì)超越。國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的審查以及裁決實(shí)際上隱含著中央行政權(quán)力和地方立法權(quán)力之間的對(duì)立和協(xié)調(diào)。

再次，立法監(jiān)督缺乏和法律運(yùn)行實(shí)踐的相互結(jié)合，在執(zhí)法和司法等法律適用環(huán)節(jié)，立法原意是否獲得了實(shí)現(xiàn)，法律依據(jù)的選擇適用是否科學(xué)和合理，同樣沒有體系化的設(shè)計(jì)?！皬淖罡呷嗣駲z察院到縣級(jí)人民檢察院、從最高人民法院到縣級(jí)人民法院在依法行使檢察權(quán)、審判權(quán)時(shí)如何適用法律依據(jù)，對(duì)于這種適用法律的行為是否正確，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，怎樣監(jiān)督，至今在立法上仍舊是空白”[5]。

2.2 形式化，缺乏現(xiàn)實(shí)操作性

地方立法監(jiān)督方式還存在形式化的典型特點(diǎn)，缺乏在運(yùn)行層面的實(shí)際可操作性。首先，立法規(guī)范并沒有對(duì)“批準(zhǔn)、備案”等的法律性質(zhì)進(jìn)行明確的界定，其到底是立法程序或是立法監(jiān)督方式至今在理論上仍存有不同看法。其次，不管是制度性的監(jiān)督方式還是技術(shù)性的監(jiān)督方式，或者是特殊的司法附帶性審查，地方監(jiān)督方式規(guī)定都是籠統(tǒng)的，設(shè)定了監(jiān)督的開始，但監(jiān)督的過程控制以及監(jiān)督的結(jié)果，并沒有形成有機(jī)的規(guī)范要素體系[6]。

2.3 缺乏反饋救濟(jì)機(jī)制

上述地方立法監(jiān)督方式還存在的一個(gè)重大缺陷就是，監(jiān)督后的反饋救濟(jì)機(jī)制匱乏。立法法明確規(guī)定了，社會(huì)組織和普通公民對(duì)地方性法規(guī)規(guī)章具有審查建議權(quán)。作為一種權(quán)利，這是對(duì)權(quán)利來(lái)自人民的深刻認(rèn)可，但是，同樣作為一種權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)也必須要有權(quán)利藉以發(fā)展實(shí)現(xiàn)的權(quán)能或者其他程序性權(quán)利。但地方立法監(jiān)督方式的設(shè)計(jì)，在此成了病態(tài)的吶喊者。在立法規(guī)范確定的行為規(guī)則中，審查建議到底向具體哪個(gè)負(fù)責(zé)部門提出，提出之后多長(zhǎng)時(shí)間可以查詢建議結(jié)果，沒有結(jié)果時(shí)的追責(zé)機(jī)制等等，均處于立法空白。

2.4 利益相關(guān)者參與度極低

在重管理、輕服務(wù)、以政府為中心、以權(quán)力為中心的立法觀念指引下，我國(guó)地方立法長(zhǎng)期以來(lái)，都表現(xiàn)出政府領(lǐng)導(dǎo)的行政立法為主的立法行為特征，人大立法相對(duì)弱化，政府權(quán)力行使和擴(kuò)張的立法力量相對(duì)強(qiáng)大，社會(huì)公眾民主參與程度比較低。“命令和服從，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度限定了行政相對(duì)人的行為方向與活動(dòng)空間，限制了社會(huì)、企業(yè)和公民自由選擇的權(quán)利與機(jī)會(huì)”[6]。在部分領(lǐng)域，甚至還出現(xiàn)了壟斷行業(yè)或權(quán)力機(jī)構(gòu)的利益尋租立法。無(wú)論是立法提案、立法起草、立法聽證、立法審議批準(zhǔn)等事前事中過程監(jiān)督，還是備案、評(píng)估等事后監(jiān)督，普通大眾都很難獲得進(jìn)入程序和表達(dá)自己利益的機(jī)會(huì)；立法最直接影響的對(duì)象，這些立法利益直接相關(guān)者相對(duì)失聲。即便少數(shù)批判立法尋租的精英存在，但由于力量的弱小更多的時(shí)候也表現(xiàn)為一種立法民主化意見表達(dá)的象征，符號(hào)意義遠(yuǎn)大于實(shí)際價(jià)值。

3 我國(guó)地方立法監(jiān)督方式運(yùn)行不良之原因分析

3.1 中央地方權(quán)力利益配置格局所決定

地方立法監(jiān)督方式設(shè)計(jì)和運(yùn)行上之所以存在上述種種問題，乃是中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)中央與地方權(quán)力利益配置格局不斷變遷的客觀必然。建國(guó)初期乃至建國(guó)前的民國(guó)時(shí)期，由于救亡圖存和社會(huì)發(fā)展自我壯大的需要，以統(tǒng)一調(diào)配各種社會(huì)資源為特點(diǎn)的中央集權(quán)模式始終居于核心位置，中央領(lǐng)導(dǎo)、黨政主導(dǎo)的立法實(shí)踐導(dǎo)致地方立法體制、地方立法程序均處于失衡狀態(tài)，地方立法監(jiān)督方式的非科學(xué)化自是不可避免。事實(shí)上，在中華崛起和改革開放構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這種歷史背景下，“由于我國(guó)的中央立法體制與地方立法體制具有‘同構(gòu)性和‘一體化的特點(diǎn)，又由于受到中央立法的垂直影響，中央立法中存在的諸如‘人大立法權(quán)虛置‘立法權(quán)行政化，以及立法‘部門利益化等問題，在地方立法中都可以直接找到現(xiàn)成的翻版”[7]。而立法監(jiān)督顯然與上述立法的突出特征直接對(duì)立，并對(duì)其形成制約，因此，地方立法的各種監(jiān)督問題包括監(jiān)督方式自然地在立法規(guī)范中不會(huì)受到重視甚至還被客觀上有意限制和虛化、形式化。

而當(dāng)前伴隨市場(chǎng)和體制改革的深入，一方面地方需要獲得更多的自主創(chuàng)新能力，另一方面公民社會(huì)的權(quán)利意識(shí)和權(quán)力危機(jī)感逐漸增強(qiáng)，而中央也同時(shí)期待在國(guó)家治理層面尋求更好的布局。所以，地方立法權(quán)擴(kuò)容和創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在要求必然引致地方立法監(jiān)督方式科學(xué)化的命題。

3.2 立法民主化程度不足

《立法法》第五條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”立法民主化，讓民眾參與立法、參與立法監(jiān)督是立法科學(xué)化的基本要求。但是，既有的制度性地方立法監(jiān)督方式盡管主要設(shè)置了人大系統(tǒng)的監(jiān)督，然而作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大基于國(guó)家機(jī)器的本性，一定程度上相對(duì)游離于民眾的客觀需求，這種間接民主所形成的立法監(jiān)督，其有效性和監(jiān)督價(jià)值被大打折扣。而即便如此，人大的備案和審查，很多時(shí)候也仍處于睡眠狀態(tài)，而沒有相應(yīng)的責(zé)任驅(qū)動(dòng)；社會(huì)組織和公民的審查建議則更為無(wú)足輕重了。

3.3 立法技術(shù)獨(dú)立價(jià)值沒有發(fā)揮

技術(shù)本身是工具和方法層面的事物，因此，技術(shù)的價(jià)值表面看來(lái)似乎缺乏獨(dú)立性。但事實(shí)上，技術(shù)和方法具有其獨(dú)立性，地方立法監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要各種監(jiān)督要素的融入，監(jiān)督主體介入監(jiān)督的時(shí)間、途徑等均由監(jiān)督方式的設(shè)計(jì)所決定，而這又直接影響著監(jiān)督結(jié)果的有效性?，F(xiàn)有地方立法監(jiān)督方式的規(guī)范設(shè)計(jì)一方面在制度上沒有形成完整的有機(jī)體系、沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的具體化和細(xì)化，另一方面諸多見到方式諸如技術(shù)性監(jiān)督方式更沒有獲得制度的正式認(rèn)可和確認(rèn)。從而，這種監(jiān)督方式內(nèi)在可能具化和強(qiáng)化地方立法監(jiān)督效果的作用就被大大降低了。

4 我國(guó)地方立法監(jiān)督方式科學(xué)化的路徑

4.1 構(gòu)建地方立法監(jiān)督方式體系

地方立法監(jiān)督方式科學(xué)化，首要的就應(yīng)是監(jiān)督方式的體系化和有機(jī)化，必須堅(jiān)持立法民主主導(dǎo)下的科學(xué)立法。其一，創(chuàng)新人大代表的立法工作機(jī)制，要在立法提案、規(guī)劃、起草、調(diào)研、論證和審議全過程科學(xué)設(shè)置聽取意見和立法聽證的監(jiān)督方式；其二，強(qiáng)化完善批準(zhǔn)、備案、審查等制度性監(jiān)督方式的運(yùn)行程序設(shè)計(jì)，將監(jiān)督方式的啟動(dòng)、推進(jìn)、負(fù)責(zé)主體、處理結(jié)果、反饋機(jī)制科學(xué)合理的系統(tǒng)建設(shè)；其三，以立法的方式將技術(shù)性的監(jiān)督方式和客觀形成的特殊性司法附帶審查機(jī)制提升到規(guī)范層面，使之發(fā)揮立法技術(shù)和立法監(jiān)督技術(shù)的科學(xué)力量，促進(jìn)立法程序和內(nèi)容的科學(xué)化、合理化。

4.2 健全地方立法監(jiān)督方式的運(yùn)行程序

監(jiān)督方式落地和作用有效發(fā)揮，必須依靠其運(yùn)行程序的最優(yōu)設(shè)計(jì)。譬如將批準(zhǔn)程序與立法聽證等社會(huì)公眾的立法民主參與渠道打通，特別是引入利益相關(guān)者參與批準(zhǔn)前的審議和意見表達(dá)；譬如備案審查引入工作程序的主動(dòng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，審查不再保持被動(dòng)和較多的靜態(tài)，實(shí)現(xiàn)審查的日?；⒊B(tài)化，同時(shí)也保持特別情形引導(dǎo)的集中審查；譬如構(gòu)建社會(huì)組織和公民建議權(quán)的具體受理機(jī)構(gòu)甚至負(fù)責(zé)個(gè)人制度、反饋制度，推進(jìn)地方立法監(jiān)督復(fù)議和訴訟監(jiān)督程序的建設(shè)；譬如建立地方性法規(guī)規(guī)章的定期清理制度，將日常清理和集中清理相結(jié)合，充分降低甚至避免沖突和不協(xié)調(diào)。總之，地方立法監(jiān)督方式的高效運(yùn)行必須在高質(zhì)量的程序中進(jìn)行。

4.3 培育多元地方立法監(jiān)督主體

“科學(xué)的立法建立在廣泛的民主基礎(chǔ)之上。如果沒有公眾的普遍參與，沒有民意的充分表達(dá)，沒有利益的較量組合，就不能發(fā)現(xiàn)真正的問題，也難以產(chǎn)生高質(zhì)量的問題解決方案”[8]。立法過程和立法之后的立法監(jiān)督中，要將多元立法監(jiān)督主體的培育提升到立法民意采納機(jī)制構(gòu)建的高度，提升到立法權(quán)力來(lái)源于人民的高度?？陀^上，中國(guó)國(guó)家和社會(huì)治理也進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，公民社會(huì)逐步覺醒，法律的運(yùn)行包括立法運(yùn)行必然面臨公民社會(huì)多種主體諸如非政府社會(huì)組織、公民個(gè)體意志利益表達(dá)的沖擊。首先，必須在規(guī)范和制度層面確認(rèn)各種立法監(jiān)督方式背后參與主體的監(jiān)督權(quán)。目前，表達(dá)意見的權(quán)利、審查建議權(quán)、司法附帶性審查權(quán)等權(quán)利或權(quán)力都處于標(biāo)貼式的存在，缺乏權(quán)利或權(quán)力實(shí)現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)、權(quán)力職責(zé)配置體系。其次，立法公開是社會(huì)公眾參與立法的前提。公開是一切權(quán)力獲得良性運(yùn)行的最佳保障，立法權(quán)力的公開同樣如此。立法公開一方面打開了多元立法主體參與立法及其監(jiān)督的機(jī)會(huì)和通道，另一方面也為公眾提供了立法信息、知識(shí)對(duì)等的資源共享平臺(tái)；從而，使多元立法監(jiān)督主體行使權(quán)利的外部環(huán)境更健康。再次，要設(shè)置和完善公眾參與立法及其監(jiān)督的具體渠道，特別是創(chuàng)新公眾主動(dòng)參與立法和立法監(jiān)督的途徑。過去，社會(huì)組織和公民的審查建議權(quán)啟動(dòng)之后，后續(xù)的發(fā)展環(huán)節(jié)，社會(huì)組織和公民無(wú)法控制，是純粹被動(dòng)等待甚至就脫離了監(jiān)督的參與。而接受建議的機(jī)關(guān)同樣也僅是被動(dòng)地接受，缺乏接受之后的工作動(dòng)力。通過賦予社會(huì)組織和公民更加主動(dòng)地建議審查履行監(jiān)督權(quán)乃至特定情況下的復(fù)議和訴訟立法監(jiān)督權(quán)將是未來(lái)提高上述兩個(gè)主動(dòng)性的關(guān)鍵。

4.4 嚴(yán)格地方立法監(jiān)督者的法律責(zé)任

監(jiān)督方式本質(zhì)上仍然是手段，手段代替不了目的，工具不能替代人。無(wú)論何種監(jiān)督方式，最關(guān)鍵的還在于監(jiān)督方式的運(yùn)用者。因此，嚴(yán)格地方立法監(jiān)督者的法律責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)地方立法監(jiān)督方式科學(xué)化運(yùn)行的根本。當(dāng)前，無(wú)論何種監(jiān)督方式，在具體落實(shí)過程中，都存在監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體責(zé)任機(jī)制的缺失問題。具體說來(lái)，審查主體必須將審查的職責(zé)設(shè)定到具體部門甚至個(gè)體；聽取意見的主體必須將意見的采納和采納結(jié)果的狀況具化為個(gè)案的處理，意見不能在集體性質(zhì)的會(huì)議上成為單純的意見表達(dá)；受理要求和建議的主體也必須將反饋效果落實(shí)到具體部門和個(gè)體；甚至對(duì)于立法形成的效率低層面運(yùn)行和立法資源浪費(fèi)，在未來(lái)都應(yīng)建立責(zé)任制度體系。

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