政府投資建設項目審計質量控制難點及信息化解決途徑

關飛

【摘 要】政府投資建設項目審計質量控制是政府審計部門的職責，也是近年來此類項目審計大量委托社會審計力量參與的結果。由于政府審計與社會審計存在差異性、建設項目自身的復雜性、造價審計的“兜底性”及政府審計力量不足等原因，審計質量控制長期存在較大的困難。黨的十八大對政府審計又提出了“全覆蓋”的新要求，該工作面臨的重要性和緊迫性進一步提升。文章結合工作實踐，對采用BIM等信息化技術來解決上述問題進行了探討和思考。

【關鍵詞】政府投資項目；質量控制；信息化

【中圖分類號】F239.63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）01-0113-03

1 政府投資建設項目審計質量控制的源起

1.1 政府投資建設項目審計質量控制是政府審計職責和要求

《中華人民共和國審計法》關于審計機關職責部分中規(guī)定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國審計法實施條例》對其進一步明確：“審計機關對前款規(guī)定的建設項目的總預算或者概算的執(zhí)行情況、年度預算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設項目進行審計時，可以對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調查。”對照職責，《國家審計準則》中規(guī)定：“審計機關應當針對下列要素（審計質量責任、審計職業(yè)道德、審計人力資源、審計業(yè)務執(zhí)行、審計質量監(jiān)控）建立審計質量控制制度?！?/p>

1.2 政府投資建設項目審計質量控制的主要需求是源于委托審計

近年來，隨著國家經(jīng)濟建設的不斷推進，基本建設投資規(guī)模呈現(xiàn)逐年加大的趨勢，各級政府審計機關在人員力量增長有限的情況下，工作任務大幅度上升。筆者所在的審計機關于2015年對市級財政涉及的地鐵、保障房等38個總投資1 700多億元的重大項目開展了審計，重大項目覆蓋數(shù)量約占40%，投資額約占60%。而長期以來，受政府機構人員編制的限制，從事相關業(yè)務工作的人員始終沒有增加，同時，建設項目因其新技術、新工藝的不斷創(chuàng)新使用，其審計內容尤其是造價審計其專業(yè)性的要求不斷提升?！秶覍徲嫓蕜t》中規(guī)定：“審計機關可以聘請外部人員參加審計業(yè)務或者提供技術支持、專業(yè)咨詢、專業(yè)鑒定。”在這種背景下，社會審計資源進入政府投資項目審計領域成為現(xiàn)實需要和可能，并通過政府購買服務的方式迅速擴大。據(jù)筆者不完全調查，截至2016年年底，全國地縣一級政府投資建設項目審計中的造價審計部分絕大多數(shù)需要聘請社會審計力量參與，有的地區(qū)達到項目數(shù)量的95%以上。但是，《國家審計準則》中還規(guī)定：“審計機關聘請的外部人員應當具備……規(guī)定的職業(yè)要求?！倍鐣徲嬃α孔鳛榈湫臀写黻P系中的代理人卻可能存在過分夸大專業(yè)技術能力、不良競爭嚴重等導致審計質量下降的問題，以及與項目建設有關的單位私下合謀，不正當謀取公眾利益等違法行為。從這幾點出發(fā)，政府審計部門如何做好質量控制和防范上述風險顯然成為當務之急。

2 政府投資建設項目審計質量控制的難點

2.1 困難一：政府審計與社會審計存在差異

目前，政府投資建設項目審計中已大量聘用社會審計力量參與審計工作，除去審計目標、審計依據(jù)及審計權限等不同外，更主要的不同體現(xiàn)在審計實踐中。社會審計主要關注建設項目造價的真實性、完整性和準確性，政府審計除此之外還關注建設程序的合法合規(guī)性、資金使用的安全效益性、項目本身的績效成果及查腐防弊工作等。而隨著政府審計“免疫系統(tǒng)”理論的提出和踐行，后幾點的重要性權重正迅速上升。二者的差異體現(xiàn)在工作上是分工不同，但是在審計質量控制上卻必須一體，這就給相關工作帶來了錯位、盲點及難點。

2.2 困難二：建設項目自身的復雜性

政府投資建設項目作為工程建設項目，具有單一性、差異性、不可重復性等特點，不同的項目從前期工作到建設程序，從施工質量控制到進度和造價控制都存在不同的特征和情況，即便是同一個項目只要由不同的審計人員或采用不同的審計方式或依據(jù)不同的審計準則和標準開展審計，就會得出不同的結論。而從政府審計的總體目標和質量標準出發(fā)，這就要求政府審計部門在差異化極大的、數(shù)量眾多的被審計項目的審計中始終保持較為一致的關注、較為一致的重點、較為一致的尺度及較為一致的專業(yè)水平。與此同時，還要從發(fā)現(xiàn)個體項目的問題上升到揭示體制機制層面存在的總體缺陷，并分析梳理出有效應對措施或提出具有可操作性的意見建議，最終實現(xiàn)政府審計的總體目標。從這點看，類似于工業(yè)生產中的“品控”管理是難度較大的。

2.3 困難三：造價審計的“兜底性”特點

作為政府投資建設項目審計的基礎部分——造價審計，其具有鮮明的“兜底性”，即最終要對被審計項目給出定性和定量的評價，包括整個項目精確到元角分的總投資或某個單位工程的造價金額。而政府投資建設項目主要為高速公路、大型橋梁、地鐵隧道、復雜的大型醫(yī)療建筑及大量的保障房小區(qū)等，其造價審計不僅內容涉及面廣，一般包括前期拆遷、工程建設、材料采購、財務費用等內容，同時因此類項目復雜性高、技術難度大，項目施工風險遠超一般項目，而要分析參建各方的責任、評價管理和施工行為的合法合規(guī)合理性、計算責任索賠補償金額的公允性都具有相當難度。

2.4 困難四：政府審計力量嚴重不足

筆者所在機關從事政府投資項目審計的人員為3個業(yè)務處室，共約30人，僅2014年實施的審計項目（含跟蹤審計）就聘請社會力量79個審計組超過300人。按照此比例粗算，平均1名政府審計人員全年要對10名以上社會審計人員的審計工作進行管控復核和評價，這還未考慮造價審計專業(yè)性復雜性逐年加大且僅是政府審計工作的一小部分，政府審計人員還有大量的事務性工作等情況。由此可見，在傳統(tǒng)模式中，政府審計具體的質量控制工作已呈現(xiàn)出力量不足、管控不到位等趨勢。

2.5 困難五：新形勢的新要求

黨的十八大以來，從中央到地方都對政府審計工作提出了新的要求。2015年12月，“兩辦”印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中提出“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”，政府投資建設項目作為其內涵和外延也面臨解決審計監(jiān)督全覆蓋問題。以筆者所在審計機關為例，2016年年初，按照審計監(jiān)督全覆蓋的要求和方案，該年度政府投資建設項目審計計劃增加到232個項目、總投資近3 400億元，而隨著全覆蓋工作的深入推進，預計2017年的項目數(shù)量和體量將進一步擴大，政府審計的新形勢對已經(jīng)是核心需要的審計質量控制提出了更高的要求。

3 政府投資建設項目審計質量控制的信息化解決途徑

以上5點困難可以歸納為“各項差異性造成一致性不足”“信息不對稱造成透明度不足”“工作效能低造成有效性不足”，針對此3項不足，以下信息化應用手段是可能的解決途徑。

3.1 途徑一：基于數(shù)據(jù)標準化解決一致性不足

對被審計項目實施數(shù)據(jù)標準化是解決審計質量控制一致性不足的有效途徑。我們可以依靠BIM技術及相關項目信息管理系統(tǒng)，從設計階段開始，到招標投標階段、施工階段、結算階段及運營維護階段實現(xiàn)項目數(shù)據(jù)收集、傳輸和存儲的標準化，對參與項目的各方制定標準數(shù)據(jù)接口，只有在此基礎上才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交換和共享。目前，國內部分城市審計機關已經(jīng)或正在部署政府投資建設項目審計系統(tǒng)，主要用于相關項目審計工作的管理，應用模塊主要為資料申報、審計組織和管理、相關結果信息交互及數(shù)據(jù)報表匯總等，部分單位已經(jīng)實現(xiàn)了全過程信息化管理。而在造價審計方面，2016年12月2日，住房和城鄉(xiāng)建設部批準《建筑信息模型應用統(tǒng)一標準》為國家標準，加上2012年發(fā)布的《建設工程人工材料設備機械數(shù)據(jù)標準》，建設工程信息化進入加速階段。政府審計部門可以結合以上情況，逐步實現(xiàn)被審計項目數(shù)據(jù)的標準化，并構建自己的政府投資建設項目審計數(shù)據(jù)庫，對大量項目實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集和管理，并利用分析比對等方法實現(xiàn)相關項目數(shù)據(jù)的分析評價，在此基礎上做好審計質量控制。

3.2 途徑二：基于BIM技術應用解決透明度不足

BIM技術的核心能力是將工程實體創(chuàng)建成一個具有多維度結構化數(shù)據(jù)庫的工程數(shù)字模型，為項目管理提供精細化和準確的數(shù)據(jù)，在收集和記錄項目有關數(shù)據(jù)的同時，也解決了信息不對稱的問題，實現(xiàn)了工程信息的透明化[1]。政府審計部門可以基于BIM技術的特點，就具體單個項目可以開展如下應用：一是利用BIM系統(tǒng)的“量隨圖出”功能，對送審項目的工程量進行復算和核對，特別是對與招標工程量變化較大的結算部位，進行重點審查，分析原因，確定責任；二是利用BIM系統(tǒng)其他信息收集匯總功能，查看相關會議記錄、變更記錄，特別是對施工單位發(fā)起的重大變更事項及設計方、監(jiān)理方和建設單位當時的意見進行查閱，確定變更的責任，最終服務于項目決（結）算審計工作；三是在運營維護階段，利用BIM系統(tǒng)保存的數(shù)據(jù)信息進行績效分析和后評價工作，特別是對PPP等涉及政府成本補償?shù)闹虚L期項目，更可以發(fā)揮BIM系統(tǒng)原始信息的記錄對照作用，不間斷的評價各項因素的調整可能引起的責任利益變化。解決了信息不對稱的問題，就大大節(jié)省了參與項目審計人員的時間和成本，同時可以把相關的審計軌跡和決策過程透明化，進一步提升審計質量控制的水平。

3.3 途徑三：基于其他數(shù)據(jù)多維分析解決有效性不足

近年來，隨著國家信息化工作尤其是“智慧城市”建設的深入推進，各級政府紛紛上馬當?shù)氐臄?shù)據(jù)（信息）中心。如筆者所在地區(qū)的信息中心，其職責包括“……建立企業(yè)應用信息庫，推進法人單位在經(jīng)濟活動、用工、納稅、公益、信用、社保等方面的智慧應用……統(tǒng)籌全市空間地理、自然資源和城市基礎設施信息庫建設，整合市政設施、環(huán)境、交通、氣象等城市運行實時數(shù)據(jù)……”，而這給政府審計部門合理利用數(shù)據(jù)、開展多維分析創(chuàng)造了可能。此外，從2016年5月1日起，我國包括建筑行業(yè)在內全面實施“營改增”，由于增值稅稅制特點，所有涉稅企業(yè)要達到合同流、物流、發(fā)票流、資金流“四流合一”的管理要求，這就給政府審計部門基于上述數(shù)據(jù)及信息系統(tǒng)，梳理被審計項目的業(yè)務流程、審核相關事項的真實性和完整性帶來了新的思路和手段?；谝陨媳尘?，政府審計部門可以在已構建的政府投資建設項目審計數(shù)據(jù)庫的基礎上，引入其他多種數(shù)據(jù)，利用多維分析等方法，“跳出投資審投資”，不斷提升審計效能，最終解決審計質量控制有效性的問題。

參 考 文 獻

[1]楊寶明.突破重圍[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，

2015.

[2]劉志海.政府投資項目審計質量控制策略[J].中國外資，2011（12）.

[3]周曉.政府投資項目跟蹤審計監(jiān)督研究[D].鄭州：河南大學，2011.

[責任編輯：陳澤琦]