城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目助力脫貧攻堅(jiān)的模式研究

陳猛超 王小云 劉子千 許月明 胡建 李琨

摘要從樓房村項(xiàng)目安置補(bǔ)償方式、建設(shè)方式、管理方式三方面，分析了阜平縣樓房村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目助力脫貧攻堅(jiān)特有的模式，探討了“樓房村模式”存在的不足，并提出具體的建議，為破解我國(guó)其他貧困地區(qū)易地扶貧搬遷提供參考。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；脫貧；易地扶貧搬遷

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）12-0207-02

AbstractFrom the three aspects of allocation and compensation mode，construction mode，and management mode，we analyzed the endemic model of link the increase and decrease of the rural-urban construction land use projects helping to alleviate poverty in Loufang Village of Fuping County，the existing problems of “Loufang Village mode” were explored，the concrete suggestions were put forward.It will offer reference for relocating the poor in other poor areas.

Key wordsRuralurban construction land use；Link the increase and decrease；Alleviate poverty；Relocating the poor

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需關(guān)系緊張與農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率低下、較富裕地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張與貧困地區(qū)土地閑置等現(xiàn)象并存，為盤活貧困地區(qū)閑置土地資源，解決較富裕地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)不足問題，我國(guó)出臺(tái)了一系列舉措。經(jīng)中央批準(zhǔn)，在2014年允許國(guó)家確定的11個(gè)連片特困地區(qū)將增減掛鉤節(jié)余用地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用；2015年11月29日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出“利用增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”；2016年2月17日，國(guó)土資源部制定的《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出“增減掛鉤指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜 并拓展貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用范圍”；2016年3月28日，河北省國(guó)土資源廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)土資源部《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出“省廳在安排增減掛鉤指標(biāo)時(shí)，重點(diǎn)支持貧困縣（市）的扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷工作，對(duì)國(guó)家確定的燕山—太行山片區(qū)特困地區(qū)和片區(qū)外國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣共46個(gè)縣（市），可將部分節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)掛鉤使用”；2016年7月11日《河北省國(guó)土資源廳關(guān)于啟動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)庫(kù)的通知》提出“為河北省國(guó)家級(jí)貧困縣制定一些特殊的土地政策，政策期限上限定在2018年底”。

阜平是國(guó)家級(jí)貧困縣，燕山—太行山國(guó)家集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，是燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)試點(diǎn)，2012年12月30日，習(xí)近平曾專程到阜平縣“訪貧”。阜平轄209個(gè)行政村，22.80萬(wàn)人，2016年建檔立卡貧困人口5.77萬(wàn)人，貧困發(fā)生率達(dá)25.31%。近年來，通過國(guó)家的大力扶貧開發(fā)，貧困發(fā)生率逐年下降，但與其他地區(qū)相比貧困發(fā)生率仍較高。國(guó)土資源部連續(xù)3年對(duì)阜平在政策、項(xiàng)目等方面給予了應(yīng)保盡保，2016年阜平已有34個(gè)行政村實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，其中阜平鎮(zhèn)的樓房村項(xiàng)目進(jìn)展較快，為其他試點(diǎn)起著示范帶動(dòng)作用。

1樓房村模式

1.1樓房村概況

樓房村涉9個(gè)自然村，分布較分散，距中心村較遠(yuǎn)，道路交通不便；全村共計(jì)246戶654人，其中2016年建檔立卡貧困人口118戶216人，貧困發(fā)生率達(dá)48%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣貧困發(fā)生率。項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)有集體用地13.15 hm2，建新區(qū)占用原建設(shè)用地面積2.55 hm2，復(fù)墾區(qū)面積14.73 hm2，新增耕地面積7.95 hm2，新增建設(shè)用地面積0.43 hm2，可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)7.52 hm2，可流轉(zhuǎn)指標(biāo)收益7 900.20萬(wàn)元，其中工程類支出達(dá)5 165.58萬(wàn)元，補(bǔ)償類支出達(dá)3 460.05萬(wàn)元，支出不足部分由財(cái)政資金補(bǔ)貼。

1.2樓房村項(xiàng)目安置補(bǔ)償方式

樓房村安置補(bǔ)償方式由住房安置、貨幣安置、生活保障三項(xiàng)構(gòu)成，拆遷補(bǔ)償支出達(dá)814.18萬(wàn)元，主要包括新址征地費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、房屋拆遷獎(jiǎng)勵(lì)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)費(fèi)等其他費(fèi)用；安家補(bǔ)貼費(fèi)支出達(dá)770.05萬(wàn)元，物業(yè)取暖支出達(dá)908.92萬(wàn)元，養(yǎng)老保險(xiǎn)達(dá)804.00萬(wàn)元。

1.2.1住房安置。樓房村共建設(shè)9棟樓房，其中8棟4層樓房，1棟5層樓房；共144套不同戶型的房子，其中有36套 65 m2，36套90 m2，72套106 m2，且每戶住宅配置一處15 m2地下室，全村選擇住房安置補(bǔ)償?shù)挠?3戶。

堅(jiān)持以人均住房面積不得超過25 m2，以原住房財(cái)產(chǎn)換現(xiàn)住房，以評(píng)估價(jià)款換新住宅的原則，村民應(yīng)購(gòu)房面積的部分按照優(yōu)惠價(jià)計(jì)算，超過應(yīng)購(gòu)房面積的部分按市場(chǎng)價(jià)計(jì)算（優(yōu)惠價(jià)從1 150元/m2至1 450元/m2不等，市場(chǎng)價(jià)比優(yōu)惠價(jià)高100元/m2）。村民自己付款，政府不予補(bǔ)貼；個(gè)人原住房財(cái)產(chǎn)評(píng)估價(jià)超出需求住房面積價(jià)款的部分，可進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

因貧困無能力支付剩余購(gòu)房款的，經(jīng)村民代表會(huì)通過，本人可暫時(shí)入住，房產(chǎn)所有權(quán)保留為樓房村民委員會(huì)所有，經(jīng)公證處公證3年內(nèi)繳清所欠房款后，房產(chǎn)所有權(quán)歸本人所有，自動(dòng)轉(zhuǎn)移。未繳清所欠房款的，房產(chǎn)不得實(shí)行買賣及其他實(shí)質(zhì)性處分，包括不能抵押貸款等。

為確保村民住得起房，對(duì)每戶進(jìn)行購(gòu)房補(bǔ)貼，資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格低于應(yīng)享受購(gòu)房?jī)r(jià)款80%的，村委會(huì)補(bǔ)貼到應(yīng)購(gòu)房?jī)r(jià)款的80%，剩余的20%價(jià)款自己繳納。貧困戶按國(guó)家移民搬遷有關(guān)政策享受每人1.2萬(wàn)元的補(bǔ)貼；非貧困戶按每人1.0萬(wàn)元進(jìn)行補(bǔ)貼。

1.2.2貨幣安置。已經(jīng)在村域外擁有個(gè)人房產(chǎn)的，鼓勵(lì)其貨幣安置；選擇貨幣安置對(duì)象需提供擁有或購(gòu)置其他住房的有效證件或證明，經(jīng)鄉(xiāng)、村2級(jí)確認(rèn)后進(jìn)行貨幣補(bǔ)償；獲得貨幣安置的農(nóng)戶不再享受物業(yè)費(fèi)和取暖費(fèi)補(bǔ)貼，但可享受其他住房安置的全部?jī)?yōu)惠政策，全村選擇貨幣安置的已達(dá)153戶。

1.2.3生活保障。村民搬遷至樓房村集中居住社區(qū)，給予應(yīng)購(gòu)住房建筑面積每月5元/m2的物業(yè)費(fèi)用補(bǔ)貼，并逐年補(bǔ)貼至小區(qū)物業(yè)管理單位，補(bǔ)貼期限10年。實(shí)行統(tǒng)一供暖的，給予住戶應(yīng)購(gòu)住房建筑面積每年不超過20元/m2的取暖費(fèi)專項(xiàng)補(bǔ)貼并逐年補(bǔ)貼至小區(qū)物業(yè)管理單位，補(bǔ)貼期限10年。物業(yè)和取暖補(bǔ)貼實(shí)行專戶管理，超出應(yīng)購(gòu)房面積不予補(bǔ)貼，選擇貨幣安置方式的村民不享受此優(yōu)惠政策。

安置對(duì)象60周歲以上的參保居民（年齡截止時(shí)間2015年7月1日），由村委會(huì)按每人4萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)躉繳，縣財(cái)政建立全縣統(tǒng)一的養(yǎng)老補(bǔ)貼專戶，用于養(yǎng)老待遇補(bǔ)貼。將養(yǎng)老待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)每人每月在上級(jí)發(fā)放養(yǎng)老金基礎(chǔ)上補(bǔ)貼到300元，從整體搬遷全部入住后執(zhí)行。

鼓勵(lì)和引導(dǎo)安置對(duì)象在50～59周歲（年齡截止時(shí)間2015年7月1日）參保居民選擇較高檔次繳費(fèi)，繳費(fèi)不滿15年的，可一次性補(bǔ)繳至15年，全部納入全省統(tǒng)籌基金。個(gè)人選擇適當(dāng)繳費(fèi)檔次逐年繳費(fèi)和躉繳（個(gè)人累計(jì)繳費(fèi)和躉繳達(dá)15 500元），村集體給予相應(yīng)的補(bǔ)貼（15 500元），使其個(gè)人賬戶累計(jì)在31 000元以上，60周歲以后

每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老待遇300元以上。對(duì)通過正常繳費(fèi)和躉繳個(gè)人賬戶無法達(dá)31 000元的（涉及57周歲，58周歲，59周歲），可將繳費(fèi)和躉繳后的剩余資金（31 000元減去實(shí)際繳費(fèi)和躉繳金額）由村委會(huì)和參保人共同一次性繳到全縣養(yǎng)老補(bǔ)貼專戶，由養(yǎng)老補(bǔ)貼專戶將每人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老待遇在上級(jí)發(fā)放的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼到300元。選擇參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的不再享受此項(xiàng)政策。

1.3樓房村項(xiàng)目建設(shè)方式

1.3.1布局合理，尊重民愿。樓房村項(xiàng)目實(shí)施之前，縣、鎮(zhèn)、村3級(jí)干部深入全部農(nóng)戶了解農(nóng)民意愿。在全部農(nóng)戶認(rèn)可后才開始實(shí)施樓房村項(xiàng)目，并在實(shí)施時(shí)采用滾動(dòng)開發(fā)建設(shè)模式，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合未來建設(shè)時(shí)序，對(duì)原有村內(nèi)道路進(jìn)行優(yōu)化拓展，強(qiáng)化中心，改善環(huán)境，形成一個(gè)有機(jī)生長(zhǎng)的農(nóng)村社區(qū)。針對(duì)樓房村地勢(shì)復(fù)雜、高低落差較大的情況，項(xiàng)目規(guī)劃充分尊重地形，用T字型道路串聯(lián)各個(gè)平臺(tái)，打造成高低錯(cuò)落的山地村莊景觀。保留原有幸福院、戲臺(tái)，并在旁邊新建村民活動(dòng)中心，與南側(cè)村口公園、中心廣場(chǎng)共同構(gòu)成村莊的公共核心；入村口設(shè)置牌坊和景觀構(gòu)筑物，增強(qiáng)村莊標(biāo)識(shí)；住宅成組分布，每個(gè)組團(tuán)內(nèi)設(shè)置小游園；住宅層高控制在5層以下，大部分為4層，每戶設(shè)置地下雜物間；宅前屋后安排菜地，延續(xù)村莊生產(chǎn)生活景觀。

1.3.2傳承與創(chuàng)新并行。樓房村項(xiàng)目保留村莊現(xiàn)有主要交通路徑，避免原有交通路徑的消失；保留村莊現(xiàn)存特有生產(chǎn)工具（如石磨、碾子等），將其運(yùn)用到未來農(nóng)村社區(qū)的景觀構(gòu)筑中，營(yíng)造村民熟悉的生活場(chǎng)景。在考慮村民活動(dòng)習(xí)慣、各類公共設(shè)施需求人群的關(guān)聯(lián)性和集中布置的用地集約性需求下，樓房村創(chuàng)新采用集聚建設(shè)方式，將各類公共設(shè)施集中設(shè)置于村莊中心，以達(dá)到節(jié)約用地、提高使用效率、營(yíng)造良好的村莊圍合氛圍的目的。

1.4樓房村項(xiàng)目管理方式

1.4.1構(gòu)建了政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、多部門協(xié)作的責(zé)任機(jī)制。阜平縣堅(jiān)持政府主導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、公眾參與、部門合作、科學(xué)決策的工作方針，形成政府主導(dǎo)、國(guó)土部門搭建平臺(tái)、相關(guān)部門積極參與、各司其職的責(zé)任機(jī)制。成立縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記為政委，縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，國(guó)土資源局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，其他相關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)出任組成員；阜平鎮(zhèn)政府為樓房試點(diǎn)項(xiàng)目責(zé)任主體，國(guó)土資源局為業(yè)務(wù)牽頭單位，并成立工作小組，由阜平鎮(zhèn)書記任組長(zhǎng)、阜平鎮(zhèn)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，鎮(zhèn)骨干力量和樓房村兩委干部任成員。

1.4.2定期開展督導(dǎo)檢查工作。阜平縣領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)對(duì)樓房試點(diǎn)工作推進(jìn)督導(dǎo)檢查，定期深入項(xiàng)目區(qū)調(diào)查情況，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，并能及時(shí)召開工作調(diào)度會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，確保樓房試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。

2樓房村項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

2.1資金籌措方式單一，管理不科學(xué)

樓房村項(xiàng)目實(shí)施過程中資金主要靠財(cái)政資金和流轉(zhuǎn)指標(biāo)收益資金，社會(huì)資金投入較少，各部門惠農(nóng)資金不能得到統(tǒng)一整合，導(dǎo)致資金得不到有效整合，以致于資金匱乏，甚至出現(xiàn)工程前期資金由項(xiàng)目承包商墊付的現(xiàn)象，并且存在資金不能按照計(jì)劃使用的現(xiàn)象，部分項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算經(jīng)費(fèi)。另外，資金審批手續(xù)復(fù)雜，部分資金不能及時(shí)到位，導(dǎo)致工程進(jìn)度緩慢。

2.2農(nóng)戶收入不穩(wěn)定

雖存在相關(guān)政策要求增減掛鉤收益必須返還給農(nóng)戶，但是由于缺少如何返還的方案，所以收益不能準(zhǔn)確及時(shí)返還給農(nóng)戶。農(nóng)戶搬入樓房后花費(fèi)明顯增多，原來農(nóng)戶可以依靠種植房前屋后的閑余土地種植蔬菜，蔬菜可以自給自足。搬遷后農(nóng)戶的土地集中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的收益與土地承包商的效益直接掛鉤，如何保障承包商能為農(nóng)戶帶來穩(wěn)定的收益、承包距離建新區(qū)較遠(yuǎn)的耕地的承包商能夠方便耕種值得思考。

2.3項(xiàng)目周期長(zhǎng)，安置難度大

項(xiàng)目區(qū)涉及農(nóng)戶數(shù)多，項(xiàng)目實(shí)施過程復(fù)雜，前期準(zhǔn)備工作艱難，需鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部入戶調(diào)查，了解全部的農(nóng)戶搬遷意愿；開展確定建新區(qū)地址、評(píng)估農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)、拆遷農(nóng)戶房屋、新建建新區(qū)、引導(dǎo)農(nóng)戶統(tǒng)一搬遷等工

作。阜平縣大多數(shù)村莊處于山區(qū)地帶，給施工帶來較大的難度，并且建新拆舊地塊在實(shí)際操作過程中存在諸多不確定因素，特別是農(nóng)戶意愿不穩(wěn)定[1-2]，導(dǎo)致項(xiàng)目周期過長(zhǎng)；村內(nèi)農(nóng)戶較多，不乏素質(zhì)偏低的農(nóng)戶，這給房屋的評(píng)估及分配帶來很大的考驗(yàn)。

3對(duì)策建議

3.1規(guī)范資金使用，拓展融資渠道

財(cái)政局制定增減掛鉤指標(biāo)返還方案，整合掛鉤指標(biāo)收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網(wǎng)改造、農(nóng)村面貌提升、發(fā)改、移民、扶貧等各類涉農(nóng)資金，對(duì)統(tǒng)籌資金設(shè)立專項(xiàng)賬戶，實(shí)行專人、專戶、專賬管理，確保按程序運(yùn)作，專項(xiàng)專用；由縣紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)成立資金使用監(jiān)督小組，對(duì)項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督檢查、審計(jì)核算。

在政府的引導(dǎo)下，首先以土地預(yù)期收益向金融機(jī)構(gòu)貸款，并組建投資公司、擔(dān)保公司等融資平臺(tái)，創(chuàng)新融資方法，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)資金，建立完善“投資、建設(shè)、出讓、償還”投融資機(jī)制。其次制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)資本[3]。

3.2探索土地經(jīng)營(yíng)新模式

積極探取“政府統(tǒng)籌+村級(jí)組織推動(dòng)+農(nóng)戶入股參與+企業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)”的山區(qū)綜合開發(fā)模式。通過高效地土地流轉(zhuǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)整治建設(shè)和高品質(zhì)開發(fā)利用，推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[4]。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按面積折合成股份流轉(zhuǎn)到村委會(huì)，村委會(huì)代表農(nóng)戶以土地入股，與農(nóng)業(yè)公司合作開發(fā)經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目區(qū)經(jīng)營(yíng)效益由村委會(huì)代表農(nóng)戶與企業(yè)按比例分成，并設(shè)定保底收入，確保農(nóng)戶的“三金”（股金、分紅金、打工薪金）得到保障[5]。

3.3尊重意愿，先易后難

堅(jiān)持以農(nóng)戶為主體，按照自愿自主自治的原則，是否參與項(xiàng)目、補(bǔ)償方式選取、住房選址、戶型選取等重要事項(xiàng)由農(nóng)戶自己做主[6]。政府在項(xiàng)目開展前制定好安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償方式、過渡安置方案、組織搬遷方案、土地權(quán)屬調(diào)整方案、房屋分配方案等，并在項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行公示，獲取農(nóng)戶意見。在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)因地制宜，統(tǒng)籌安排，先易后難，優(yōu)先選取農(nóng)戶積極性高的項(xiàng)目區(qū)開展工作。通過示范，以點(diǎn)帶面逐步推進(jìn)。

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