加拿大家庭福利政策歷史變遷及其發(fā)展邏輯

柳玉臻

加拿大是一個由英裔和法裔為建國主體民族的聯(lián)邦制國家，在20世紀(jì)70年代形成了比較完善的福利國家體制，包括養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育和家庭福利等。雖然加拿大的福利體制有獨特之處，但在當(dāng)代受到經(jīng)濟和政治全球化的影響，其體制越來越呈現(xiàn)出新自由主義的特征。本文介紹了加拿大家庭福利政策的構(gòu)成，考察了福利政策的歷史變遷，分析了家庭福利政策的爭論和發(fā)展邏輯，最后討論了加拿大家庭福利政策的歷史經(jīng)驗。

一、加拿大家庭福利政策介紹

按照丹麥學(xué)者埃斯平–安德森（Esping–Andersen，1990）對福利國家體制的比較和研究，加拿大屬于自由主義福利國家體制，國家福利的主要提供方式是基于收入調(diào)查的社會救助和個人需要繳費才能參與的社會保險。以家庭福利為例，以加拿大聯(lián)邦政府為責(zé)任主體的福利項目主要是家庭津貼（Family Allowance）和兒童福利（Child Benefit,包括普通兒童福利和殘障兒童福利），另外就業(yè)父母可以因產(chǎn)假和照顧假而申請失業(yè)保險，按照婚姻和家庭狀況可以申請商品和服務(wù)稅退稅（GST/HST credit）①Family Benefit. 2016， https://www.canada.ca/en/services/benefits/family/index.html。。這些福利項目的設(shè)置是為了幫助家庭，特別是中低收入家庭減輕養(yǎng)育子女和照顧家庭的負(fù)擔(dān)。盡管家庭津貼項目在1945年設(shè)立之初為全民性的福利項目，所有18歲以下兒童的家庭均可獲得均等的福利，但在1993年之后這個項目被廢除，被家計調(diào)查型的兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit, CCTB）取代,包括基本補貼和國家兒童津貼補助(National Child Benefit Supplement,NCBS)。2006年，在CCTB和NCBS的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府推出了全民兒童福利項目（Universal Child Care Benefit，UCCB），但這一項目在2016年終止，原三重兒童福利項目被統(tǒng)一的加拿大兒童福利（Canada Child Benefit）取代，再次將兒童福利的分配設(shè)定為家庭收入調(diào)查式按比例分配的收入補貼項目。

在聯(lián)邦政府設(shè)立的家庭福利項目之外，加拿大各省和地區(qū)政府也有以家庭為受益對象的福利項目?？紤]到各省生活成本的不同，為補貼中低收入家庭，各省都設(shè)立了與聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)一致的家庭津貼和兒童福利金項目。如果家庭收入在某一額度以下，除領(lǐng)取聯(lián)邦政府的家庭福利金之外，可以在報稅表格中申請省家庭福利。另外，一般各省都會為中低收入家庭提供能源消費補貼（Energy Tax Credit）和房屋租賃及房產(chǎn)稅補貼等。這些項目由省或地區(qū)政府出資，大多與聯(lián)邦政府的家庭福利一起由加拿大稅務(wù)局（Canada Revenue Agency, CRA）管理。

二、加拿大家庭福利政策的形成與變遷

加拿大家庭福利政策的發(fā)展可以分為四個階段：前福利國家時期、全國性社會保障建立時期、危機時期和當(dāng)代的重建（Rice & Prince，2013）。每個階段福利政策的變革都與特定的福利理念、經(jīng)濟背景、政治導(dǎo)向及社會和人口狀況聯(lián)系在一起（見表1）。

表1： 加拿大家庭社會福利政策的發(fā)展階段

（一）前福利國家時期

加拿大社會福利體系的建設(shè)開始于殖民地時期。在1931年英國國會制定《威斯敏斯特法案》承認(rèn)加拿大為英聯(lián)邦的自治領(lǐng)域之前，加拿大先后作為法屬和英屬殖民地，承襲了法國和英國的管理。在法裔居民集中的加拿大東部省份，領(lǐng)主制和天主教是主導(dǎo)的管理方式，家庭和教會是主要的福利提供者。在英裔居民集中的中西部省份和大西洋省份，受到英國《濟貧法》的影響，社會福利主要由社區(qū)慈善組織提供。在福利理念上，殖民地時期主導(dǎo)的意識形態(tài)強調(diào)私人主動性和個人責(zé)任，認(rèn)為成功的家庭是勤奮和節(jié)儉的，貧窮是懶惰或不愿犧牲導(dǎo)致的。社區(qū)成員普遍認(rèn)為社會問題的產(chǎn)生是個人行為的直接后果，貧窮源于個人的失敗，包括身體軟弱和沒有能力照顧好個人及其家庭。

按照加拿大的第一部憲法型法案《英屬北美法案》（1867）的規(guī)定，社會福利屬地方事務(wù)，在各省的管轄權(quán)限以內(nèi)。按照憲法規(guī)定，各省有責(zé)任為本地居民提供社會福利，各省的社會福利范圍主要是省政府管理的監(jiān)獄和避難所、省和地方政府資助的私人慈善行為以及省和市政府提供的對特殊群體的濟貧等。由于強調(diào)個人責(zé)任和工作倫理，各省的社會救助從覆蓋人群和福利標(biāo)準(zhǔn)來說都是最低限的，貧困救助的對象是老人、孤兒、精神病患者和肢體殘障者，而有勞動能力的失業(yè)者需要從事特定工作才能領(lǐng)取補助，貧困家庭的孩子需要做學(xué)徒才能領(lǐng)取補助。社會救助被認(rèn)為是在其他資源之外的補缺，其他資源包括私人愛心、鄰舍幫助、志愿組織和教會等。只有當(dāng)這些資源都用盡后人們才可以合法地向政府尋求幫助。公共救助由當(dāng)?shù)卣芾恚袊?yán)格的收入核查，地方（非專業(yè)）機構(gòu)提供服務(wù)。

（二）全國性社會保障建立時期

伴隨著人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移，經(jīng)濟、社會條件和民意都要求政府更多地介入社會事務(wù)。當(dāng)人們離開農(nóng)村到城市生活時，一方面，他們對家庭的依賴減少，家庭和教會能提供的保護變少，人們能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足的環(huán)境也變?nèi)趿?。另一方面，城市化?chuàng)造了新的生產(chǎn)方式和消費方式，衛(wèi)生和醫(yī)療條件發(fā)生了改變，人際交往方式也發(fā)生了改變。伴隨城市的增長，城市貧民窟迅速增多，因此引起的突出的社會問題包括嬰兒死亡、兒童照顧忽略、青少年犯罪以及失業(yè)和酗酒等。在這個背景下，城市居民，特別是女性，對公共健康、家庭計劃、母親養(yǎng)老金和家庭津貼相關(guān)的社會政策產(chǎn)生了很大的需求。社會壓力的存在使得各省政府更多投入到社會福利中，陸續(xù)設(shè)立和推行了工人保障、母親津貼、兒童福利等社會福利項目，運作的理念從治愈社會問題向預(yù)防社會問題轉(zhuǎn)變。以母親津貼（Mothers Allowance）為例，1916年在明尼托巴省建立，之后其他各省陸續(xù)建立了類似的項目。母親津貼以家計調(diào)查的方式為一些帶孩子的勤奮寡居的母親提供幫助，主要的理念依然是個人主義和自立，認(rèn)為政府的幫助會破壞人們工作的意愿和助長依賴（Dennis，1985）。

在這個階段，聯(lián)邦政府承擔(dān)的福利責(zé)任也越來越得到加強。按照1867年憲法，在社會福利領(lǐng)域，加拿大國會的立法權(quán)力主要涉及軍隊、退伍軍人、海軍醫(yī)院、移民事務(wù)、印第安人事務(wù)。聯(lián)邦政府可以通過稅收和國債為社會福利項目籌資。1919年聯(lián)邦政府通過了《士兵安置法案》（Soldier Settlement Act），為退伍士兵和士兵遺孀提供土地、技術(shù)支持和現(xiàn)金。1919年聯(lián)邦政府通過了《養(yǎng)老金法案》（The Pension Act,1919）,為殘疾退伍軍人和他們的家屬提供養(yǎng)老金（年齡在70歲以上）。1927年起，聯(lián)邦政府鼓勵各省政府加入養(yǎng)老金項目，為參與的省份提供50%的資金。在20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟大蕭條時期，伴隨失業(yè)產(chǎn)生了大量的家庭破裂、社會動蕩和政治不滿，加拿大人開始意識到失業(yè)和貧窮并非個人的失敗，人們相信政府必須為那些不能保護自己免于失業(yè)和其他風(fēng)險的個人提供某種形式的幫助。由于在經(jīng)濟蕭條時期市政府的收入縮減，省政府和聯(lián)邦政府通過向市政府提供緊急援助資金的方式進行失業(yè)救濟和貧困救助。

在第二次世界大戰(zhàn)之后，受凱恩斯和貝弗里奇思想的影響，加拿大的學(xué)者和政治家們也開始構(gòu)建加拿大的福利國家體系。按照凱恩斯的觀點，大規(guī)模的失業(yè)是經(jīng)濟運行的結(jié)果，需要公共政策的介入，這個理念支持了政府對經(jīng)濟和社會事務(wù)的介入。受《貝弗里奇報告》啟發(fā)，加拿大學(xué)者Leonard Marsh在1943年發(fā)布了《加拿大社會保險報告》（Report on Social Security for Canada, 又稱《馬氏報告》），提出使用社會保險方法取代公共資助以擴大社會福利覆蓋面，并提出了兒童津貼計劃。1945年，加拿大開始推行全民家庭津貼項目，兒童津貼的發(fā)放與兒童與誰居住無關(guān)，與父母是否工作無關(guān)，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在隨后的三十年中這一項目發(fā)生了一系列變化，包括涵蓋了印第安兒童，將領(lǐng)取者居住期限縮為一年，提高津貼水平（5歲以下兒童每月津貼自1945年的5加元增加到1974年的20加元）。1973年的《家庭津貼法案》將年齡限制由16歲提高為18歲。除聯(lián)邦層面的家庭津貼項目外，各省還有針對兒童的津貼項目，包括家庭救助、青年津貼、母親津貼等。

（三）危機時期

加拿大的福利體系在成形后面臨質(zhì)疑、挑戰(zhàn)和危機。在20世紀(jì)70年代，受石油危機的影響，加拿大的經(jīng)濟總量、工業(yè)產(chǎn)出、世界貿(mào)易等都出現(xiàn)下降，失業(yè)率提升。伴隨經(jīng)濟衰退，一方面，領(lǐng)取社會福利的人數(shù)增長。另一方面，來自體系內(nèi)外對福利合法性和有效性的質(zhì)疑增加。來自工業(yè)界的批評聲音認(rèn)為政府通過借貸來運營社會福利項目吸納了本可以用于經(jīng)濟投資的資金，助長了人們對社會福利的依賴；左翼學(xué)者和政要對社會依然存在的不平等和貧困表示失望；右翼學(xué)者和政要對社會支出和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾給出關(guān)注；女權(quán)主義學(xué)者批評社會政策邊緣化了女性，掩蓋了她們所承受的負(fù)擔(dān)；社區(qū)工作者抱怨福利體系的官僚制運作對服務(wù)對象不夠尊重；在福利體系之內(nèi)的群體，包括服務(wù)提供者和服務(wù)對象，批評福利項目僵化了貧困群體（Rice & Prince，2013）。

面對各種質(zhì)疑，受新自由主義思想影響，加拿大的社會政策發(fā)生調(diào)整，側(cè)重縮減政府開支和推動社會福利多元化。在聯(lián)邦政府層面，1978年特魯多（Pierre Trudeau）自由黨政府壓縮了全民性的家庭津貼支出，將津貼水平由每月25.68加元降為每月20加元；同時引入了兒童退稅項目（Child Tax Credit）以幫助中低收入家庭，如果家庭年收入在18000加元以下，可以領(lǐng)取每個孩子每年200加元的津貼。津貼水平隨收入提高而按比例降低，政府進行嚴(yán)格的資格審核，控制福利欺騙。1993年馬爾羅尼（Brian Mulroney）保守黨政府完全廢棄了全民性的家庭津貼項目，以家計調(diào)查式每月支付的兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit, CCTB）和工作收入補貼（Working Income Supplement）取代，領(lǐng)取對象是低收入和中等收入家庭。家庭年收入在25921加元以下的兒童照顧者可以為兩個18歲以下孩子領(lǐng)取每月各85加元的津貼，另外可以領(lǐng)取最高500加元的工作收入補貼；隨孩子數(shù)目增加，每個孩子可以領(lǐng)取的津貼降低；隨家庭年收入和工作收入提高，可領(lǐng)取的兒童稅收福利降低①Social Security Bulletin(1994)，Child Tax Benefits: A Comparison of the Canadian and U.S. Programs,https://www.ssa.gov/policy/docs/ssb/v57n3/v57n3p93.pdf。。1998年，克雷蒂安（Jean Chrétien）的自由黨政府取消了工資收入補貼，以聯(lián)邦和省政府協(xié)議的形式提出了國家兒童津貼補助（National Child Benefit Supplement, NCB），領(lǐng)取對象限定為低收入家庭。按照2008年的標(biāo)準(zhǔn)，家庭年收入在21287加元以下的家庭可以同時領(lǐng)取CCTB和NCB，最高額為6431加元；家庭收入在21287–37885加元的家庭，可以領(lǐng)取足額的CCTB，但NCB領(lǐng)取水平下降；家庭收入在37885–103235加元的家庭，可以領(lǐng)取按比例下降的CCTB，不能領(lǐng)取NCB；家庭收入在103235加元以上的家庭不享受兒童福利①The National Child Benefit Progress(2008)， http://www.nationalchildbenefit.ca。。

除聯(lián)邦政府壓縮全民性家庭福利支出外，省政府層面的社會福利計劃也發(fā)生了相似的改變。1993年，阿爾伯達省的克萊恩（Ralph Klein）保守黨政府廢棄了省家庭福利項目，引入自立支持計劃（Supports for Independence Program），要求人們在向政府求助前已使用了其他支持項目。1995年，安大略省的哈瑞斯（Mike Harris）保守黨政府削減了22%的社會支持資金，廢棄了一般社會救助（General Welfare Assistance）和家庭福利計劃（Family Benefits Program），以安省殘障金計劃取代（Ontario Disability Program）。另外，1996年聯(lián)邦政府終止了從1966年開始承諾四十年不變的與省政府對半承擔(dān)社會救濟和社會福利資金的加拿大援助計劃（Canada Assistance Plan，CAP），以固定資金金額的加拿大社會轉(zhuǎn)移支付項目取代（Canada Social Transfer），這個轉(zhuǎn)變將承擔(dān)和運作社會福利的責(zé)任由聯(lián)邦政府向下轉(zhuǎn)移到省政府。

（四）當(dāng)代社會政策的重建

在全球化話語下，當(dāng)代社會政策的爭論演變?yōu)樨斦掝}，對政府財政收入的估測、支出、利率和降低赤字的目標(biāo)成為社會政策制定的邊界（米什拉，2008）。在理念上，全球化發(fā)展出的共識是各國應(yīng)該追求一種福利的混合經(jīng)濟，在籌資和項目供給運作上從公共部門轉(zhuǎn)移到其他部門。受英國和美國推廣社會福利第三條道路的影響，加拿大的社會政策也開始重建，朝向“積極福利”和 “社會投資”型政府轉(zhuǎn)變，社會項目改革的指導(dǎo)原則是必須支持工作倫理和經(jīng)濟生產(chǎn)。在家庭福利項目上，一方面政府收緊了福利領(lǐng)取者的條件限制，領(lǐng)取者需要承擔(dān)更多的與工作相關(guān)的義務(wù)；另一方面，政府通過增大在福利設(shè)施上的投資來構(gòu)建支持家庭成員就業(yè)的環(huán)境。例如，2003年3月，克雷蒂安（Jean Chrétien）的自由黨政府與省政府達成早期教育和兒童照顧協(xié)議（Early Learning and Child Care Program），聯(lián)邦政府在五年期內(nèi)提供10.5億加元來幫助各省增加和改善公立托兒所和幼兒園服務(wù)，以支持兒童父母兼顧就業(yè)和家庭②Early Learning and Child Care(2016)，http://www.ecd–elcc.ca/eng/elcc/elcc_home.shtml。。雖然這一協(xié)議在2006年3月提前終止，但高質(zhì)量和低付費的幼兒照顧是促進就業(yè)和保障家庭收入的必需條件這一理念得到了各屆政府的認(rèn)可。例如，特魯多（Justin Trudeau）自由黨政府在2016年財政預(yù)算中提出要在2017–2018年度內(nèi)投資5億加元來建立全國性的早期教育和兒童照顧體系，其中1億加元用于在原住民保留地建造兒童早期教育場所③Canada Budget (2016)，http://www.budget.gc.ca/2016/home–accueil–en.html。。

在這一階段，加拿大的家庭福利津貼項目從全民性向選擇性轉(zhuǎn)變。2006年2月，哈珀（Stephen Harper）保守黨政府在CCTB兒童福利基礎(chǔ)上提出全民性的兒童福利項目（Universal Child Care Benefit，UCCB），照顧兒童的加拿大居民都可以為每個6歲以下兒童領(lǐng)取每月160加元和6–17歲兒童每月60加元的福利。2016年7月，特魯多（Justin Trudeau）自由黨政府廢棄了之前由CCTB、NCBS和UCCB構(gòu)成的兒童福利項目，以單一的加拿大兒童金（Canada Child Benefit, CCB）取代（見圖1）。CCB的領(lǐng)取按家庭收入分為不同等級，家庭年收入在30000加元以下的兒童照顧者可以為每個6歲以下兒童領(lǐng)取每月533.33加元，6–17歲兒童每月450加元的福利；年收入在30000–65000加元以內(nèi)按0.58%遞減；年收入在65000–186000加元以內(nèi)按0.27%遞減；年收入在186000以上則沒有津貼①Canada Child Benefit(2016)，http∶//www.cra–arc.gc.ca/E/pub/tg/t4114/t4114–16e.pdf。。在CCB計劃中涵蓋為殘障兒童設(shè)立的兒童殘疾福利（Child Disability Benefit, SDB）。此外，特魯多政府提出了中產(chǎn)階級家庭減稅計劃，自2016年1月起，年收入在45000–90000加元的個人收入稅自22%降至20.5%，而年收入在200000加元以上的個人收入稅率自29%提至33%。

圖1： 2016年加拿大兒童金（CCB）引入后（6歲以下）兒童福利金的變化

以上分四個階段介紹了加拿大家庭福利政策的形成與變遷，這四個階段代表了福利政策的關(guān)注點從家庭成員的問題向家庭津貼轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟保障向服務(wù)保障的轉(zhuǎn)變。在福利發(fā)展的初始階段，貧困和失業(yè)被認(rèn)為是個人問題，主要在家庭和社區(qū)層面尋求幫助；在福利國家的形成時期，這些問題被認(rèn)為是社會結(jié)構(gòu)和社會變化導(dǎo)致的，需要政府更多的介入；在福利國家形成初期，家庭福利主要是家庭津貼和經(jīng)濟保障；在當(dāng)代，受新自由主義和第三條道路的影響，政府在提供基本津貼的同時，越來越注重支持就業(yè)的家庭服務(wù)，特別是早期教育和幼兒看顧服務(wù)。

三、加拿大家庭福利政策的爭論和發(fā)展邏輯

對于社會福利的制度設(shè)計，四個主要的問題是社會福利應(yīng)該給誰、給什么、如何提供和如何籌資（Gilbert & Terrell，2003）。在加拿大家庭福利政策的發(fā)展過程中，加拿大的政界、學(xué)術(shù)界、社會組織和社會民眾等對這四個問題常常有不同的看法，其爭論反映在福利政策的歷史變遷中，更是會影響到福利制度的未來發(fā)展。

首先，關(guān)于社會福利應(yīng)該給誰的問題，全民性和選擇性的爭論伴隨著加拿大家庭福利政策的變遷。受凱恩斯主義和《貝弗里奇報告》的影響，加拿大福利國家的最初設(shè)計者們普遍支持全民性的家庭福利，認(rèn)為全民性的福利能起到緩解貧困和促進社會整合的作用。在《加拿大社會保險報告》（1943）中，Leonard Marsh提出用社會保險的方法取代家計調(diào)查式的濟貧方案，他認(rèn)為，由于工業(yè)社會中的個人會面臨相似的風(fēng)險，社會支持的覆蓋面應(yīng)面向全民。Marsh在其報告中特別提出兒童津貼（Child Allowance）的概念和方案，將兒童津貼作為加拿大家庭基本收入的重要保障。在Marsh的方案中，兒童津貼應(yīng)該由聯(lián)邦政府管理，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，與兒童跟父親或者母親還是父母兩人一起生活無關(guān)，與父母的就業(yè)收入無關(guān)。從1945年開始，加拿大實行了全民性的家庭津貼項目，一方面起到了分擔(dān)家庭養(yǎng)育孩子成本的作用，另一方面作為對養(yǎng)育孩子社會貢獻的認(rèn)可（baby bonus），間接地推動了戰(zhàn)后生育率的提高。

然而，在20世紀(jì)70年代之后，受新自由主義意識形態(tài)的影響，聯(lián)邦政府為減輕財政赤字的壓力而逐漸減少福利支出，加拿大的社會福利，包括兒童福利，越來越明顯地從全民性向選擇性轉(zhuǎn)變。從1978年開始，聯(lián)邦政府壓縮全民性的家庭津貼支出，引入了基于家庭收入而確定領(lǐng)取水平的年度兒童退稅項目（Child Tax Credit）；1993年，聯(lián)邦政府完全廢棄了全民性的家庭津貼項目，以家計調(diào)查式按月支付的兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit,CCTB）取代。2003年，聯(lián)邦政府在CCTB基礎(chǔ)上重新提出全民性兒童福利項目（Universal Child Care Benefit，UCCB），但這一項目到2016年7月終止，兒童福利項目再次回到選擇性福利的類別中，福利分配人群主要為低收入和中等收入家庭，領(lǐng)取水平隨家庭收入增長而下降。在加拿大，不但兒童福利由全民性向選擇性轉(zhuǎn)變，之前具有全民性的基本養(yǎng)老金（Old Age Security）也從1996年轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性福利（高收入階層不再領(lǐng)取基本養(yǎng)老金）。

從社會政策的角度，選擇性福利雖然會減少政府的財政支出，使福利分配更有針對性，但會加大政府部門的管理成本，而且還可能產(chǎn)生對福利領(lǐng)取者的“污名效應(yīng)”以及貧困陷阱（黃晨熹，2009）。在實際運行上，從1993年廢除全民性家庭津貼以后，聯(lián)邦政府在面向低收入和中等收入家庭的兒童福利（CCTB）上的支出相對穩(wěn)定，但在面向低收入家庭的補充性兒童福利（NCB）上的支出卻增長很快，相應(yīng)地對低收入家庭的兒童福利津貼支出水平也不斷提高（見圖2）。1998年聯(lián)邦政府以NCB取代工作收入補貼的初衷是幫助貧困家庭克服“福利墻”（Welfare Wall）效應(yīng)：領(lǐng)取兒童福利津貼的父母會猶豫是否外出就業(yè)，因為就業(yè)所獲得的低工資不足以彌補隨收入提高而導(dǎo)致的福利水平的降低。因此，在NCB的實施過程中，伴隨支付水平的提高和家庭收入調(diào)查的嚴(yán)格，低收入家庭父母尋找就業(yè)的動力會降低，對社會福利的依賴度會提高，因而陷入長期貧困的可能性也增大。這種情形發(fā)生在單親家庭的比例比雙親家庭更高，表現(xiàn)為單親家庭領(lǐng)取NCB的比例比雙親家庭更高，領(lǐng)取的時間更長，家庭成員在領(lǐng)取福利期間就業(yè)的比例更低①The National Child Benefit Progress.( 2008). http://www.nationalchildbenefit.ca.。

圖2： 加拿大兒童福利的支出（CCTB+NCB）（1995–2009）

其次，在加拿大家庭福利政策建立和變遷的過程中，第二個和第三個爭論分別是應(yīng)該以什么方式提供福利（現(xiàn)金還是服務(wù)）和福利應(yīng)該由誰生產(chǎn)和組織（聯(lián)邦政府還是地方政府）。按照《英屬北美法案》（1867）的規(guī)定，社會福利屬于省政府的管轄權(quán)限，包括現(xiàn)金救助和福利服務(wù)。在家庭福利方面，省政府負(fù)責(zé)困難家庭的救濟，并承擔(dān)公共福利設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)監(jiān)管。隨著福利國家體制的建立和完善，聯(lián)邦政府在社會福利領(lǐng)域內(nèi)的介入越來越增多。1963年，加拿大聯(lián)邦政府與省政府達成協(xié)議，設(shè)立《加拿大援助計劃》（The Canadian Assistance Plan），承諾期為40年。根據(jù)該計劃，聯(lián)邦政府與省政府共同分擔(dān)包括兒童保育在內(nèi)的社會福利費用。1998年起，聯(lián)邦政府在原CCTB基礎(chǔ)上提出與各省和地區(qū)政府合作的NCB項目，并逐年提高了NCB的撥款水平（見圖2）。NCB項目的運作允許省和地區(qū)政府保留部分聯(lián)邦政府的撥款，彈性決定將資金用于對困難家庭的現(xiàn)金支持還是兒童福利服務(wù)，包括兒童早期教育服務(wù)和兒童困境服務(wù)（Early Childhood Service and Child–at–risk Services），也可以用于補充性的兒童健康福利、移民服務(wù)、原住民服務(wù)及青年項目①The National Child Benefit Progress(2008)， http://www.nationalchildbenefit.ca。。

由于聯(lián)邦政府承擔(dān)起越來越廣泛的社會福利責(zé)任，加拿大在20世紀(jì)70年代建立了完善的福利國家體制。然而，由于1973年開始的石油危機，加拿大經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，聯(lián)邦政府的公共債務(wù)和財政赤字增加。受新自由主義意識形態(tài)的影響，控制財政赤字成為聯(lián)邦政府的重要任務(wù)，與此相應(yīng)的是，聯(lián)邦政府在社會福利領(lǐng)域的角色也發(fā)生了變化。1996年聯(lián)邦政府終止了加拿大援助計劃（Canada Assistance Plan，CAP），以加拿大社會轉(zhuǎn)移支付項目（Canada Social Transfer，CST）取代，用于支持省和地區(qū)的高等教育、社會救助、社會服務(wù)、早期兒童發(fā)展、早期兒童教育和兒童看顧。CST按人均統(tǒng)一水平撥付，另外，經(jīng)濟發(fā)展水平低的省和地區(qū)可以從聯(lián)邦政府獲得均等化項目轉(zhuǎn)移支付（Equalization and Territorial Formula Financing,ETFF）。通過這一福利政策的轉(zhuǎn)變，聯(lián)邦政府將承擔(dān)和運作社會福利的責(zé)任向下轉(zhuǎn)移到省政府，進而達到了控制財政支出的效果。

除社會福利由誰提供外，以現(xiàn)金還是服務(wù)來支持工作家庭也是一個重要的家庭福利政策爭論。為促進兒童早期發(fā)展和幫助就業(yè)父母兼顧兒童照顧，2003年聯(lián)邦政府和各省、地區(qū)政府簽訂了《早期學(xué)習(xí)與兒童照顧多邊框架》（the Multilateral Framework on Early Learning and Child Care）。按照協(xié)議，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)資金撥付，在五年期內(nèi)提供10.5億加元；而地方政府可以從一系列與學(xué)前教育和兒童照顧問題相關(guān)的服務(wù)菜單中選擇支出項目，包括師資、運營投資、資訊等。這一項目在2006提前終止，作為替代，聯(lián)邦政府推行了兒童福利項目（Universal Child Care Benefit，UCCB）。到2016年，聯(lián)邦政府再次將投資福利設(shè)施（包括兒童照顧設(shè)施）加入到財政預(yù)算中。

從社會政策的角度，加拿大的家庭福利政策經(jīng)歷了初期從地方管理到中央統(tǒng)籌、當(dāng)代由中央集權(quán)向地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變。對比兩種管理方式，由聯(lián)邦政府管理的統(tǒng)一支付水平的社會福利可以使居民獲得均等化的福利，促進了福利國家體制的建設(shè)；而由省政府和地區(qū)政府管理的有彈性的社會福利則能夠兼顧到各地區(qū)生活成本的差異，對于貧困家庭的支持更加有效。另外，由省政府管理的家庭服務(wù)可以更好地吸納社區(qū)居民的意見，做到因地制宜。但由于各地區(qū)的人口密度和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，再加上社區(qū)居民參與水平的差異，由地方政府運作的家庭服務(wù)也可能質(zhì)量不齊，普及度不夠。

最后，反映在加拿大家庭福利政策中的另一爭論是社會福利資金應(yīng)該如何籌集和撥付。社會福利資金的來源包括政府稅收、企業(yè)和個人繳費、服務(wù)收費以及慈善捐款等方式。在加拿大福利國家體制的建立過程中，教育、醫(yī)療、家庭福利和基礎(chǔ)養(yǎng)老金在設(shè)計之初都具有全民性特點，個人無需繳費，因而這些領(lǐng)域社會福利資金的主要來源是政府稅收。按照《英屬北美法案》（1867）的規(guī)定，聯(lián)邦議會有為籌款而規(guī)定稅收程序或制度的排他立法權(quán)，而省議會有設(shè)定直接稅的權(quán)力。這項規(guī)定，一方面，賦予了省政府征稅的權(quán)利，保證了省政府的財政自治能力；另一方面，賦予了聯(lián)邦政府更大和更多的稅收權(quán)利，可以為新出現(xiàn)的社會需求和籌款項目征稅，因此可以說加拿大建立福利國家的過程是與聯(lián)邦政府強大的征稅權(quán)利和征稅能力聯(lián)系在一起的。在當(dāng)代，加拿大實現(xiàn)分稅制，稅收包括聯(lián)邦稅、省稅和地方稅三部分，聯(lián)邦稅指個人和企業(yè)收入所得稅（income tax）及商品和服務(wù)稅（GST）；省稅為收入所得稅（與聯(lián)邦政府分成）和銷售稅（PST，在一些省與GST合并稱為HST）；地方稅包括能源稅和地產(chǎn)稅等。除魁北克省按相似模式實行獨立管理外，其他省份的稅收統(tǒng)一由加拿大稅務(wù)局（Canada Revenue Agency, CRA）進行征收和管理。

由于稅收是加拿大福利資金的主要來源，在建立和維持福利國家體制的過程中，加拿大采取高稅率和重稅負(fù)的做法。按照1984年的數(shù)據(jù)，加拿大稅收占GDP的比例為40%，而其鄰國美國的相應(yīng)比例為29%（鄧子基、鄧力平，1989）。高稅率被認(rèn)為是阻礙加拿大經(jīng)濟發(fā)展和國際貿(mào)易的因素，并且使得加拿大的資本、技術(shù)和技術(shù)型勞動力大量流入美國。自1984年起，加拿大聯(lián)邦政府開始稅制改革，包括調(diào)整所得稅稅率和稅基，減少稅收優(yōu)惠項目，增加間接稅等。此次稅制改革的指導(dǎo)思想是：保證現(xiàn)有社會保障制度不發(fā)生大變動，兼顧公平，保障稅收收入穩(wěn)定增長。具體措施包括：在聯(lián)邦個人所得稅方面降低稅率，特別是最高稅率從34%降為29%；拓寬稅基，將更多的收入納入稅收收入；實行稅收抵免，對所有納稅人規(guī)定一個固定的抵免額。在聯(lián)邦企業(yè)所得稅方面，改革的主要方式是取消或降低稅收優(yōu)惠，減少支出扣除，擴大稅基，大幅降低一般公司和支柱產(chǎn)業(yè)的稅率。另外，自1985年起，聯(lián)邦政府推行了對商品和服務(wù)銷售稅的改革，取消了之前的制造商銷售稅，實行多階段銷售稅，對基本生活物資（未加工的食品和牛奶等）以外的幾乎所有商品在銷售的每個環(huán)節(jié)征稅。

從社會政策的角度，加拿大稅收改革的主要變化是減少了累進稅的稅收比例而增加了累退稅的比例。累進稅主要是收入所得稅，隨收入水平的提高稅率提高；累退稅指銷售稅，以消費和支出定稅。盡管加拿大的稅制改革在設(shè)計中考慮到公平效益，例如設(shè)定固定水平的收入抵免，但從收入再分配的效果來看，這樣的轉(zhuǎn)變對中高收入家庭有利，而對低收入家庭和貧困家庭來說卻不利。雖然低收入家庭繳納收入所得稅少，但由于基本支出（食物、衣物、住房）等消費收入在低收入家庭中所占的比例更高，因而低收入家庭所繳納的稅收占其收入的比例在實際上高于高收入家庭的納稅比例。

在福利資金的管理上，聯(lián)邦政府承擔(dān)主要的籌資責(zé)任，并通過對省和地區(qū)政府的資金轉(zhuǎn)移來維護全國均等化的公共服務(wù)。為保證各省財政收入水平相當(dāng)并提供相似水平的公共服務(wù)，自1957年起，加拿大建立了財政均等化項目（Equivalent Payments, EP），這一縱向財政轉(zhuǎn)移支付項目被寫入1982年的加拿大憲法（The Canada Act, 1982）。EP支付（和面向三個地區(qū)的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付Territorial Formula Financing,TFF）為非條件性撥款，省政府可以自由決定如何使用該筆撥款。由于衡量各省財政收入的方式不同，加上新的稅種不斷出現(xiàn)，聯(lián)邦政府和省政府在決定均衡支出的方式和數(shù)額上常常存在爭論。在EP支付之外，聯(lián)邦政府還向省政府提供一些具有特定目的的轉(zhuǎn)移支付。1966年開始的加拿大援助計劃為一項重要的條件性撥款項目，它將聯(lián)邦政府和省政府的社會福利項目合并，由聯(lián)邦政府和省政府分擔(dān)費用來提供面向貧困家庭、殘疾人、老年人、失業(yè)人群的社會福利。這項分擔(dān)成本的條件性撥款項目在1996年終止，被聯(lián)邦政府以固定金額的社會轉(zhuǎn)移支付（Canada Social Transfer）項目取代。在實踐中，固定金額的撥款導(dǎo)致了各省在社會福利和公共服務(wù)供給上的差異。

以上從福利制度設(shè)計的四個方面討論了圍繞家庭福利制度在加拿大各界存在的爭論，焦點主要為家庭福利應(yīng)該是全民享有還是有選擇性分配，應(yīng)該以現(xiàn)金津貼為主還是以家庭服務(wù)為主，應(yīng)該由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌還是由地方政府管理，以及聯(lián)邦政府應(yīng)如何對地方政府進行財政轉(zhuǎn)移支付。受新自由主義以及全球化的影響，加拿大的家庭福利與大多數(shù)福利國家一樣日益背離普享原則，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣顿Y型福利（發(fā)展家庭服務(wù)，促進家庭成員就業(yè)）以及多元化福利（福利運作由聯(lián)邦向省和市及社區(qū)和家庭轉(zhuǎn)移）（米什拉，2008）。

四、加拿大家庭福利政策的歷史經(jīng)驗

相較于歐洲大陸國家，加拿大的建國歷史短，以政府為責(zé)任主體的社會福利起步較晚。相較于美國，盡管兩個國家都是移民國家，但由于加拿大獨特的建國歷史，特別是聯(lián)邦政府和省政府的管理權(quán)限規(guī)定和協(xié)商體制，加拿大建立福利國家的路徑與美國不盡相同，福利項目也相差很大。然而在當(dāng)代，加拿大的社會福利表現(xiàn)出與歐美福利國家很多的近似之處，這種變化規(guī)律可以從加拿大家庭問題的建構(gòu)以及政府角色的變遷中進行分析。

加拿大家庭福利的建立來自伴隨工業(yè)化和城市化家庭所面臨的風(fēng)險和壓力。在人口遷移過程中，包括自歐洲大陸到加拿大的跨國人口遷移和加拿大地理范圍內(nèi)的人口遷移，家庭都要面臨因孩子出生和孩子撫養(yǎng)而增加的生活成本，另外，會因為生病、失業(yè)和年老而面臨收入下降的風(fēng)險，并且這些風(fēng)險常常因為經(jīng)濟衰退或者經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整而增加，因而家庭貧困問題成為一個社會問題。特別是由于1930年的經(jīng)濟衰退和第二次世界大戰(zhàn)，民眾產(chǎn)生了很強的意識要求政府介入經(jīng)濟和社會事務(wù)。在這樣的背景下，加拿大政府特別是聯(lián)邦政府承擔(dān)起了提供全民福利和均等化公共服務(wù)的責(zé)任，通過與省政府的協(xié)商以及對省和地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付建立起了保障基本生活的福利國家體系。

隨著福利國家體系的建立，社會福利對于維持國民生活水平的作用越來越重要。特別是，在當(dāng)代，加拿大的人口和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變遷，表現(xiàn)為生育率下降、老齡化加重和單親家庭增多等。再加上周期性的經(jīng)濟衰退，加拿大的經(jīng)濟增長緩慢，失業(yè)率居高不下。因此，家庭貧困和兒童貧困是加拿大一直以來亟待解決的社會問題。然而，在當(dāng)代，受新自由主義意識形態(tài)影響，控制政府債務(wù)和財政赤字成為政府的主要任務(wù)，與提供高水平普及性的福利形成矛盾。由于福利政策具有路徑依賴性，加上選舉政治的影響，每屆加拿大政府都不能冒險大幅消減社會福利支出。另外，受加拿大聯(lián)邦政府和省政府稅收協(xié)商與社會福利項目協(xié)商制度及文化的影響，聯(lián)邦政府依然承擔(dān)了主要的社會福利籌資和管理角色。但是，在過去幾十年中，聯(lián)邦政府對許多社會福利項目的運作做了調(diào)整，包括將全民性福利轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性福利，投資于社會服務(wù)，將責(zé)任下放到省政府和改變轉(zhuǎn)移支付的方式等。這些轉(zhuǎn)變反映出家庭福利政策在當(dāng)代的發(fā)展規(guī)律。

參考文獻

[1]黃晨熹，《社會福利》，格致出版社，2009年，第108頁。

[2]R.米什拉，《西方福利模式的改革趨勢：日益背離普享原則》，鄭秉文譯，《國外社會科學(xué)》，2008年，第3期，第18–25頁。

[3]鄧子基、鄧力平，《加拿大稅制改革評析》，《廈門大學(xué)學(xué)報（哲社版）》，1989年，第2期，第105–113頁。

[4]Gosta Esping–Andersen.(1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton∶ Princeton University Press,25–34. 。

[5]James J.Rice & Michael J. Prince.(2013).Changing Politics of Canadian Social Policy, 2nd ed. Toronto, Buffalo, London∶ University of Toronto Press.

[6]Guest & Dennis.(1985). The Emergence of Social Security in Canada, 2nd ed. Vancouver∶ UBC Press,52.

[7]Neil Gilbert & Paul Terrell.(2003).Dimensions of Social Welfare Policy，Boston∶ Allyn& Bacon, 83–84.