淺談我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)

胡燕鵬

摘 要：城鎮(zhèn)的發(fā)展必定要占用一部分土地。城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在一定的矛盾，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何處理城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，找到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地變動(dòng)的規(guī)律，提出城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地保護(hù)的相應(yīng)措施，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、以發(fā)展促保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)雙贏。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地保護(hù)；制度創(chuàng)新

1 問(wèn)題的提出

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，耕地?cái)?shù)量減少是一種難以避免的現(xiàn)象，如何在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)我們有限的耕地是我們必須面對(duì)的一個(gè)難題。沒(méi)有建立起耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，造成機(jī)會(huì)成本過(guò)高，外部效益沒(méi)有得到及時(shí)回歸和矯正，耕地保護(hù)者的利益受到損失，耕地保護(hù)中的利益分配不公平，是我國(guó)目前耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量過(guò)速減少和下降的主要根源。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情來(lái)看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期階段將是耕地保護(hù)形勢(shì)最嚴(yán)峻、壓力最大的時(shí)期。目前，以快速耕地非農(nóng)化為代價(jià)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已難以為繼，走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化的核心是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，注重保障糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益。這就對(duì)新時(shí)期耕地保護(hù)提出了新的更高要求。因此，有必要對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀與成因進(jìn)行認(rèn)真梳理，總結(jié)其癥結(jié)所在，從而為進(jìn)一步完善我國(guó)的耕地保護(hù)政策、進(jìn)行耕地保護(hù)的政策創(chuàng)新提供思路與參考。

2 我國(guó)耕地保護(hù)的困境與成因分析

2.1 集體土地所有權(quán)主體的模糊，虛化了村集體組織對(duì)耕地保護(hù)的義務(wù)。目前由于我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，民主建設(shè)相對(duì)滯后，村農(nóng)民集體組織只是一個(gè)抽象的概念，農(nóng)民缺少行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，雖然把集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者規(guī)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，但這些組織只是集體所有土地的經(jīng)營(yíng)管理者，而非所有者。實(shí)踐中，集體土地財(cái)產(chǎn)所有者代表往往被村委會(huì)主任等少數(shù)人把持，土地的農(nóng)民集體所有實(shí)際上異化為鄉(xiāng)村干部小團(tuán)體所有，集體土地所有權(quán)主體出現(xiàn)了虛位或易位的問(wèn)題。這些小團(tuán)體為了個(gè)人利益，乘機(jī)利用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用大發(fā)其財(cái)，導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為有增無(wú)減，根本起不到保護(hù)耕地的作用。

2.2 地方政府保護(hù)耕地的力度不夠，加劇了耕地被建設(shè)占用。一些地方政府作為耕地的直接管理者，非但沒(méi)能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，相反，還以政府行為違法占用耕地。不少地方政府為求發(fā)展，搞大規(guī)劃，隨意圈地，建立各種名目的開(kāi)發(fā)園區(qū)，有些城鎮(zhèn)則大量圈地，形成“開(kāi)而不發(fā)”的開(kāi)發(fā)區(qū)。中央政府和地方政府在耕地保護(hù)上形成如此大的反差，究其原因主要有兩方面：一是為維護(hù)地方政府正常運(yùn)行而要征地。我國(guó)目前實(shí)行中央政府與地方政府“分灶吃飯”的財(cái)政制度，土地出讓金是地方政府獲取預(yù)算外資金的重要來(lái)源“以地生財(cái)”成為許多地方政府管理土地的至高準(zhǔn)則。二是為政績(jī)需求而大量進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)一屆地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)都集中在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與具體指標(biāo)上。由于侵占耕地外延式的開(kāi)發(fā)建設(shè)，成本低，似乎更能凸顯領(lǐng)導(dǎo)在其任期內(nèi)政績(jī)。還有一些地方為建各類(lèi)園區(qū)招商引資，打出無(wú)償使用土地的“旗號(hào)”。政府對(duì)土地需求的“胃口”越來(lái)越大，結(jié)果是大量耕地被圈占。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下和耕地預(yù)期受益的不穩(wěn)定，動(dòng)搖農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性。一方面，我國(guó)長(zhǎng)期的二元結(jié)構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異，大部分農(nóng)民把進(jìn)入城鎮(zhèn)享受城市文明生活作為自己追求的人生目標(biāo)。另一方面，由于長(zhǎng)期形成的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益非常低下“增產(chǎn)不增收”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不少農(nóng)民認(rèn)為“堅(jiān)守耕地就是維持貧窮，保護(hù)子孫田”與“保護(hù)貧窮”己成為當(dāng)前農(nóng)民的一個(gè)矛盾心態(tài)。

3 我國(guó)耕地保護(hù)的制度創(chuàng)新與政策思考

3.1 增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。一方面為生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了貢獻(xiàn)，另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此，應(yīng)從耕地生態(tài)價(jià)值及發(fā)展權(quán)價(jià)值考慮，對(duì)保護(hù)耕地的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行合理補(bǔ)償?？梢越梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地，并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼包括直接補(bǔ)償農(nóng)民和通過(guò)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼農(nóng)民，前者是通過(guò)補(bǔ)貼不同農(nóng)作物生產(chǎn)的相對(duì)利潤(rùn)來(lái)鼓勵(lì)預(yù)期的農(nóng)作物的生產(chǎn)，后者則是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，限制農(nóng)地的非農(nóng)開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)獲得在城市建設(shè)更多面積的許可。

3.2 構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，內(nèi)化耕地保護(hù)的全部成本與效益，給予保護(hù)耕地的農(nóng)民和地方政府以市場(chǎng)價(jià)格確定的耕地保護(hù)成本補(bǔ)償或外部效益補(bǔ)償。提高地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的收益，也即提高了耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的成本，使耕地成本與建設(shè)用地成本形成真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，農(nóng)民會(huì)更加珍惜耕地資源，地方政府也會(huì)抬高“用地門(mén)檻”，會(huì)認(rèn)真地進(jìn)行耕地保護(hù)的成本收益分析，從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮耕地保護(hù)的重要性，而不是僅僅從政治任務(wù)的角度權(quán)衡保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的取舍。所以，耕地保護(hù)中的種種問(wèn)題主要還是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，解決耕地保護(hù)問(wèn)題的主要出路也在于建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的主動(dòng)性與積極性。實(shí)行耕地有償保護(hù)，也是體現(xiàn)社會(huì)公平。

3.3 設(shè)立耕地保護(hù)稅。為了使耕地保護(hù)的成本得到社會(huì)穩(wěn)定的補(bǔ)償，就有必要設(shè)立相應(yīng)的稅收項(xiàng)目，使享受耕地保護(hù)好處的各行各業(yè)對(duì)耕地保護(hù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鑒于此，稅收主要針對(duì)耕地農(nóng)用與發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)之間巨大的機(jī)會(huì)成本差異，因此“耕地保護(hù)稅”，主要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)征收，全部轉(zhuǎn)為耕地保護(hù)補(bǔ)償基金。

3.4 確立耕地“全要素”保護(hù)制度。強(qiáng)化耕地保護(hù)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前只重?cái)?shù)量保護(hù)、輕視耕地其他要素保護(hù)的管理理念，逐步形成數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、時(shí)間等五大要素并重的管理認(rèn)知，確立耕地資源“全要素”保護(hù)制度：保證耕地?cái)?shù)量，確保耕地紅線不突破；保護(hù)耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)能提升；保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；優(yōu)化空間格局，實(shí)現(xiàn)耕地資源的最優(yōu)空間配置；統(tǒng)籌安排利用時(shí)序，協(xié)調(diào)代際關(guān)系，實(shí)現(xiàn)耕地資源在時(shí)序上的優(yōu)化利用。五大要素保護(hù)缺一不可。在此基礎(chǔ)上，形成耕地保護(hù)用途管制、整治提質(zhì)、產(chǎn)能提升、空間規(guī)劃、流轉(zhuǎn)增值、權(quán)益保障“六位一體”融合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地資源、保障糧食安全、保證農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.5 完善政績(jī)考核制度，調(diào)動(dòng)地方政府的耕地保護(hù)積極性。當(dāng)前我國(guó)對(duì)各級(jí)政府工作業(yè)績(jī)的考核大多集中在GDP的增速、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、招商引資的數(shù)量、工業(yè)項(xiàng)目的多少等經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)上，由此導(dǎo)致每屆政府都要做出自己的政績(jī)，從而催生出眾多的形象工程，而這些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的開(kāi)發(fā)建設(shè)。那些決定地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的資源消耗、生態(tài)退化等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)基本上被忽略。因此，應(yīng)徹底改變只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量的政府政績(jī)考核機(jī)制，把以人為本和可持續(xù)發(fā)展思想真正落實(shí)到政府考核中，消除培養(yǎng)“形象工程、政績(jī)工程”的土壤，杜絕急功近利的短期行為，把耕地占用計(jì)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的成本核算之中。

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