混合所有制的法治化思考

張洪波

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)一步推行混合所有制?；旌纤兄茖?duì)于中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)展都有極大的意義?；旌纤兄茟?yīng)當(dāng)按法治化的思路推行。而法治化面臨的主要問題包括：國(guó)資管理的安全和效率，在國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的分類管理、國(guó)資轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股以及產(chǎn)權(quán)確認(rèn)等方面，都需要推進(jìn)法治；混合所有制下的公司治理應(yīng)堅(jiān)持公司治理的合法化和規(guī)范性；出于交易安全的考慮則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)集團(tuán)的關(guān)聯(lián)交易以及企業(yè)信息公示制度。

關(guān)鍵詞：混合所有制 國(guó)資管理 法治化

中圖分類號(hào)：F121.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082 （2017） 04-0275-01

一、混合所有制的涵義與意義

混合所有制是對(duì)企業(yè)內(nèi)部，由不同的資本形式即國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等多種資本形式的聯(lián)合所做的描述。其特點(diǎn)在于各種不同類型資本形式的“混合”。此處資本形式的類型特指國(guó)有資本、集體資本、非公有資本即私人資本和外國(guó)資本等。因此，混合所有制的內(nèi)涵所展示的主要是國(guó)有資本與其他資本形式類型之“混合”。從黨的十五大提出“股份制是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式”，“資本主義可以用、社會(huì)主義也可以用”，理論的突破就興起了國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性改組的熱潮。十多年來，中國(guó)的公司制改革已基本完成，公司法基本取替了企業(yè)法，股份制改制已全面推開。在股份制企業(yè)中已經(jīng)有不少是屬于國(guó)有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)。在這些已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)所提出的積極發(fā)展“混合所有制經(jīng)濟(jì)”，顯然還有基于當(dāng)下中國(guó)改革的特別意義。

二、混合所有制法治化實(shí)現(xiàn)中的幾個(gè)問題

混合所有制在中國(guó)已經(jīng)有多年的實(shí)踐。但十八屆三中全會(huì)再次提出混合所有制之發(fā)展動(dòng)向，是給國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的法治化和相關(guān)立法的科學(xué)化提出了新的要求。

1.國(guó)資監(jiān)管的安全和效率

國(guó)有資產(chǎn)是屬于全民所有的公共財(cái)產(chǎn)。粗放式的國(guó)資立法，包括混合所有制的推行，不僅無助于國(guó)資監(jiān)管安全和效率的發(fā)揮，更損害了國(guó)資立法本身應(yīng)有的科學(xué)性。為此，舉例以下兩個(gè)方面的法律規(guī)制：

一是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性。目前的國(guó)有資產(chǎn)流失，有很多發(fā)生在國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓中。2008年出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)了這項(xiàng)制度。應(yīng)當(dāng)說，嚴(yán)格的程序性規(guī)定能很好地促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與混合，大大減少了相關(guān)人員的腐敗和國(guó)有資產(chǎn)流失，因而問題主要是這些制度的執(zhí)行以及違反該制度所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失的損失賠償問題。特別是賠償問題，由于公有制本身的特殊性，往往決策者不承擔(dān)相關(guān)民事責(zé)任，至多僅有行政責(zé)任。這就放大了國(guó)資轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)。因此應(yīng)當(dāng)按照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，要求對(duì)導(dǎo)致國(guó)資流失者承擔(dān)民事賠償責(zé)任。通過民事賠償責(zé)任的約束，確保國(guó)資轉(zhuǎn)讓中公有財(cái)產(chǎn)的安全性。除此之外，國(guó)資轉(zhuǎn)讓的評(píng)估應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化和客觀化準(zhǔn)則。需要國(guó)家盡快出臺(tái)統(tǒng)一的相關(guān)法律規(guī)定，按照商法中商事營(yíng)業(yè)資產(chǎn)的要求，對(duì)轉(zhuǎn)讓的國(guó)有資產(chǎn)予以綜合性評(píng)估，解決好資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管工作的條塊分割問題。

二是國(guó)家出資企業(yè)增資擴(kuò)股行為的適當(dāng)性。對(duì)于增資擴(kuò)股的情形，有兩種情況，其一是2014年3月1日起實(shí)施的新《公司法》，已經(jīng)將注冊(cè)資本制改為認(rèn)繳制。認(rèn)繳制適用于發(fā)起設(shè)立的有限公司和股份公司。不少國(guó)企借此公司法修改之際希望實(shí)現(xiàn)增資擴(kuò)股的愿望。因此，這類國(guó)家出資企業(yè)必須按公司法規(guī)定的條件和程序進(jìn)行增資擴(kuò)股，包括修改公司章程、形成股東會(huì)或股東大會(huì)決議、修改股東名冊(cè)和辦理變更登記。二是更為普遍且社會(huì)影響更大的是上市公司的增資擴(kuò)股以及境內(nèi)外并購(gòu)?fù)顿Y。上市公司的增資擴(kuò)股和并購(gòu)?fù)顿Y，應(yīng)當(dāng)遵循《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《證券法》的相關(guān)規(guī)定?；旌纤兄频耐菩幸词袌?chǎng)需要進(jìn)行，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需求進(jìn)行。如果是可以走市場(chǎng)化的國(guó)家參股、控股情形，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)化決策者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，以商業(yè)判斷準(zhǔn)則作為決策者的注意程度要求，這即是所謂“適當(dāng)性”的內(nèi)涵。適當(dāng)性也包括法律上的妥當(dāng)性，例如通過增資擴(kuò)股實(shí)現(xiàn)混合所有制時(shí)就應(yīng)當(dāng)明確公司法所規(guī)定的認(rèn)繳制的確切內(nèi)涵及其法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.混合所有制下的公司治理問題

混合所有制的優(yōu)點(diǎn)之一就是引入非國(guó)有股東，特別是民營(yíng)資本，這就帶來公司治理結(jié)構(gòu)的巨大變化。相對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)，私有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)點(diǎn)是主體明確，更易按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律運(yùn)行，所以“混合”所有制就為推動(dòng)我國(guó)國(guó)有出資公司治理的科學(xué)化、規(guī)范化提供了良好機(jī)遇。

混合所有制下，含國(guó)有資本的公司治理中首先是如何完善董事會(huì)制度。董事會(huì)是公司的重要決策機(jī)構(gòu)，如何保證決策的科學(xué)性是董事會(huì)制度的關(guān)鍵?；旌纤兄瓶赡転槎聲?huì)制度帶來的問題包括：一是董事會(huì)的構(gòu)成。目前國(guó)有出資公司董事會(huì)制度中的主要問題是“內(nèi)部人控制”，如果按照資本多數(shù)決，對(duì)于國(guó)家控股的公司必然由各級(jí)國(guó)資委委派人數(shù)較多的董事，因而非國(guó)有資本的出資人的董事對(duì)于公司可能很難享有控制權(quán)，這可能會(huì)影響到非國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本“混合”的積極性。二是董事會(huì)的職責(zé)。規(guī)范的公司中，董事是按照委托代理關(guān)系由股東委派、代表股東利益的，但混合所有制中，國(guó)有資本的董事是由國(guó)資委行政任命，權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)并不相稱，未必能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的委托代理關(guān)系很好地履行董事職責(zé)，實(shí)現(xiàn)股東利益最大化。董事會(huì)應(yīng)有的決策權(quán)也可能受到政府的干預(yù)?，F(xiàn)實(shí)中甚至還有一種可能是，即使是持股數(shù)量較少的非國(guó)有資本董事，也可能因能積極履行董事會(huì)職責(zé)而成為公司的實(shí)際控制人，從而架空國(guó)有資本委派的董事。三是董事會(huì)和董事長(zhǎng)與股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、總經(jīng)理和黨委之間的關(guān)系。對(duì)這些問題，學(xué)界已經(jīng)討論良久，并提出了諸如外部董事的法律保障，董事會(huì)、國(guó)資委、監(jiān)事會(huì)和黨委的平衡以及完善對(duì)董事會(huì)和董事的評(píng)價(jià)機(jī)制等諸多建議，值得重視。

3.混合所有制下的交易公平

混合所有制的發(fā)展，必須堅(jiān)持交易公平原則。我國(guó)《物權(quán)法》第3條第三款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！痹撘?guī)定被學(xué)界簡(jiǎn)潔地稱為物權(quán)平等原則，實(shí)際上其確切內(nèi)涵是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各位市場(chǎng)主體法律地位的平等性。在實(shí)施混合所有制過程中，必須堅(jiān)持國(guó)資、民資法律地位的平等，嚴(yán)格按法治的要求推進(jìn)改革。交易公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，混合所有制的推行，必須遵循該原則。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)混合所有制下違反交易公平原則的行為加以預(yù)警。

三、結(jié)語(yǔ)

未來混合所有制企業(yè)將成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)的微觀主體，是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。因此，混合所有制的推行必須堅(jiān)持法治化?！胺ㄖ巍辈粌H包括政府法治，在民商領(lǐng)域推行法治的價(jià)值更不容忽視。所以，這一改革任務(wù)艱巨，但其對(duì)中國(guó)社會(huì)的法治化、文明化和現(xiàn)代化的意義必然相當(dāng)深遠(yuǎn)。