排污權(quán)抵押貸款法律障礙及對(duì)策研究

劉祺

【摘 要】 由于具有金融創(chuàng)新和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等優(yōu)越性，排污權(quán)抵押貸款為企業(yè)解決融資和發(fā)展等方面的難題提供了新途徑。但在我國(guó)現(xiàn)有的理論體系框架和實(shí)施開展過(guò)程中，其業(yè)務(wù)還面臨諸多障礙，如：排污權(quán)的法律性質(zhì)存在爭(zhēng)議；排污權(quán)作為抵押物在法律上是否合理；排污權(quán)抵押貸款實(shí)施的市場(chǎng)化、制度化等問(wèn)題。排污權(quán)作為一項(xiàng)準(zhǔn)物權(quán)在法律上具備抵押貸款的合理性，通過(guò)賦予排污權(quán)明確的權(quán)力地位、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控結(jié)合、立法上的完善、制定規(guī)范條例和相應(yīng)實(shí)施細(xì)則幾方面的探索，當(dāng)前我國(guó)排污權(quán)抵押貸款制度將更合理和完善。

【關(guān)鍵詞】 排污權(quán)；抵押貸款；準(zhǔn)物權(quán)；法律

十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，面對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)不斷加強(qiáng)防治力度，同時(shí)采取有力的行政措施來(lái)控制、治理環(huán)境污染，從而協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

排污權(quán)抵押貸款自2007年開始實(shí)施以來(lái)，在我國(guó)已經(jīng)歷了十年的發(fā)展歷程。但社會(huì)關(guān)于排污權(quán)抵押貸款的討論和爭(zhēng)議一直不斷，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)仍主要集中在排污權(quán)的法律性質(zhì)以及排污權(quán)作為一項(xiàng)抵押物是否存在法律上的合理性兩點(diǎn)上。

一、關(guān)于排污權(quán)法律性質(zhì)的討論

排污權(quán)是指排放者在環(huán)保部門規(guī)定的一定額度內(nèi)、在不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。[1]關(guān)于排污權(quán)交易制度的規(guī)定，我們可以從美國(guó)1970年《清潔空氣法》和1990《清潔空氣法修正案》中找到參考，美國(guó)從此開始逐步建立起一套比較完整、系統(tǒng)的排污權(quán)交易規(guī)范體系，這也賦予了排污權(quán)在法律上的確定地位。

具體到國(guó)內(nèi)，雖然排污權(quán)交易制度、排污權(quán)抵押貸款制度在我國(guó)有著較快的發(fā)展，但是排污權(quán)作為一種權(quán)利形態(tài)在我國(guó)立法上至今仍沒(méi)有得到承認(rèn)，排污權(quán)的界定仍處于空白狀態(tài)。學(xué)界關(guān)于排污權(quán)法律性質(zhì)如何界定的爭(zhēng)論目前主要存在兩個(gè)觀點(diǎn)。

1、用益物權(quán)說(shuō)

部分學(xué)者從傳統(tǒng)物權(quán)法理論的角度來(lái)分析，認(rèn)為排污權(quán)應(yīng)當(dāng)納入到用益物權(quán)的范疇。

（1）排污權(quán)的客體是環(huán)境容量。傳統(tǒng)民法上的物，是指存在于人體之外，占有一定空間，能夠?yàn)槿肆λ洳⑶夷軡M足人類某種需要，具有稀缺性的物質(zhì)對(duì)象。[2]雖然環(huán)境容量從形態(tài)上來(lái)看并非有體物，但在經(jīng)過(guò)行政許可之后，它被量化成了物權(quán)憑證，這也使得人們可以對(duì)其進(jìn)行支配和控制，形成環(huán)境容量的使用權(quán)，即排污權(quán)。

（2）排污權(quán)是對(duì)“他人之物”的使用。用益物權(quán)是以對(duì)物的收益為標(biāo)的的他物權(quán)，也就是“就物質(zhì)實(shí)體，利用其物，以其使用價(jià)值之取得為目的之權(quán)利?！盵3]

用益物權(quán)是對(duì)“他人之物”的使用。排污權(quán)是對(duì)國(guó)家所有的公共環(huán)境資源的一種利用，這使得排污權(quán)的取得和使用具有明顯的公權(quán)性，與其它用益物權(quán)相比具有很大不同，排污權(quán)中的“他人之物”是確定的，是國(guó)家所有的具有公共物品性質(zhì)的環(huán)境容量。[4]實(shí)際上，排污權(quán)就是排污主體在不超過(guò)國(guó)家許可的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的前提之下，向國(guó)家所有的環(huán)境容量進(jìn)行污水、廢氣等污染物排放的權(quán)利。據(jù)此理解，部分學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)的法律屬性應(yīng)界定為用益物權(quán)。

2、準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)

也有不少學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)該界定為準(zhǔn)物權(quán)。所謂準(zhǔn)物權(quán)，并不是屬性相同的單一權(quán)利的稱謂，而是一組性質(zhì)有別的權(quán)利的總稱。按照通說(shuō)，它由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等組成。[5]

（1）排污權(quán)物權(quán)化的必要性。環(huán)境容量資源的有用性和有限性，使其具有了稀缺性、競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。因此對(duì)使用環(huán)境容量資源的行為進(jìn)行管理和規(guī)制十分必要。而將資源物權(quán)化，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下建立流通機(jī)制，對(duì)于合理利用環(huán)境資源、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、有效應(yīng)對(duì)環(huán)境變化大有作用。[6]

（2）排污權(quán)準(zhǔn)物權(quán)屬性的具體表征。①客體的特殊性：排污權(quán)的客體是以大氣、水體、土壤等為載體而存在的環(huán)境容量。從法學(xué)角度上講，物權(quán)的一項(xiàng)重要特征就是客體的特定性，而我們的確很難從物理角度來(lái)識(shí)別出排污權(quán)客體的獨(dú)立性。但是從發(fā)展的眼光來(lái)看，隨著社會(huì)的不斷更新進(jìn)步，我們應(yīng)當(dāng)摒棄僵硬的思維模式，可以從支配客體的要求與實(shí)現(xiàn)物權(quán)目的的需要這兩個(gè)方面來(lái)討論物權(quán)的特定性。[7]因此我們可以把特定的空間和可量化標(biāo)準(zhǔn)都作為判斷特定性的一類依據(jù)來(lái)認(rèn)定準(zhǔn)物權(quán)客體的特定性。②排污權(quán)在排他性方面具有特殊性：根據(jù)民法的規(guī)定，物權(quán)是具有排他性的，這也就意味著在某一個(gè)標(biāo)的物上不可能再存在一個(gè)與之內(nèi)容相同的物權(quán)。排污權(quán)并不具有嚴(yán)格的排他性，也不具備嚴(yán)格意義上的占有權(quán)能，但這一特點(diǎn)也為環(huán)境容量的高效利用提供了條件。與此同時(shí)，排污權(quán)在排他性上的特殊屬性也為法律的完善提出了新的問(wèn)題，如：相同權(quán)利之間的效力沖突調(diào)控模式。③排污權(quán)兼具公私二重屬性。從其產(chǎn)生的法律依據(jù)來(lái)說(shuō)，它是依據(jù)相關(guān)公法的規(guī)定而產(chǎn)生；從功能作用來(lái)講，排污權(quán)既滿足了排污主體的經(jīng)濟(jì)利益需要，也具有社會(huì)生態(tài)性和公益性。

二、排污權(quán)抵押貸款的可行性分析

綜合來(lái)看，抵押物須具備的條件包括：特定性與獨(dú)立性；交換價(jià)值；不易損耗性；以特定方式公示；讓與性；抵押人有權(quán)處分。排污權(quán)作為抵押物用于抵押貸款在法律上是存在其可行性的。

1、排污權(quán)的行政許可性質(zhì)

就我國(guó)目前的實(shí)際來(lái)看，排污權(quán)的存在形式還是依托于我國(guó)政府的行政許可，政府也從不同的方面對(duì)排污權(quán)進(jìn)行干預(yù)。

（1）排污權(quán)的原始分配。在我國(guó)，行政許可指的是在法律一般禁止的情況下，行政相對(duì)人可向行政主體提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)審核之后，行政主體可向行政相對(duì)人頒發(fā)許可證或執(zhí)照，通過(guò)這種形式來(lái)賦予行政相對(duì)人從事某項(xiàng)活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的資格或權(quán)利。[8]

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于排污行為的干預(yù)、調(diào)整和管理主要還是通過(guò)政府機(jī)關(guān)發(fā)放排污許可證的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。排污單位提出申請(qǐng)之后，環(huán)保部門在污染物排放總量可控的前提之下進(jìn)行核準(zhǔn)，對(duì)符合條件的單位頒發(fā)《排污許可證》。從這一制度不難看出，我國(guó)排污權(quán)的初始分配還是以行政權(quán)為主導(dǎo)，它具備行政許可的屬性。

（2）政府對(duì)排污權(quán)交易的干預(yù)。當(dāng)前我國(guó)的排污權(quán)交易還處在一個(gè)發(fā)展期，市場(chǎng)化運(yùn)作的交易模式依然受到行政行為的限制。在排污權(quán)交易過(guò)程中，我國(guó)政府的干預(yù)包括了交易對(duì)象的確定、交易價(jià)格的商定和排污許可證轉(zhuǎn)讓等方面。

2、排污權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

從前文的論述中我們可以得出，環(huán)境容量是排污權(quán)的客體。環(huán)境容量的有用性和稀缺性讓其具備了財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也使其在使用中具有了競(jìng)爭(zhēng)性，而這種競(jìng)爭(zhēng)性使用沖突的基本解決途徑就是在法律上設(shè)置財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此排污權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)。[9]一方面，政府作為社會(huì)代表將排污權(quán)有償轉(zhuǎn)移給企業(yè)，企業(yè)通過(guò)繳納排污費(fèi)來(lái)獲得環(huán)保部門的行政許可。另一方面，近十年來(lái)我國(guó)各地排污權(quán)抵押貸款活動(dòng)的開展也印證了它的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

3、排污權(quán)抵押貸款在制度上的發(fā)展空間

在我國(guó)，礦業(yè)權(quán)、林權(quán)等具有準(zhǔn)物權(quán)屬性的權(quán)利是可以進(jìn)行抵押的。在2008年修訂的《水污染防治法》中，明確規(guī)定了我國(guó)實(shí)施排放總量控制制度和排污許可制度，而排污許可制度的確立也意味著排污權(quán)抵押具有了更高的可信度。

抵押的重要目的就是為了保障債務(wù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。雖然排污權(quán)源自于自然資源的生態(tài)價(jià)值，但在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境容量是可以根據(jù)一定的科學(xué)方法被測(cè)量和量化的，從而使排污權(quán)能夠進(jìn)入市場(chǎng)交易、抵押，被人們合理支配。即通過(guò)生態(tài)價(jià)值經(jīng)濟(jì)化的方式使兼具生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的環(huán)境容量進(jìn)入物權(quán)客體的范疇，進(jìn)而使環(huán)境容量使用權(quán)即排污權(quán)可以成為抵押的標(biāo)的來(lái)確保債務(wù)的實(shí)現(xiàn)。[10]

三、排污權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)的障礙分析

從我國(guó)排污權(quán)抵押貸款實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，其面臨的障礙主要有以下幾點(diǎn)：

1、傳統(tǒng)道德觀念的束縛

在很多人看來(lái)，排污是對(duì)環(huán)境的一種破壞行為，排污行為對(duì)自然環(huán)境和人們的生存環(huán)境造成了巨大威脅，受這種根深蒂固的思想觀念和道德要求的影響，排污權(quán)抵押貸款制度在推行和實(shí)施上必然會(huì)遭遇一些阻力。

2、排污權(quán)的法律屬性模糊

盡管近年來(lái)排污權(quán)交易活動(dòng)在各地逐漸開展，但事實(shí)上，排污權(quán)始終沒(méi)有納入《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》所規(guī)定的可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之中。我國(guó)《物權(quán)法》第123條僅規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利，并且沒(méi)有“等等”這樣的字樣，這也使排污權(quán)目前在法律上缺乏一個(gè)延伸的空間。這些法律上的空缺在實(shí)踐中帶來(lái)了諸多疑惑和困境，使排污權(quán)抵押貸款在操作過(guò)程之中缺少必要的法律支持和制度保障，難以深入實(shí)施。

3、市場(chǎng)交易的不完善

我國(guó)現(xiàn)行的排污權(quán)抵押貸款措施仍有許多不完善之處。一方面如上文所述，對(duì)作為抵押物的排污權(quán)的界定仍然不清晰；另一方面，雖然根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看排污權(quán)抵押貸款采用了以合同為媒介的模式，但對(duì)于具體的操作規(guī)則仍缺乏討論和參考標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于合同當(dāng)中的具體細(xì)則和要求也缺乏明晰的指導(dǎo)或規(guī)定。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)的形式來(lái)看，排污權(quán)的交易和抵押仍然受到了政府較多的干預(yù)，排污權(quán)交易和抵押的市場(chǎng)化程度沒(méi)有得到更好地發(fā)展，市場(chǎng)化水平不高。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，市場(chǎng)交易的基本特點(diǎn)，是存在著財(cái)產(chǎn)及就這種財(cái)產(chǎn)權(quán)自愿交換而簽訂的具有強(qiáng)制性的私人契約，而且只有雙方自愿交換的契約，才能達(dá)到良好的經(jīng)濟(jì)效益和資源的最佳配置。[11]但是完全實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式又會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題，政府實(shí)施排污許可證制度的目的之一是控制污染物的排放總量，一旦全部實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能會(huì)造成排污權(quán)的流通過(guò)盛，導(dǎo)致排污總量失控或超標(biāo)。

4、現(xiàn)有法律體系的缺失

排污權(quán)抵押貸款作為一種新型的排污權(quán)交易模式，在我國(guó)經(jīng)過(guò)近十年的探索，有了一定程度地發(fā)展，但從立法的角度上來(lái)說(shuō)仍存在很多空白，這也使得排污權(quán)抵押貸款長(zhǎng)期以來(lái)還處于一種比較尷尬的境地。從《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》來(lái)看，都沒(méi)有關(guān)于排污權(quán)抵押貸款程序的任何相關(guān)規(guī)定，盡管浙江、河北等地近年來(lái)出臺(tái)了一些排污權(quán)抵押貸款的管理辦法，但從國(guó)家層面上來(lái)看仍然沒(méi)有相關(guān)的指導(dǎo)文件。

四、排污權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)的探索

通過(guò)前文的論述我們不難看出，排污權(quán)抵押貸款在我國(guó)的實(shí)施過(guò)程中依然障礙重重。要想確保其更順利地開展，我們還需要從立法、交易制度完善等多方面著手來(lái)克服這些障礙。

1、賦予排污權(quán)明確的權(quán)利地位

盡管排污權(quán)的地位受到了傳統(tǒng)道德觀念的沖擊，但實(shí)際上排污是建立在環(huán)境具備自凈能力的基礎(chǔ)上的，正常的排污是人類生產(chǎn)生活所必須的。只有當(dāng)排污超過(guò)了環(huán)境自凈能力所能承載的負(fù)荷才會(huì)給環(huán)境造成破壞，從而威脅到人們正常的生產(chǎn)生活。社會(huì)輿論對(duì)排污權(quán)的權(quán)利地位的誤解，成為了排污權(quán)抵押貸款實(shí)施的一大阻力，賦予排污權(quán)明確的權(quán)利地位，有利于排污權(quán)抵押貸款的順利開展。

2、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合

健全和公平的排污權(quán)市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)是由市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)確定排污權(quán)價(jià)格，在供求關(guān)系和價(jià)值規(guī)律的影響下，排污權(quán)像商品一樣可自由流通。[12]雖然我國(guó)目前的排污權(quán)抵押貸款在市場(chǎng)化程度上有一定的發(fā)展，但是這種市場(chǎng)化機(jī)制還需要進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)排污權(quán)的商品化流通。與此同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，運(yùn)用“有形的手”來(lái)對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，保障公平公正的市場(chǎng)交易規(guī)則，及時(shí)解決市場(chǎng)交易當(dāng)中的問(wèn)題，防止市場(chǎng)失靈以及排污權(quán)流通過(guò)盛或者囤積居奇等不良行為存在。

美國(guó)的排污權(quán)交易活動(dòng)開展得較早、制度也較為成熟，在它的排污權(quán)交易之中市場(chǎng)化取向也較為明顯。美國(guó)的排污權(quán)交易制度大體由補(bǔ)償政策、泡泡政策、凈得政策以及排污貯存銀行政策構(gòu)成。這四項(xiàng)政策為具體的排污權(quán)交易案例的開展提供宏觀上的指導(dǎo)，充分地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念，平衡了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特定地域、行政干預(yù)、排污主體意愿等多方關(guān)系。在制裁違約和環(huán)境違法行為等方面，行政權(quán)力會(huì)及時(shí)介入二級(jí)市場(chǎng)當(dāng)中。這樣的制度設(shè)計(jì)，使得市場(chǎng)和政府調(diào)控這兩種截然不同的機(jī)制都能夠發(fā)揮最大的效用，值得借鑒。

3、立法上的完善

目前我國(guó)的法律上沒(méi)有明確排污權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性，在擔(dān)保法當(dāng)中也沒(méi)有將排污權(quán)納入到可抵押財(cái)產(chǎn)的范疇。同時(shí)，關(guān)于可抵押的排污權(quán)種類、抵押人的資格審查等方面也需要做出進(jìn)一步的規(guī)定。首先，關(guān)于可抵押的排污權(quán)種類的界定，對(duì)諸如“不能與土地的所有權(quán)或使用權(quán)分割的排污權(quán)，法律或者合同對(duì)排污權(quán)人具有嚴(yán)格限制規(guī)定的排污權(quán)，未經(jīng)登記取得合法有效排污許可證的排污權(quán)”等，均應(yīng)列入限制或禁用于排污權(quán)抵押貸款的范圍。[13]第二，對(duì)于抵押人的資格要做出嚴(yán)格的規(guī)定和資格審查，落實(shí)篩選機(jī)制。對(duì)于存在環(huán)境違法行為或者排放超標(biāo)行為的申請(qǐng)者予以嚴(yán)格的限制甚至是一票否決，以此來(lái)防控企業(yè)的環(huán)境違法行為，同時(shí)正確引導(dǎo)資金流向。[14]

4、制定規(guī)范條例和具體實(shí)施細(xì)則

首先，盡管當(dāng)前我國(guó)的排污權(quán)抵押貸款有所發(fā)展，但是一直以來(lái)都缺乏一套完整有效的規(guī)范條例和實(shí)施細(xì)則來(lái)對(duì)排污權(quán)抵押貸款行為加以規(guī)范和調(diào)整，因此亟待制定更正式的文件來(lái)指導(dǎo)排污權(quán)抵押貸款工作的順利開展。其次，規(guī)范和細(xì)則當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)納入政府監(jiān)管制度、抵押貸款申報(bào)登記制度等等，確保排污權(quán)抵押能夠在公平公正、有利于環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原則的基礎(chǔ)上健康發(fā)展，從而達(dá)到“綠色信貸”的最終目的。第三，在條例當(dāng)中應(yīng)當(dāng)就違法違規(guī)行為所須承擔(dān)的后果和法律責(zé)任進(jìn)行明確的規(guī)定。同時(shí)，實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)對(duì)抵押貸款機(jī)構(gòu)的審批、申請(qǐng)抵押貸款人的主體資格審查、抵押貸款的流程等等做出詳盡細(xì)致的規(guī)定，使排污權(quán)抵押貸款的整個(gè)過(guò)程更加合法合規(guī)。

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【作者簡(jiǎn)介】

劉 祺（1991-）男，湖南長(zhǎng)沙人，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué).