生態(tài)型政府建設(shè)的理論模型與路徑探析

王星

【摘 要】 生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的重要內(nèi)容，生態(tài)型政府建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)和現(xiàn)代政府建設(shè)的必然要求。多中心治理理論是政府治理的一種理論，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各方在治理中的通力協(xié)作，充分發(fā)揮各個(gè)主體的積極性和比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系，提升政府治理能力，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)善治。本文將分析生態(tài)型政府建設(shè)與多中心理論的內(nèi)在邏輯，并從多中心的角度構(gòu)建生態(tài)型政府建設(shè)的理論模型，探索生態(tài)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑：法制供給，宏觀調(diào)控，生態(tài)服務(wù)，爭(zhēng)議仲裁。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)型政府建設(shè)；多中心治理

黨的十八大提出了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，賦予了生態(tài)文明建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)及文化建設(shè)同等重要的地位。十八屆三中全會(huì)提出了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，如何運(yùn)用現(xiàn)代治理理論的精髓去指導(dǎo)生態(tài)型政府建設(shè)，成為新常態(tài)下我國(guó)公共管理面臨的重要課題。多中心治理理論是治理理論中的重要流派，其多元分析的視角對(duì)我國(guó)生態(tài)型政府建設(shè)有著重要的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、生態(tài)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景與內(nèi)涵釋義

1、生態(tài)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景

當(dāng)前，大氣污染、氣候變暖、森林銳減、臭氧層破壞等問(wèn)題已成為世界各國(guó)面臨的重大挑戰(zhàn)，一系列國(guó)際性環(huán)保條約和會(huì)議的召開(kāi)，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)成為全人類需要面對(duì)的重要挑戰(zhàn)。對(duì)于尚處于發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)來(lái)說(shuō)，環(huán)境的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。一方面，依靠“三高一低”（高投入、高污染、高消耗與低效益）的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)難以為繼，這種過(guò)度透支環(huán)境承載能力的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)方式不僅使得政策、資本對(duì)經(jīng)濟(jì)的邊際拉動(dòng)效應(yīng)持續(xù)減弱，還使得自然環(huán)境千瘡百孔，居民生存環(huán)境趨于惡化；另一方面，2016年，我國(guó)GDP增速為6.7%，低于2015年的6.9%，經(jīng)濟(jì)的下滑使得就業(yè)的壓力空前加大。新常態(tài)下，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系成為橫亙?cè)谖覈?guó)生態(tài)型政府建設(shè)面前的一個(gè)難題。

2、生態(tài)型政府建設(shè)的內(nèi)涵釋義

從公共管理理論發(fā)展的百年歷史來(lái)看，關(guān)于行政生態(tài)的相關(guān)理論并不太多，代表人物主要有約翰·高斯、弗雷德·里格斯等，他們都主張從環(huán)境和行政互動(dòng)的角度分析二者之間的關(guān)系。在比較有限的理論研究中，公共管理對(duì)環(huán)境的研究多集中在政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境等，忽視了生態(tài)環(huán)境對(duì)公共管理的外在影響和約束，這不能不說(shuō)是公共管理理論研究的一個(gè)缺失。結(jié)合國(guó)內(nèi)外的相關(guān)文獻(xiàn)，可以看到行政生態(tài)學(xué)側(cè)重研究自然環(huán)境與公共管理、公共政策之間的互動(dòng)，它主張公共管理及公共政策必須把對(duì)環(huán)境的適應(yīng)和互動(dòng)納入考量范圍，這是生態(tài)型政府建設(shè)的理論淵源。國(guó)內(nèi)學(xué)者黃愛(ài)寶曾提出，生態(tài)型政府實(shí)際上意味著一種追求實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存并把該項(xiàng)職責(zé)納入到基本的政府職能與公共管理目標(biāo)之中的政府。

基于上文對(duì)生態(tài)型政府建設(shè)提出的現(xiàn)實(shí)背景與內(nèi)涵的分析，結(jié)合一些專家的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為生態(tài)型政府建設(shè)應(yīng)該是在追求人與自然和諧發(fā)展的價(jià)值前提下，將生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)基本的政府職能，在行政文化、行政體制、制度建設(shè)與公共政策中，全面貫徹生態(tài)文明的理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與人類發(fā)展的平衡。

二、多中心治理的理論淵源與內(nèi)涵

英國(guó)學(xué)者邁克爾·博蘭尼首先提出了多中心的概念，他認(rèn)為自發(fā)秩序有助于實(shí)現(xiàn)真正的自由，而基于個(gè)人主義的自由可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能。哈耶克也曾對(duì)自發(fā)秩序和擴(kuò)展秩序進(jìn)行過(guò)經(jīng)典的論述，文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦則基于公共池塘資源的研究對(duì)多中心理論做了實(shí)證的分析和研究，從制度理性選擇學(xué)派的角度出發(fā)，使多中心治理理論成為一種有影響力的治理理論。

多中心治理理論研究的邏輯起點(diǎn)其實(shí)是人這個(gè)個(gè)體，從自由人的個(gè)體出發(fā)，衍生出組織的多中心；在人與人之間的互動(dòng)中形成的規(guī)則和慣例逐漸塑造了不同組織的價(jià)值和文化，由此建構(gòu)了價(jià)值和文化的多中心格局；最終，在多中心的人、多中心的組織、多中心的價(jià)值與文化體系的共同作用下，誕生了多中心的制度安排和決策體系。許多國(guó)家以多中心治理理論為指導(dǎo)，在實(shí)踐中做出了很多制度創(chuàng)新、政策實(shí)驗(yàn)和管理創(chuàng)新，比如中國(guó)的政治協(xié)商制度、財(cái)政制度中的分稅制、自貿(mào)區(qū)建設(shè)，法國(guó)的邊緣社區(qū)治理，美國(guó)的社團(tuán)管理制度等，均深刻體現(xiàn)了多中心治理的理念和價(jià)值。

三、多中心治理與生態(tài)型政府建設(shè)的價(jià)值邏輯分析

1、科學(xué)價(jià)值

遵循科學(xué)價(jià)值，就是要發(fā)現(xiàn)規(guī)律、認(rèn)識(shí)規(guī)律。張?jiān)骑w教授指出，構(gòu)建馬克思主義的生態(tài)文明必須要體現(xiàn)整體性，必須要堅(jiān)持自然規(guī)律與社會(huì)規(guī)律這兩種規(guī)律的統(tǒng)一性。生態(tài)型政府建設(shè)也要從這種統(tǒng)一性出發(fā)，綜合運(yùn)用社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的知識(shí)，把握好自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律這兩種規(guī)律。多中心治理理論是基于對(duì)人、組織、公共資源管理的一種探索和創(chuàng)新，比如奧斯特羅姆的多中心理論就旨在探索在文化習(xí)俗、地理環(huán)境等因素的影響下，社群組織如何形成自發(fā)的秩序，從而對(duì)集體行動(dòng)中機(jī)會(huì)主義形成遏制，促進(jìn)公共利益的持續(xù)發(fā)展。

2、民主價(jià)值

民主是一種政治價(jià)值，是一種權(quán)利，也是一種利益表達(dá)機(jī)制。由于不同地域在自然環(huán)境、資源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，民主在生態(tài)型政府建設(shè)中的價(jià)值就更為重要。生態(tài)型政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分考慮不同區(qū)域、不同組織的現(xiàn)實(shí)條件，在不危害國(guó)家安全、法律法規(guī)的前提下，根據(jù)外部性的大小，允許不同區(qū)域和組織根據(jù)客觀環(huán)境的不同在生態(tài)治理領(lǐng)域?qū)嵤┎煌潭鹊淖灾?，有效賦權(quán)，提升生態(tài)治理水平。多中心治理理論主張多個(gè)中心自主治理，各個(gè)中心發(fā)揮利益相關(guān)方的信息優(yōu)勢(shì)、文化與傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，民主決策，自我管理，實(shí)現(xiàn)善治。

3、公平價(jià)值

公平包括多個(gè)層面的含義，從公平的主體來(lái)講，公平包括橫向公平、縱向公平以及代際公平；從公平的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)講，可以分為：形式公平、程序公平和實(shí)質(zhì)公平。生態(tài)型政府建設(shè)從建立生態(tài)文明，促進(jìn)公平正義的角度出發(fā)，運(yùn)用專項(xiàng)基金支持、縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)交易等方式對(duì)生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)橫向公平和縱向公平，這種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立也在一定程度上體現(xiàn)了形式公平和程序公平；生態(tài)環(huán)境保護(hù)又是造福一方的事業(yè)，功在當(dāng)代，利在千秋，深刻體現(xiàn)了代際公平的內(nèi)涵；通過(guò)生態(tài)型政府建設(shè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，給我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)綠水藍(lán)天的自然環(huán)境，使每個(gè)人都能在健康的自然環(huán)境中生活、發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境的角度實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。多中心治理理論認(rèn)同不同中心的個(gè)性化治理，這首先就體現(xiàn)了追求一種實(shí)質(zhì)公平的精神；在不同中心的自治中，作為個(gè)體的人又會(huì)在一次次的妥協(xié)與交易中達(dá)成共識(shí)，這種共識(shí)會(huì)使得中心內(nèi)人的行為準(zhǔn)則由隱性轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性，而且體現(xiàn)了大多數(shù)人的意志，最大程度的實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平。

4、法治價(jià)值

法治是衡量一個(gè)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)步程度的重要標(biāo)尺，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路途上，依法治國(guó)是重要的制度保障，而作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)戰(zhàn)略布局的新內(nèi)容，法治是生態(tài)型政府建設(shè)的必要條件，也是生態(tài)型政府建設(shè)的重大挑戰(zhàn)。多中心的治理之所以能夠產(chǎn)生，其合理性和合法性正是基于契約精神的存在。多中心并不意味著沒(méi)有規(guī)則，成功的多中心治理都需要國(guó)家有著良好的法治意識(shí)和法治傳統(tǒng)，全體成員尊重規(guī)則，在各種正式和非正式的規(guī)則框架下進(jìn)行交易，享受權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，促進(jìn)公益的實(shí)現(xiàn)。法治精神（契約精神）是多中心治理理論的基因，也是生態(tài)型政府建設(shè)所需遵循的基本價(jià)值。

四、多中心治理視角下的生態(tài)型政府建設(shè)

1、基于多中心視角的生態(tài)型政府建設(shè)理論模型

從多中心的人這個(gè)邏輯起點(diǎn)出發(fā)，生態(tài)型政府建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)以多中心為重要的指導(dǎo)思想，承認(rèn)企業(yè)、社會(huì)組織、家庭與政府都是生態(tài)文明建設(shè)的主體，四者共同構(gòu)成了生態(tài)文明建設(shè)多中心決策體系。生態(tài)型政府建設(shè)具體應(yīng)從法制供給、宏觀調(diào)控、生態(tài)服務(wù)及爭(zhēng)議仲裁等四個(gè)方面予以構(gòu)建，提供一種支持生態(tài)文明建設(shè)多中心決策體系的制度設(shè)計(jì)。（詳見(jiàn)圖1）在生態(tài)型政府的引領(lǐng)下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和家庭各個(gè)中心能在各自邊界內(nèi)發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的善治。

2、多中心的生態(tài)型政府建設(shè)路徑選擇

從多中心的生態(tài)型政府建設(shè)理論模型出發(fā)，在明確了生態(tài)型政府在生態(tài)文明建設(shè)中的職能之后，我們需要從基本的政府生態(tài)文明建設(shè)職能出發(fā)，探索符合科學(xué)、民主、公平和法治價(jià)值的改革路徑，切實(shí)推動(dòng)多中心的生態(tài)型政府建設(shè)。

（1）法制供給。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)入憲，修訂和完善一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及規(guī)章，從憲法和法律的高度對(duì)生態(tài)權(quán)益予以確認(rèn)，從產(chǎn)權(quán)角度為多中心治理模式提供依據(jù)，為多中心治理模式的形成提供重要的制度基礎(chǔ)。通過(guò)法律制度的供給，從橫向和縱向兩個(gè)維度達(dá)成以下目標(biāo)：從橫向上看，樹(shù)立政府在生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)明確界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)及家庭在生態(tài)文明建設(shè)中主體地位和作用半徑，各個(gè)主體可以在市場(chǎng)的規(guī)則下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)、合作和交易（如不同企業(yè)污染權(quán)排放的交易）；從縱向上看，厘清府際關(guān)系，列出各級(jí)政府在生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)，建立基于綠色GDP的政府政績(jī)考核機(jī)制，建立生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)部的多中心聯(lián)動(dòng)治理。

（2）宏觀調(diào)控。以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，綜合運(yùn)用行政、財(cái)政、稅收、金融等各種政策激發(fā)不同治理主體的積極性。行政手段要發(fā)揮好兩個(gè)作用，一是規(guī)劃和引導(dǎo)，根據(jù)不同地區(qū)的自然條件、資源稟賦和環(huán)境壓力，指導(dǎo)建立不同的主體功能區(qū)和多樣性的自然生態(tài)保護(hù)區(qū)；二是懲戒，對(duì)違反生態(tài)文明建設(shè)的組織或個(gè)人進(jìn)行處罰；財(cái)政手段旨在通過(guò)各種橫向、縱向財(cái)政補(bǔ)貼建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)不同治理主體在生態(tài)治理中的財(cái)力；稅收手段從增加環(huán)境污染者成本的角度出發(fā)，通過(guò)稅收使環(huán)境成本內(nèi)在化；金融手段可以嘗試?yán)勉y行貸款、資本運(yùn)營(yíng)甚至眾籌等方式支持多個(gè)中心參與環(huán)境保護(hù)。

（3）生態(tài)服務(wù)。提高政府的生態(tài)服務(wù)水平，為多個(gè)中心的生態(tài)治理提供基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)產(chǎn)品，打破政府對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品供給的單一模式，探索打造政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭甚至個(gè)人的多中心的供給模式；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，建立環(huán)境信息定期發(fā)布和預(yù)測(cè)機(jī)制，為各個(gè)治理主體提供環(huán)境信息基礎(chǔ)服務(wù)；建立環(huán)境保護(hù)科技創(chuàng)新成果目錄，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)治理主體在環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)指導(dǎo)；推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)信用體系建設(shè)，并將生態(tài)信用與政府信用、商業(yè)信用及社會(huì)信用掛鉤，降低各個(gè)治理主體的交易成本，完善生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督約束機(jī)制。

（4）爭(zhēng)議仲裁。在多中心的治理模式中，面對(duì)多個(gè)治理主體在生態(tài)保護(hù)方面的糾紛，生態(tài)型政府需要履行爭(zhēng)議仲裁的職能，降低維權(quán)成本，簡(jiǎn)化處理流程，維護(hù)治理秩序。首先，由各級(jí)環(huán)保部門主導(dǎo)，建立生態(tài)治理爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，配置環(huán)保部門專職人員任職，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)不同政府部門在生態(tài)治理領(lǐng)域的爭(zhēng)議，對(duì)外處理企業(yè)、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人等多個(gè)治理主體的矛盾糾紛；其次，指導(dǎo)同一地域的同一類治理主體間建立非正式的仲裁機(jī)構(gòu)，通過(guò)自治的機(jī)制對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁，鼓勵(lì)自發(fā)秩序的形成和建立，培養(yǎng)生態(tài)公民。

生態(tài)型政府建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，本文試圖分析多中心治理理論和生態(tài)型政府建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值邏輯，構(gòu)建基于多中心視角的生態(tài)型政府建設(shè)理論模型，并在此基礎(chǔ)上對(duì)多中心的生態(tài)型政府建設(shè)的路徑選擇進(jìn)行初步探析。從更為廣泛的意義上來(lái)講，本文試圖在馬克思主義理論的指導(dǎo)下，用現(xiàn)代公共管理學(xué)的理論成果及研究方法分析當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)理論，指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐。

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【作者簡(jiǎn)介】

王 星，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院2015級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)楣藏?cái)政與公共政策.