改革開放以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與當(dāng)前亟須解決的問題

孔祥智 高 強(qiáng)

改革開放以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與當(dāng)前亟須解決的問題

孔祥智 高 強(qiáng)

一、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式

改革開放30多年來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢，各地根據(jù)自身的資源條件，探索出了不同的發(fā)展模式。

(一)工業(yè)化模式。這種模式主要集中在那些距離大中城市較近、接受輻射能力較強(qiáng)、改革開放前就具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的村。這樣的村大多在1980年代初期沒有實(shí)行土地承包到戶，而是發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，把農(nóng)業(yè)當(dāng)作一個(gè)車間，采取工業(yè)化的經(jīng)營方式，集體經(jīng)濟(jì)的收入也主要來自于工業(yè)。如江蘇省江陰市華西村，始建于1961年，50多年來始終不懈地堅(jiān)持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，從最初的0. 96平方公里發(fā)展到成為擁有五個(gè)子村的大華西。經(jīng)過多年的發(fā)展，華西村擁有固定資產(chǎn)60多億元，形成鋼鐵、紡織、旅游三大產(chǎn)業(yè)，擁有8家上市公司，下屬60多家企業(yè)。2010年，華西村創(chuàng)造了35.4億元的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值，實(shí)現(xiàn)4.6億元的利稅，人均年經(jīng)濟(jì)收入14.3萬元，走出了一條以工業(yè)化致富農(nóng)民、以城鎮(zhèn)化發(fā)展農(nóng)村、以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)的華西特色發(fā)展之路，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出了示范和表率，并正在努力建設(shè)一個(gè)文明富裕、和諧穩(wěn)定、名副其實(shí)的“天下第一村”。這類村在長江三角洲、珠江三角洲和山東的膠東半島等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)均有分布，盡管總體上數(shù)量不多，但示范效應(yīng)明顯。

這類村集體經(jīng)濟(jì)快速積累的重要原因之一，就是工業(yè)化過程中農(nóng)村土地、勞動(dòng)力等要素的隱性貢獻(xiàn)內(nèi)部化，直接形成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金。據(jù)中國人民大學(xué)課題組的一項(xiàng)研究結(jié)果顯示，改革開放以來，中國農(nóng)民在勞動(dòng)力、土地和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”三大方面作出的隱性貢獻(xiàn)累計(jì)高達(dá)18.9萬億－23.9萬億元，為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了巨額資金支持。這類村在工業(yè)化過程中大量土地非農(nóng)化，并吸收了大量外來勞動(dòng)力就業(yè)，實(shí)際上是把土地、勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)內(nèi)部化，形成村集體經(jīng)濟(jì)快速積累。華西村合并周邊村莊，也有通過村民集中居住結(jié)余建設(shè)用地用于工業(yè)化的意圖。

(二)后發(fā)優(yōu)勢模式。這類村主要指改革開放后，在能人的帶動(dòng)下，充分挖掘自身資源潛力，有的以工業(yè)興村，有的以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)興村，有的以旅游興村，這類村的大部分集體經(jīng)濟(jì)積累沒有前一類村那么多，名氣沒有那么大，但也有少部分村的集體經(jīng)濟(jì)超過了前一類村。如永聯(lián)村曾是當(dāng)時(shí)沙洲縣(現(xiàn)張家港市)最小、最窮的一個(gè)村。1978年，吳棟材作為第七任工作組組長、第五任黨支部書記被南豐鎮(zhèn)派駐到永聯(lián)村工作。從此，他扎根永聯(lián)一干就是幾十年，帶領(lǐng)永聯(lián)人將一個(gè)30萬元的作坊式小工廠建設(shè)成為年銷售收入達(dá)380億元、利稅20億元的大型聯(lián)合型鋼鐵企業(yè)。今日永聯(lián)村，在全國60萬個(gè)行政村中，經(jīng)濟(jì)總量排名前三、上繳稅收排名前二、全面建設(shè)名列前茅。

(三)集腋成裘模式。這類村絕大部分長期屬于“無經(jīng)營收益的村”，但在改革中盤活各類看似不起眼的資金、資源、資產(chǎn)，如仍屬村集體管理的果園、荒山、魚塘、小型水利設(shè)施等，采取租賃、入股、拍賣等方式為集體經(jīng)濟(jì)注入新的血液，從而增加集體經(jīng)濟(jì)收入。如河北省石家莊市建立的村級(jí)財(cái)富積累機(jī)制就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的很好案例。在石家莊市的探索中，首先是完善合同，承包、租賃合同的合法簽訂和及時(shí)完全兌現(xiàn)，將農(nóng)村集體“三資”管理納入法制軌道。其次，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)管。以前農(nóng)村集體“三資”之所以流失、喪失，就是因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)管。各村成立了一個(gè)由村“兩委”成員和村民代表參加的村集體“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本村集體“三資”的核實(shí)、登記和臺(tái)賬管理，對(duì)集體所有的土地、閑散地、林地、山場、灘涂、水面，以及房屋、廠房、沿街門面、機(jī)具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公用公益設(shè)施等，都要逐項(xiàng)分門別類地登記，核查清楚后建立臺(tái)賬，做好發(fā)包、租賃及合同建檔管理等工作。在此基礎(chǔ)上清產(chǎn)核資，并向全體村民公開，接受村民監(jiān)督。村集體“三資”的處置，由村集體“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究，村集體資源資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)變更、大項(xiàng)開支等重大事項(xiàng)，都必須由村民大會(huì)或村民代表會(huì)討論決定。村集體“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組定期向村民大會(huì)或村民代表會(huì)報(bào)告村集體“三資”運(yùn)營情況，并接受全體村民的監(jiān)督。從運(yùn)行結(jié)果看，石家莊市建立村級(jí)財(cái)富積累機(jī)制的嘗試取得了很好的效果，不僅大部分村的財(cái)力有了較大幅度的增加，還形成了全新的村級(jí)經(jīng)濟(jì)治理模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化運(yùn)營和長期保值增值。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)亟須解決的問題

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，是指農(nóng)民基于其成員身份，針對(duì)農(nóng)民集體就集體財(cái)產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面的事項(xiàng)所享有的復(fù)合性權(quán)利，是以集體成員資格為基礎(chǔ)進(jìn)行界定的。問題在于，這個(gè)“資格”究竟是什么？指的是出生地還是貢獻(xiàn)？不同時(shí)期出生的成員資格是否相同？如果這些問題弄不清楚，就有可能損害一部分集體組織成員的權(quán)益，甚至出現(xiàn)內(nèi)部控制問題，阻礙農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。

鑒于以上問題，由于集體成員資格涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜且事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，只能由全國人大制定相關(guān)法律規(guī)定?，F(xiàn)階段條件還不成熟時(shí)，可由各地因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，明確農(nóng)民的集體成員權(quán)，規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后，由全國人大出臺(tái)原則性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具體操作上，考慮到農(nóng)村各類人員的情況千差萬別，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持程序合法、公開，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員充分協(xié)商、民主決定，建立成員登記備案制度，編制成員名冊(cè)，建立成員檔案，切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)利。

(二)法人治理結(jié)構(gòu)不完善。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國已有5.8萬個(gè)村和4.7萬個(gè)村民小組完成股份合作制改革，村組兩級(jí)共量化集體資產(chǎn)7417.5億元，累計(jì)股金分紅2591.6億元，其中2015年股金分紅411.1億元。完成產(chǎn)權(quán)制度改革的集體經(jīng)濟(jì)組織大都要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，如前述江蘇省叫農(nóng)村社區(qū)股份合作社，北京市海淀區(qū)叫股份經(jīng)濟(jì)合作社，也有叫其他名稱的。這些組織的共同特點(diǎn)是，主要負(fù)責(zé)人基本上由村黨支部書記或者村主任擔(dān)任，或者直接由村“兩委”班子兼任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市村黨支部書記兼任董事長的占93.8%。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大需要在股份合作基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“政企分開”與“政經(jīng)分離”，建立較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。目前已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在形式上普遍按照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了股東代表大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，有的還設(shè)立了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。但從實(shí)際運(yùn)作來看，集體經(jīng)濟(jì)組織在人事安排、項(xiàng)目運(yùn)作上仍然受到行政力量的干預(yù)，因人設(shè)崗、交叉任職現(xiàn)象嚴(yán)重。有的股份合作社更像一個(gè)巨型的家族企業(yè)，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題突出。由于長期以來村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來保障，一些村改制后，并未真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)經(jīng)費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)費(fèi)分賬管理、分賬使用。當(dāng)前已改制地區(qū)普遍反映，改制后村黨支部、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織職能交叉，未能做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。從市場角度看，專業(yè)人才不足成為制約股份合作社發(fā)展的重要因素。一方面，原有的村社干部缺乏資本運(yùn)營、管理分配與市場拓展等專業(yè)性知識(shí)，加大了集體資產(chǎn)運(yùn)營管理上的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，新型集體經(jīng)濟(jì)組織也缺乏引進(jìn)人才、留住人才的機(jī)制，造成能力強(qiáng)的職業(yè)經(jīng)理人很難留在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用。 針對(duì)這一問題，要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，理順集體經(jīng)濟(jì)組織與其他村級(jí)組織的職責(zé)關(guān)系，從成員權(quán)利、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)、議事決策等方面推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革。充分利用信息化的管理手段和民主化的監(jiān)督方式，加強(qiáng)“三資”監(jiān)管力度，推進(jìn)集體所有制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員去行政化改革，尤其是解決干部之間交叉任職的問題，增加市場選聘人才比例，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展活力。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏長效發(fā)展機(jī)制。一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖然已經(jīng)基本完成，但是改革后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上受到規(guī)劃、土地等方面的制約，新項(xiàng)目難以引進(jìn)、老項(xiàng)目難以維持，在可持續(xù)發(fā)展方面面臨著巨大的挑戰(zhàn)。從全國來看，集體經(jīng)濟(jì)薄弱村占大多數(shù)，基本上以租賃物業(yè)為主，缺乏優(yōu)良的經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有形成穩(wěn)定的收入來源。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織采取了分家底的方式進(jìn)行改制，兌現(xiàn)比例過高，而大規(guī)模兌現(xiàn)導(dǎo)致集體資產(chǎn)大幅減少，影響了改制后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)經(jīng)營。如北京市奧運(yùn)村鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)集體凈資產(chǎn)20.5億元中兌現(xiàn)了19.1億元，大屯鄉(xiāng)凈資產(chǎn)7.65億元中兌現(xiàn)了6.3億元。即便是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體來說，分紅壓力普遍較大，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后勁。同時(shí)，由于缺少相關(guān)政策扶持和專業(yè)經(jīng)營人才的支撐，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還存在盲目投資的現(xiàn)象。

針對(duì)這一問題，一方面要努力拓展改制后成立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)范圍。新形勢下發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，要重點(diǎn)盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，謀求穩(wěn)定可持續(xù)的資源資產(chǎn)性收入。要立足本地優(yōu)勢、統(tǒng)籌優(yōu)化資源配置，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新土地利用方式，促進(jìn)傳統(tǒng)“瓦片經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型升級(jí)為“樓宇經(jīng)濟(jì)”“美麗經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)集體土地的建筑形態(tài)及其附著產(chǎn)業(yè)高端化。另一方面，要努力探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式與發(fā)展模式。要鼓勵(lì)整合利用集體積累資金、政府幫扶資金、扶貧資金等，通過入股或參股、跨村合作、村企合營等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，可以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體嘗試參與資本市場的投資和運(yùn)營，以土地、物業(yè)和資金等資源，通過信托、合作、入股、投資基金等方式，參與城市開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村集體從資產(chǎn)管理向資本運(yùn)營轉(zhuǎn)變。有條件的地方，可以以資本為紐帶，通過集體資產(chǎn)管理體制變革，建立集體資本授權(quán)運(yùn)營新機(jī)制。

（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）