農(nóng)村集體“確員”兩難：統(tǒng)一立法不現(xiàn)實(shí) 地方法規(guī)引爭議

本刊記者 李春艷

農(nóng)村集體“確員”兩難：統(tǒng)一立法不現(xiàn)實(shí) 地方法規(guī)引爭議

本刊記者 李春艷

近日，廣東珠海一名戶口遷出農(nóng)村20余年的男子為“討回”村民資格，與老家——珠海市三灶草堂村對(duì)簿公堂，法院認(rèn)為，該案爭議實(shí)質(zhì)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題的確認(rèn)，依照我國相關(guān)規(guī)定，應(yīng)屬村民自治范疇，不屬于人民法院受案范圍，該男子訴訟請(qǐng)求被法院駁回。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村土地價(jià)值攀升，此類糾紛屢見不鮮，據(jù)了解，這些案件大多由集體成員資格認(rèn)定存爭議引起。更確切地說，大部分是特殊人群為討回“成員資格”而主張權(quán)利。

誰是成員？統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難，地方政府、村集體想辦法

農(nóng)村集體成員資格的認(rèn)定，關(guān)乎農(nóng)民參與集體收益分配權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎農(nóng)村改革發(fā)展紅利能否共享，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。迄今為止，我國尚未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定作出頂層設(shè)計(jì)，而是默認(rèn)地方政府自行突破。

為了更好地管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，一些地方因地制宜地設(shè)計(jì)了相關(guān)地方性法規(guī)，如廣東省出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》明確，原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。對(duì)于戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定其成員資格。

2015年出臺(tái)的《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》，將成員資格取得分為初始取得、法定取得、申請(qǐng)取得三類。初始取得指由原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊(duì)經(jīng)改革、改造或改組形成的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織成員，且戶口一直保留在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的人員。法定取得包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員子女；因合法婚姻、收養(yǎng)關(guān)系，并將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)所在地人員；因國家建設(shè)或其他政策性原因戶口遷入人員。申請(qǐng)取得指符合法律法規(guī)等規(guī)定，經(jīng)申請(qǐng)人自愿書面申請(qǐng)，按民主議事程序取得。同時(shí)還明確了成員資格保留和喪失內(nèi)容。

2016年施行的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》則規(guī)定，本條例所稱村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，是指《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》規(guī)定的村經(jīng)濟(jì)合作社及其社員，以及村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改造后成立的村股份經(jīng)濟(jì)合作社及其社員股東。

《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》規(guī)定：“凡戶籍在經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社范圍內(nèi)，年滿16周歲的農(nóng)民，均為其戶籍所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員?！?/p>

縱觀這些地方“土政策”，盡管個(gè)別地方在文字表述及認(rèn)定細(xì)節(jié)方面有差別，但基本可以歸納為兩種方式：第一，對(duì)原始成員及其子女，能夠給出明確的認(rèn)定；第二，將爭議較大的特殊人群（如出嫁女、離異婦女）的成員資格認(rèn)定大多交給村民自治，由社員會(huì)議或代表會(huì)議進(jìn)行表決。對(duì)于前者，能夠充分明確，因此糾紛不多，對(duì)于后者，往往是糾紛的多發(fā)點(diǎn)。

地方法規(guī)+村規(guī)民約 特殊人群權(quán)益保護(hù)受關(guān)注

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近幾年來，由于婚嫁、離異、退役、戶籍轉(zhuǎn)移等原因致使成員身份發(fā)生變化的特殊人群，在資格認(rèn)定時(shí)其權(quán)益不能得到充分保護(hù)，無奈之下只有訴諸法律。業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前，一些地方政府出臺(tái)的成員資格認(rèn)定政策欠妥，引起一些爭議較大的農(nóng)村特殊人群不滿。他們的成員資格得不到及時(shí)確認(rèn)，就無法正常享受分紅等權(quán)益，因此很容易激發(fā)矛盾。

2016年3月，廣東韶關(guān)市湞江區(qū)犁市鎮(zhèn)社光村村民黃國防第三次拿到犁市鎮(zhèn)政府作出的行政處理決定：認(rèn)定黃國防一家9口不具備社光村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。此前，黃國防已因此將鎮(zhèn)政府兩度告上了法庭，盡管法院認(rèn)定其程序適當(dāng)，要求鎮(zhèn)政府撤銷決定書，并在判決生效后60日內(nèi)重新作出認(rèn)定。但犁市鎮(zhèn)政府根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，仍舊再次認(rèn)定黃國防一家不具備社光村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

在地方的“土政策”中，成員資格認(rèn)定引入村民會(huì)議表決的方式，也在無形中招致一些村民的非議。這位業(yè)內(nèi)人士說，這種“少數(shù)服從多數(shù)”的認(rèn)定方式，難免會(huì)傷害少數(shù)人，如出嫁女、離異女等的利益，因而會(huì)導(dǎo)致他們四處奔走相“告”，依法維權(quán)。

季來娟是浙江省義烏市北苑街道季宅村村民，這些年，她一直走在維權(quán)的路上。

幾年前，季來娟離婚后和兒子一直住在季宅村，戶籍也在村里，舊村改造分配建房安置用地時(shí)，季來娟分到了54平方米，而同村的男性村民則可以分得90平方米。原因無他，只因?yàn)榧緛砭晔莻€(gè)離婚婦女，根據(jù)季宅村村民代表大會(huì)通過的《北苑街道季宅村舊村改造實(shí)施細(xì)則補(bǔ)充》規(guī)定，她和兒子只能獲得如此權(quán)益。

季來娟的情況在全國并非個(gè)案。這種以村規(guī)民約形式侵犯或剝奪婦女權(quán)益的行為并不鮮見。相關(guān)專家認(rèn)為，由于強(qiáng)調(diào)村莊決定集體成員資格，導(dǎo)致資格認(rèn)定與村民待遇五花八門，混亂不一，“一村一策”、“一組一策”在全國各地十分普遍。各個(gè)村莊強(qiáng)調(diào)自己的事情自己管理，在農(nóng)嫁女的土地及資格認(rèn)定上可謂是亂象百出，影響了社會(huì)的公平正義。

對(duì)此，一些地方干部也頗感委屈：工作必須要做，但做起來卻無法可依。黃國防一案中，犁市鎮(zhèn)綜治辦主任、原司法所所長羅宇峰坦稱，由政府作出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定沒有法律依據(jù)?！斑@種行為，我們稱之為行政確認(rèn)。你可以翻法律，沒有哪一部法律說集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格由政府說了算，但是，全國大部分地方都是這么操作的?！?/p>

長期以來，也有不少專家學(xué)者呼吁，國家要盡快明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的具體含義，統(tǒng)一資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但業(yè)內(nèi)人士指出，由于我國各地農(nóng)村村情村況不同，所以在全國層面立法，給出一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在目前的情況下有很大現(xiàn)實(shí)難度，這是一個(gè)需要社會(huì)各界關(guān)注的課題。