北京大氣污染治理的重點領(lǐng)域及對策研究

劉薇

摘要：本文首先提出了大氣污染治理與城市空間布局與城市發(fā)展定位的關(guān)系，認為北京的大氣污染治理必須厘清四個主要關(guān)系，并進而提出三條“治本”的建議。在落實首都清潔行動計劃一年多來，找出當前北京大氣污染治理的主要問題和難點，進行分析，提出主要的措施建議。

關(guān)鍵詞：北京；大氣污染；難點；對策

中圖分類號：X51 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）02-0067-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.012

1 大氣污染治理與城市空間布局、城市發(fā) 展定位的關(guān)系

改革開放以后，隨著全國的工業(yè)化發(fā)展，大量使用燃煤，帶來了大量的有機氣溶膠的凝結(jié)，大氣污染問題越來越嚴重。而北京的大氣污染氣溶膠成分又與全國的成分不同，全國是燃煤顆粒物占第一位，而北京隨著城市化的高速發(fā)展，機動車污染占現(xiàn)有認識水平下PM2.5解析成分的第一位，約31.1%，燃煤占22.4%，工業(yè)及其它占18.1%，揚塵和餐飲分別占14.3%和14.1%。因此，《落實首都清潔行動計劃（2013-2017）》中的各項措施，以及分解的84項重點任務(wù)，主要是圍繞這四大主要成分。

大氣污染的治理具有長期性。從世界城市環(huán)境治理特別是大氣污染治理的歷程來看，系統(tǒng)的污染治理過程基本都開始于二戰(zhàn)后經(jīng)濟騰飛后的階段，從20世紀60年代開始，經(jīng)過了40-50年的時間，才基本積累了系統(tǒng)的環(huán)境治理政策與經(jīng)驗。盡管北京的城市化率已經(jīng)達到80%以上，接近世界城市的城市化水平，但從經(jīng)濟總量、人均GDP、占全國GDP的比重等指標來看，仍僅相當于世界城市上世紀80-90年代的經(jīng)濟發(fā)展水平。

厘清“四個關(guān)系”。大氣污染治理與城市定位和城市空間布局的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，城市的交通結(jié)構(gòu)與機動車減排的關(guān)系。在現(xiàn)有的技術(shù)下，只要增加燃油機動車，就會不斷增加污染物的排放。因此，只要城市的交通布局中，如果公共交通出行的比例不增加，新能源汽車不增加，機動車排放的問題就不能根本解決。其次，城市的能源基礎(chǔ)設(shè)施布局與壓減燃煤的關(guān)系。由于歷史原因，城市基礎(chǔ)設(shè)施都是以燃煤為布局的，造成了現(xiàn)在大量的煤改電、煤改氣和農(nóng)村新能源建設(shè)方面的難題，如果不調(diào)整城市能源基礎(chǔ)設(shè)施的布局，壓減燃煤的困難將會越來越大。第三，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與工業(yè)減排的關(guān)系。由于北京有過工業(yè)化的發(fā)展過程，城市定位曾經(jīng)是經(jīng)濟中心，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中還是存在一定比例的低端、污染型工業(yè)，盡管制定了產(chǎn)業(yè)負面清單和產(chǎn)業(yè)疏解目錄，逐步騰退污染企業(yè)，但這仍是一個長期的過程。第四，城市建設(shè)管理現(xiàn)狀與治理揚塵的關(guān)系。無論是“拆”，還是“建”，整個城市還是在不斷的發(fā)展建設(shè)過程中，只要建設(shè)就必定會存在一定比例的揚塵排放。

因此，大氣污染治理從根本上就是要調(diào)整城市空間布局，落實城市發(fā)展定位，調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高城市的運行能力，提高城市精細化管理水平。1 大氣污染治理與城市布局與定位的關(guān)系

三條“治本”建議：一是加快編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，并進一步推進城市總體規(guī)劃修訂與環(huán)境總體規(guī)劃相銜接。研究以大氣污染治理為導(dǎo)向，推動形成有利于大氣污染物擴散的城市空間布局。二是劃定城市增長邊界和生態(tài)紅線，確定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。特別是要完善城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域規(guī)劃。三是加強城市能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高清潔能源利用比例。在廣大的農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，能源基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，從長期來看，要合理布局農(nóng)村地區(qū)的電網(wǎng)、氣網(wǎng)，徹底改變北京的能源利用結(jié)構(gòu)。

2 大氣污染管理機制中存在的問題及對策 建議

2.1 管理機制存在的主要問題

2.1.1 管理機構(gòu)分散

落實首都清潔行動計劃，管理首都空氣質(zhì)量，除市環(huán)保局進行統(tǒng)一監(jiān)督管理外，發(fā)改、城建、交通等部門也有一部分直接管理職能。同時，市環(huán)保局和區(qū)縣環(huán)保局作為空氣質(zhì)量管理的核心部門，兩級環(huán)保局設(shè)有各類內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬事業(yè)單位近200個，普遍涉及空氣質(zhì)量管理，內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量相對龐大，每個機構(gòu)同時管理水氣聲渣，使得本就龐雜的機構(gòu)更加分散，管理模式無法向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，管理效率低下。

2.1.2 環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度不夠，監(jiān)管重心難以下沉，監(jiān)管主體責(zé)任不夠明確，缺乏長期性和可持續(xù)性

大氣污染物來源廣泛，涉及到社會生產(chǎn)、生活的方方面面，污染治理也必須多部門齊抓共管，強化部門間聯(lián)動。然而由于體制原因，一是街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面無專門的環(huán)保部門和環(huán)保工作人員，其環(huán)保職能由不同科室的兼職環(huán)保員承擔(dān)，任務(wù)繁雜，精力難以集中，且人員流動性大，隊伍不穩(wěn)定，極大地影響了屬地環(huán)境監(jiān)管作用的發(fā)揮。二是新《環(huán)保法》已于2015年1月1日實施，目前環(huán)保公安隊伍尚未成立，環(huán)保執(zhí)法在銜接方面缺乏有效手段，將制約新《環(huán)保法》在環(huán)境執(zhí)法一線的落實。

2.2 措施建議

2.2.1 在市級層面成立專門的空氣質(zhì)量管理機構(gòu)，提高管理的專業(yè)化水平

專業(yè)化機構(gòu)的成立有利于集中空氣質(zhì)量管理各部門的人力、物力、財力，整合各區(qū)縣資源，減少行政人員的比例，降低行政管理成本，提高工作效率。建議設(shè)立北京市空氣質(zhì)量管理局，將市級環(huán)保部門和各區(qū)縣環(huán)保部門中與治理大氣污染相關(guān)的職能部門和崗位合并，作為隸屬于環(huán)保局的二級局，負責(zé)全市的空氣質(zhì)量管理工作，實現(xiàn)管理人員專業(yè)化。

2.2.2 建立市-區(qū)-鎮(zhèn)（街鄉(xiāng)）的環(huán)保管理機制，對環(huán)保進行精細化管理

整合執(zhí)法力量，在區(qū)級以下設(shè)置綜合執(zhí)法體系，減少部門分割的多頭管理，在管理執(zhí)法上形成分區(qū)（網(wǎng)格化）的管理。

3 公共交通領(lǐng)域推廣新能源汽車存在的問 題及對策建議

2014年，北京市發(fā)布《北京市電動汽車推廣應(yīng)用行動計劃（2014-2017年）》（以下簡稱《行動計劃》），計劃將提供17萬輛電動小客車指標，到2017年將建設(shè)1萬個快速充電樁。

3.1 推廣過程中存在的主要問題

3.1.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，影響新能源汽車投入運營

國際經(jīng)驗顯示，世界各國在推廣新能源汽車的同時加大充電站等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。德國柏林計劃設(shè)置500個充電站；美國投資4億美元用于示范項目和電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1億美元用于補貼5個州的“電動汽車項目”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；東京計劃建設(shè)300個電池更換站。而國內(nèi)新能源汽車發(fā)展的最重要配套設(shè)施——充電站建設(shè)滯后，已經(jīng)成為新能源汽車發(fā)展的最重要障礙之一。雖然各大電網(wǎng)公司和能源公司都提出了充電站建設(shè)規(guī)劃，但大規(guī)模的建設(shè)尚未全面展開，而且充電站的建設(shè)運營存在投資大、經(jīng)濟性差的問題，降低了投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。

3.1.2 部分車型節(jié)能效果和服務(wù)水平有待提高

純電動車的電池壽命短是制約純電動車發(fā)展的另一技術(shù)難點，在北京84路公交線路上行駛的純電動公交車僅運行了兩年電池容量就衰減了一半，單次充電后行駛里程從2008年的100公里減為2010年的50公里，為公交車的正常運營造成一定的影響。特別是夏季，電動汽車雖然安置空調(diào)，但由于供電不足，一般都不開啟空調(diào)，影響公交服務(wù)質(zhì)量。

3.1.3 新能源汽車的運營成本高于傳統(tǒng)柴油車

據(jù)測算，不含車輛和電池折舊費用，新能源公交車的運營成本為傳統(tǒng)柴油車百公里運營成本（不含折舊）的1.43倍。按目前北京市公交車年均行駛里程6.6萬公里測算，一輛純電動車每年的運行成本要比傳統(tǒng)柴油車高23.7萬元。這筆費用如由政府財政收入支付，無疑要增加針對公交運營的補貼。

此外，可能出現(xiàn)的高昂維修成本也是需要關(guān)注的重要問題。目前，無論國產(chǎn)或進口混合動力公交車維修費用都比較高。國產(chǎn)混合動力車發(fā)動機故障率較高，一旦發(fā)生故障就需要更換零件；進口混合動力車故障率較低，但動力系統(tǒng)一旦出現(xiàn)故障，單車維修費用是較為昂貴的。純電動車一般行駛2萬公里保養(yǎng)一次，可在一般的公交車保養(yǎng)廠進行養(yǎng)護，但在車輛行駛中出現(xiàn)故障時，則必須由北京理工大學(xué)負責(zé)研發(fā)純電動車發(fā)動機的專家專門負責(zé)維修。今后一旦規(guī)模擴大，維修任務(wù)必然增加。

3.2 措施建議

3.2.1 政府財政補貼帶動金融社會資本投入

政府財政補貼的目的除培育消費市場、降低購車成本外，另一重要作用應(yīng)為撬動企業(yè)自身、金融資本和各類社會資本的投入。新能源汽車研發(fā)階段投入大、效益低，此時社會資本進入并不合適，仍需依靠政府投入和企業(yè)自身的研發(fā)力量。但包括電池、汽車電子、電機等相關(guān)配套產(chǎn)品的研發(fā)、中試和產(chǎn)業(yè)化，金融力量可以早期持續(xù)介入。此外，政府和企業(yè)也必須在服務(wù)設(shè)施等方面進行相應(yīng)投入，并加強跟蹤維護

3.2.2 統(tǒng)籌新能源汽車應(yīng)用和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，提高配套服務(wù)水平

保障節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度。在新能源汽車在公交、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)大規(guī)模推廣應(yīng)用的同時，應(yīng)與現(xiàn)有城市公交、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，同步完成電動公交客車和電動環(huán)衛(wèi)車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)電動和混合動力汽車整車及關(guān)鍵零部件產(chǎn)業(yè)化基地，并在北京規(guī)模應(yīng)用。

與現(xiàn)有的公交、環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合，編制純電動公交客車和電動環(huán)衛(wèi)車充電站建設(shè)規(guī)劃，選址應(yīng)依托現(xiàn)有公交車站、無軌電車線路終點站和環(huán)衛(wèi)場站布局。加快電動汽車維修站建設(shè)，打造電動汽車維修服務(wù)隊伍，適應(yīng)新能源汽車大規(guī)模推廣應(yīng)用的需求。

3.2.3 制定北京市新能源公交車運營實際情況的財稅措施

目前，北京新能源汽車運營成本和維修養(yǎng)護成本均高于傳統(tǒng)柴油車，今后如需從目前的示范運營階段進入真正大規(guī)模應(yīng)用階段，還需出臺相關(guān)的財政補貼辦法，加強對新能源公交車的補貼力度。首先，應(yīng)根據(jù)新能源公交車實際運營成本，適當提高對新增成本的補貼標準；第二，應(yīng)區(qū)分新能源汽車專項補貼和常規(guī)公交運營補貼，車輛電池租賃、電能消耗與其他運營補貼應(yīng)分別獨立核算，避免可能產(chǎn)生的交叉補貼；第三，根據(jù)不同車型，提供車價2～3%的維修補貼。

3.2.4 建立多源化的資金渠道，明確多種補貼方法

目前，北京市新能源汽車示范運營的資金來源主要通過財政補貼，在新能源汽車大規(guī)模投入使用后勢必造成財政壓力。借鑒國際經(jīng)驗，可考慮通過多種資金來源補貼新能源汽車的運營?？梢酝ㄟ^實施交通需求管理政策，如擁堵收費、排污費等，獲取的資金用于新能源汽車運營補貼。

4 減煤換煤領(lǐng)域存在的問題及對策

北京通過實施能源清潔化戰(zhàn)略，引進天然氣等清潔能源替代燃煤，年燃煤總量已經(jīng)由2012年的2300萬噸，下降到2015年的1200萬噸以內(nèi)。目前北京冬季燃煤取暖主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)，年用煤量430萬噸，占北京市總用煤量的20%左右。為此，北京在全國率先開展了治理農(nóng)村散煤污染。通過用優(yōu)質(zhì)清潔能源替代傳統(tǒng)燃煤來實現(xiàn)“減煤”，或用低硫優(yōu)質(zhì)型煤來實現(xiàn)“換煤”。2013-2014年北京市已經(jīng)減煤、換煤210萬噸，2015-2016年采暖季又實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部減煤換煤180萬噸。目標是到2020年北京平原地區(qū)村莊全部改用清潔能源。

然而，當前減煤換煤工作的推進還是存在以下兩方面的問題：一是市政基礎(chǔ)設(shè)施條件不足，不能滿足減煤工作的需要。太陽能和液化石油氣替代采暖用煤，需要具備較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件，如電網(wǎng)電力增容、管線鋪設(shè)等等。但實際情況是，由于條件制約，基礎(chǔ)設(shè)施跟進改善工作進展緩慢，導(dǎo)致減煤工作推進并不順利。二是煤炭的價格問題。由于優(yōu)質(zhì)低硫的型煤價格高于含硫量高的散煤煙煤，群眾自然不會有動力選擇型煤，需要政府投入大量的補貼資金，對于使用優(yōu)質(zhì)型煤、符合北京地方標準蘭碳的，每噸獎勵200元。加上盡管近年煤炭價格整體下降，但主要是劣質(zhì)煙煤價格下降，而符合北京燃煤排放標準的優(yōu)質(zhì)燃煤產(chǎn)量不高，價格不僅未降反升。政府的補貼必不可少，幫助增加型煤的市場競爭力。此外，大量“私煤”無證銷售，也擾亂了正常的市場秩序，監(jiān)管困難。

下一步繼續(xù)推進減煤換煤工作的對策建議有：一是加強輿論宣傳引導(dǎo)，讓優(yōu)質(zhì)煤替代工作深入人心。通過印制宣傳冊、媒體宣傳、入戶宣傳等多角度全方位的宣傳引導(dǎo)手段，讓群眾認識到優(yōu)質(zhì)煤替代的重要性，使用劣質(zhì)煤對大氣污染和人體健康造成的危害，增強群眾的環(huán)保意識，并大力宣傳各級政府的優(yōu)勢煤和節(jié)能爐具的補貼政策，讓群眾感受到切實的實惠和好處，增強抵制劣質(zhì)燃煤的自覺性。二是夯實農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)燃煤的“供應(yīng)、配送、質(zhì)量監(jiān)管”三個體系。北京市農(nóng)村新能源與可再生能源協(xié)會組織篩選供煤生產(chǎn)企業(yè)，為各區(qū)縣招標搭建服務(wù)平臺。積極組織村級配送專業(yè)隊，由企業(yè)到村，再由村到戶，配送專業(yè)隊每噸給予30-50元補貼。市質(zhì)監(jiān)局加強對煤炭生產(chǎn)和銷售企業(yè)的監(jiān)督檢查工作。

5 對重點地區(qū)實行單獨考核促進節(jié)能減排

落實首都清潔行動計劃分解的重點任務(wù)，主要是在北京市屬委辦局、區(qū)縣一級政府和部分國有企業(yè)，如中石油、金隅集團等。但對北京空氣質(zhì)量造成嚴重影響的首都機場地區(qū)，缺乏考核機制和手段。因此，要對首都機場地區(qū)進行單獨的環(huán)境保護考核，形成倒逼機制，使其減少大氣污染排放。具體的措施有：

5.1 使用新技術(shù)

新技術(shù)的研發(fā)和使用是減少排放的重要因素，加快發(fā)展更清潔的可替代性能源、更先進的空管技術(shù)、更優(yōu)質(zhì)的機身、引擎設(shè)計是較少排放的重要實施途徑。對機場而言，與全球的制造商、供應(yīng)商、航空公司和政策機構(gòu)共同合作，開發(fā)新技術(shù)是機場努力的方向。2009年，EADS和IAI研發(fā)出新型飛機地面滑行輔助設(shè)備——Taxibot。該設(shè)備能夠?qū)w機從登機門直接拖出到跑道，而無需改變飛機自身構(gòu)造和操作方式。飛機直接推出技術(shù)能夠有效減少飛機發(fā)動機在滑行道上的燃油損耗，EADS預(yù)測該技術(shù)將使全球每年飛機地面滑行的燃料費用由80億美元降低到20億美元，二氧化碳每年排放量由原來的1800萬噸降低到200萬噸。

5.2 改善基礎(chǔ)設(shè)施

根據(jù)IPCC資料顯示，提升空域和機場的效率，政府和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商將可以幫助航空業(yè)減少高達12%的有害氣體排放?？稍谠跈C場使用混合動力和低排放的車輛擺渡乘客、運送行李。

5.3 推出新制度

2006年，歐盟就率先在機場地區(qū)推出了碳排放交易政策，歐洲機場對?？康臋C型有嚴格的環(huán)保措施，排放不達標的飛機允許停放。

參考文獻

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