衛(wèi)生監(jiān)督的主體法律地位問(wèn)題研究論述

高香萍

【摘要】 目前的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)在法律地位的確定上得到了改進(jìn)和提高，但是仍然存在一些問(wèn)題。本文首先明確了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的行政主體及其法律特征。指出當(dāng)前衛(wèi)生監(jiān)督主體法律地位存在的問(wèn)題，并提出對(duì)應(yīng)的改進(jìn)措施，以便于進(jìn)一步完善我國(guó)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，改善和解決衛(wèi)生監(jiān)督的主體法律地位問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法； 行政主體； 法律地位

doi：10.14033/j.cnki.cfmr.2017.10.081 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 B 文章編號(hào) 1674-6805（2017）10-0151-03

“衛(wèi)生監(jiān)督”是公共衛(wèi)生體系當(dāng)中的重要組成，它直接關(guān)系著社會(huì)公眾的生命健康安全，是保障和諧社會(huì)建設(shè)的重要措施。而衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，又是衛(wèi)生監(jiān)督工作的核心，對(duì)公共衛(wèi)生安全的保障有重要意義。我國(guó)多年來(lái)一直致力于進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的改革，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，在建立衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，仍然存在著某些制度缺陷，尤其是由于衛(wèi)生監(jiān)督的主體法律地位不明確，而導(dǎo)致了執(zhí)法的合法性、獨(dú)立性和公正性受到公眾和社會(huì)的質(zhì)疑，不利于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的開(kāi)展、不利于依法行政的推進(jìn)，更不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。本文首先將明確衛(wèi)生監(jiān)督主體的法律特征，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督的主體法律地位存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)措施，以期幫助衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)提高執(zhí)法的合法性和效果，促進(jìn)社會(huì)公共衛(wèi)生安全的建設(shè)。

1 衛(wèi)生監(jiān)督主體的法律特征

1.1 衛(wèi)生監(jiān)督中的行政主體

我國(guó)在1989年的《行政訴訟法》中引入了“行政主體”的概念，主要指的是在政府管理過(guò)程中，不以盈利為目的，能夠以部門(mén)名義、享有行政權(quán)力、進(jìn)行公共利益組織、管理和調(diào)控的部門(mén)[1]。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的過(guò)程中，主要是依靠各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督廳、衛(wèi)生監(jiān)督局、衛(wèi)生監(jiān)督所進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。在這個(gè)過(guò)程中，需要通過(guò)法律來(lái)確定衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)力、行為方式、行為效力、監(jiān)督主體和對(duì)象之間的關(guān)系。從法律定義上看，衛(wèi)生監(jiān)督中的行政主體指的是享有國(guó)家賦予的衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)力、獨(dú)立從事衛(wèi)生監(jiān)督活動(dòng)、并對(duì)行使的衛(wèi)生監(jiān)督行為承擔(dān)法律責(zé)任的組織，在我國(guó)包括了衛(wèi)生部、國(guó)境衛(wèi)生檢疫部門(mén)、藥品監(jiān)督管理部門(mén)、衛(wèi)生防疫部門(mén)、食品監(jiān)管部門(mén)等 [2-3]。上級(jí)衛(wèi)生部能夠監(jiān)督下級(jí)行政主體的職能實(shí)施。

1.2 衛(wèi)生監(jiān)督主體的法律特征

任何衛(wèi)生監(jiān)督主體的衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)力都必須是依法取得，從而才能實(shí)現(xiàn)依法行政。“依法取得”決定了執(zhí)法的不變性、強(qiáng)制性，同時(shí)也確保了執(zhí)法的有法可依、有法必依。衛(wèi)生監(jiān)督主體具備的法律特征包括：（1）主體資格的不可改變性：各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)必須依法行政，本組織無(wú)權(quán)取消或代理衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的資格和權(quán)力；（2）執(zhí)法內(nèi)容的固定性：衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法期限和依據(jù)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，都必須通過(guò)法律法規(guī)的形式來(lái)確定，不能隨意確立、變更、取消；（3）執(zhí)法范圍的有限性：衛(wèi)生監(jiān)督主體只能在法定范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，不能越權(quán)執(zhí)法，否則將被視為無(wú)效的執(zhí)法行為，甚至是非法行政[4]。

2 衛(wèi)生監(jiān)督主體法律地位存在的問(wèn)題

在20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)的衛(wèi)生監(jiān)督主體法律地位存在明顯的弊端，即衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體和衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍分離，當(dāng)時(shí)擁有執(zhí)法權(quán)力的衛(wèi)生行政部門(mén)未參與衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)踐，而各級(jí)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，則缺乏執(zhí)法的法律權(quán)力界定。隨著《關(guān)于進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的通知》、《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》的頒布，于1998年建立了衛(wèi)生法制與監(jiān)督司，成為衛(wèi)生監(jiān)督的法律主體；2000年確定衛(wèi)生監(jiān)督所是衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)行部門(mén)。隨后，《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實(shí)施的若干意見(jiàn)》的頒布，進(jìn)一步明確了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的體系、衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)、衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)、衛(wèi)生監(jiān)督經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問(wèn)題[5]。雖然目前已經(jīng)在主體法律地位的確定上，取得了一定的成效，但是仍然存在以下問(wèn)題。

2.1 執(zhí)法主體的法律權(quán)限

2000年以后，確定了衛(wèi)生行政部門(mén)與衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的同級(jí)關(guān)系，兩者之間是下達(dá)任務(wù)與履行職責(zé)的委托關(guān)系，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的職權(quán)[6]。但是現(xiàn)實(shí)情況往往是，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然是獨(dú)立設(shè)置的法人，沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法資格，執(zhí)法主體的法律權(quán)限得不到認(rèn)可。

2.2 委托關(guān)系的合法性缺失

如上所述，衛(wèi)生行政部門(mén)與衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間是下達(dá)任務(wù)與履行職責(zé)的委托關(guān)系，而這種委托關(guān)系沒(méi)有得到法律形式的認(rèn)可。與此同時(shí)，在委托關(guān)系不被承認(rèn)的基礎(chǔ)上，委托執(zhí)法的內(nèi)容、事項(xiàng)范圍、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法時(shí)效都沒(méi)有法律上的明確規(guī)定，執(zhí)法工作難以達(dá)到依法行政的要求。

2.3 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法條件的模糊

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中需要進(jìn)行大量的衛(wèi)生檢測(cè)、檢驗(yàn)工作，如人體安全檢查、場(chǎng)所衛(wèi)生檢查、食品抽檢等[7]。檢測(cè)工作具有顯著的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，無(wú)論是衛(wèi)生許可驗(yàn)證、衛(wèi)生條件審查、日常監(jiān)督、整改檢查與審核過(guò)程，都需要衛(wèi)生檢測(cè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)[8]。但是在法律中，并沒(méi)有對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體所需要達(dá)到的技術(shù)資質(zhì)進(jìn)行明確的規(guī)定，給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的質(zhì)量埋下隱患。

3 衛(wèi)生監(jiān)督主體法律地位的改進(jìn)

首先需要明確的是，“主體法律地位”的變更不是一朝一夕的問(wèn)題，需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的法律修訂、論證、通過(guò)和頒布過(guò)程。因此，在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)踐過(guò)程中，要對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督主體法律地位進(jìn)行改進(jìn)，首先要考慮的，不是法律法規(guī)內(nèi)容的修訂，而應(yīng)該是提高執(zhí)法工作的效果和法律地位之外的主體地位認(rèn)可。

3.1 鼓勵(lì)公眾參與，提高主體地位認(rèn)同

鼓勵(lì)公眾參與，首先可以通過(guò)衛(wèi)生執(zhí)法政策宣傳的方式，充分尊重公眾對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的信息知情權(quán)。通過(guò)宣傳、定期講座等方式，幫助他們理解衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法政策內(nèi)容、豐富衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的知識(shí)，從而提高他們對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的認(rèn)可度，使他們能夠積極配合和支持衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，減輕衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的阻力，在公眾中提高主體地位的認(rèn)同。

3.2 與新聞媒體合作，宣傳衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法

新聞媒體具有強(qiáng)大的宣傳力和社會(huì)號(hào)召力。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中，很多時(shí)候需要與新聞媒體接觸。在接觸的過(guò)程中，需要尊重新聞報(bào)道的自由，與媒體工作者進(jìn)行良性友好的互動(dòng)，保證衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在接受媒體采訪時(shí)，不掩蓋真相、講述事件真實(shí)情況、積極通告事態(tài)發(fā)展。另外，還應(yīng)該積極利用新聞媒體的宣傳作用，提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的形象、積極宣傳衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的先進(jìn)事例和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的推廣，使得衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作得到社會(huì)的廣泛關(guān)注和認(rèn)可。

3.3 建立衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的問(wèn)責(zé)制度

之所以當(dāng)前的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在公眾中的滿意度和認(rèn)可度低、主體地位難以落實(shí)，其主要的原因就在于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法沒(méi)有確定嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，執(zhí)法部門(mén)的位、責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等。要建立問(wèn)責(zé)制度，首先需要明確各個(gè)職位的職務(wù)規(guī)范，對(duì)工作內(nèi)容、工作對(duì)象、工作方法、責(zé)權(quán)范圍都必須有明確的規(guī)定，為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)制度提供依據(jù)。其次，是建立問(wèn)責(zé)制度，本質(zhì)上就是績(jī)效考核的一種拓展。對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的失職行為、瀆職行為、貪污腐敗行為，需要界定清楚其經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)惡劣影響，進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究和懲罰，甚至是刑事處罰。另外，嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，還需要建立在嚴(yán)密的稽查機(jī)制的基礎(chǔ)之上。上級(jí)行政管理部門(mén)是稽查行為的主體，定期到基層實(shí)施巡視和檢查。在巡視過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立即登記在冊(cè)、盡可能進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處理，不能現(xiàn)場(chǎng)處理的，規(guī)定限制整改時(shí)間。同時(shí)，要鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，鼓勵(lì)投訴和舉報(bào)。例如：設(shè)置專(zhuān)人專(zhuān)線的投訴舉報(bào)熱線，并對(duì)投訴舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行定時(shí)回復(fù)和事后回訪；對(duì)實(shí)名或匿名舉報(bào)者的信息進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)格保護(hù)舉報(bào)人的信息安全，防止打擊報(bào)復(fù)行為的出現(xiàn)。

綜上所述，我國(guó)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，一直在主體法律地位的確立上存在問(wèn)題。衛(wèi)生監(jiān)督中的行政主體是衛(wèi)生行政部門(mén)，主體資格、執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法范圍都隨著法律地位的確定而固定下來(lái)。但是，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的法律地位，卻沒(méi)有得到認(rèn)可，目前存在著執(zhí)法主體的法律權(quán)限得不到確認(rèn)、行政部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)的委托關(guān)系的合法性缺失、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法條件的模糊等問(wèn)題。本研究認(rèn)為，“主體法律地位”的變更，不是一朝一夕的問(wèn)題，而是一個(gè)法律不斷完善和完備的漫長(zhǎng)過(guò)程。而目前可以做的，是鼓勵(lì)公眾參與，提高主體地位認(rèn)同；與新聞媒體合作，宣傳衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法；建立衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)這些措施，能夠提高執(zhí)法工作的效果和法律地位之外的主體地位認(rèn)可，提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法效果，為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的法律地位的認(rèn)可，奠定基礎(chǔ)條件。

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（收稿日期：2016-12-27）

①成武縣衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法局 山東 成武 274200