新形勢下廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用的困境及對策

摘要：當(dāng)前，廣東農(nóng)墾的土地資源非常豐富，但是在土地開發(fā)利用方面較為低效。通過對廣東農(nóng)墾土地開發(fā)的政策及開發(fā)現(xiàn)狀研究分析，結(jié)合兄弟農(nóng)墾土地開發(fā)方面的經(jīng)驗總結(jié)，為廣東農(nóng)墾未來的土地開發(fā)利用提出策略建議，一方面，廣東農(nóng)墾要努力和地方政府合作，形成深入產(chǎn)城、產(chǎn)鎮(zhèn)融合，努力在土地開發(fā)利用方面實現(xiàn)“地利共享”；另一方面，廣東農(nóng)墾要進一步創(chuàng)新墾區(qū)土地利用方式和加大專業(yè)人才的培育。

關(guān)鍵詞：廣東農(nóng)墾，土地開發(fā)，墾地合作

中圖分類號：F302 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）04-0040-47 收稿日期：2017-03-01

1 廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用現(xiàn)狀及其特點

1.1 確權(quán)工作穩(wěn)步推進，土地維權(quán)卓有成效

（1）確權(quán)工作是土地開發(fā)利用的基礎(chǔ)。截至2015年底，墾區(qū)已經(jīng)完成國有土地確權(quán)登記發(fā)證面積達310.67萬畝，發(fā)證率為96%（其中包含與國土證不相覆蓋的10.52萬畝林權(quán)證），位于全國各墾區(qū)前列。

（2）土地權(quán)益保護是墾區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的保障。近幾年，墾區(qū)通過地籍管理工作，進一步強化墾區(qū)農(nóng)場土地的權(quán)益保護，2015年組織清理收回歷史被占土地5225.8畝，清理收回當(dāng)年非法被占土地共2972.36畝，實現(xiàn)當(dāng)年被占土地全部收回。清理無合同和超合同面積土地11917畝，并逐步對其進行整改，納入承包費收繳合同管理范圍。

1.2 墾地合作謀實規(guī)劃，獨立創(chuàng)新尋求特色

（1）科學(xué)規(guī)劃、合理布局是墾區(qū)在土地開發(fā)利用中始終堅持的原則。為了謀好篇、布好局，廣東農(nóng)墾借助《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》精神和廣東省產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略部署，積極開展墾地合作，先后與湛江市、茂名市、陽江市、揭陽市政府簽訂了《合作框架協(xié)議》，積極深入地參與地方政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，按照“合作推動、市場運作、利益同享、實現(xiàn)共贏”的原則，圍繞農(nóng)墾土地規(guī)劃和開發(fā)利用、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、高新區(qū)工業(yè)園區(qū)配套區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等五個方面開展合作，把墾區(qū)的發(fā)展和地方經(jīng)濟緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)墾地互利共贏局面。如湛江墾區(qū)參與湛江市西城新區(qū)規(guī)劃編制贏得歷史發(fā)展新機遇，湖光、平崗、卅嶺、織篢、曙光等農(nóng)場把場區(qū)部分土地納入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)或工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，依托地方產(chǎn)業(yè)，協(xié)同發(fā)展。

（2）加大與國內(nèi)大型企業(yè)之間的合作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合、優(yōu)勢互補。2014年8月，廣東農(nóng)墾與中信房地產(chǎn)股份有限公司在北京簽署了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《湛江湖光農(nóng)場合作備忘》，為今后進一步推進務(wù)實合作、實行資源互補、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。2015年9月，廣東農(nóng)墾與粵電集團簽訂《廣東農(nóng)墾粵電新能源發(fā)電項目合作框架協(xié)議》，希望通過利用各自獨特的資源條件實現(xiàn)優(yōu)勢互補，未來將在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、墾區(qū)生態(tài)修復(fù)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、土地開發(fā)利用等方面實現(xiàn)深度合作，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展及環(huán)境提升。

（3）獨立創(chuàng)新是墾區(qū)向前發(fā)展的第一動力。墾區(qū)在融入地方經(jīng)濟的過程中始終保持著獨立創(chuàng)新，對已獲批的留用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，積極推進新區(qū)概念性規(guī)劃編制，探索打造具有農(nóng)墾特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等產(chǎn)品，全面提升小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。

1.3 “三舊改造”有序推行，籌集資金反哺主業(yè)

“三舊”改造是盤活墾區(qū)土地資源、優(yōu)化資源配置、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重大機遇。廣東農(nóng)墾深刻領(lǐng)會廣東省“三舊”改造相關(guān)政策精神，搶抓機遇，積極響應(yīng)，抓緊編制印發(fā)《關(guān)于加快推進墾區(qū)“三舊”改造工作的意見》，組織摸底調(diào)查和項目申報，并結(jié)合實際情況，對舊改項目進行拆遷重建、更新改造和綜合開發(fā)。墾區(qū)“三舊”改造項目正在穩(wěn)步推進，廣州燕塘工業(yè)園項目已辦理用地批準書、建設(shè)用地許可證、國有土地使用證，基本完成土壤環(huán)境風(fēng)險評估手續(xù)，擬申報修建性詳細規(guī)劃；廉江糖廠“三舊改造”項目、茂名雅園項目均已動工建設(shè)；蘿崗輕電機“三舊改造”項目已完成地下工程建設(shè)；科技中心“三舊改造”項目均已動工建設(shè)，且完成項目基坑支護和基礎(chǔ)土方工程；銅鑼湖新區(qū)項目取得土地使用權(quán)證，辦理工程報建；另外廣墾六聯(lián)工業(yè)區(qū)舊改項目，宇聯(lián)工業(yè)區(qū)三期建設(shè)項目，燕塘35、36棟宿舍項目等均按計劃有序推進。

墾區(qū)“三舊”改造主要盤活、用好了墾區(qū)在大中城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地資源，加快墾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，切實提高了建設(shè)用地利用率，實現(xiàn)城市型企業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，籌集資金支持墾區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

1.4 土地管理長抓不懈，嚴格監(jiān)管確保規(guī)范

（1）貫徹上級指示，利用專業(yè)力量，規(guī)范管理。廣東農(nóng)墾根據(jù)省委指示，編制了《廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用管理辦法》，明確墾區(qū)土地開發(fā)利用立足內(nèi)部合作原則，推進專業(yè)化運作；建立土地開發(fā)利用項目考核機制和監(jiān)督機制，確保國有資產(chǎn)保值增值；規(guī)范墾區(qū)安居工程，確保符合危改政策及規(guī)劃用地許可的要求。廣東農(nóng)墾還通過公開招投標方式聘請專業(yè)土地咨詢顧問機構(gòu)協(xié)助對墾區(qū)土地管理、留用地利用和土地資產(chǎn)運營等政策進行研究，編制土地利用規(guī)劃調(diào)整流程、建設(shè)用地增減掛鉤政策及實施方案、劃撥土地使用權(quán)管理等業(yè)務(wù)工作操作程序手冊，為墾區(qū)穩(wěn)步推進土地開發(fā)及有效利用打好基礎(chǔ)。

（2）利用先進技術(shù)，提升土地信息化管理水平。在土地信息化管理方面，廣東農(nóng)墾聯(lián)合中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心進行需求調(diào)研、統(tǒng)計表格和軟件的設(shè)計開發(fā)，開發(fā)“農(nóng)場建設(shè)用地管理模塊”升級系統(tǒng)；舉辦墾區(qū)第九期土地資源管理系統(tǒng)軟件應(yīng)用培訓(xùn)班，開展建設(shè)用地數(shù)據(jù)采集及土地資源管理信息系統(tǒng)各類數(shù)據(jù)更新工作等。經(jīng)過不斷探索和實踐，廣東農(nóng)墾已經(jīng)在規(guī)范土地權(quán)屬管理、承包管理等方面取得了階段性成果，部分農(nóng)場土地管理效率和經(jīng)濟效益明顯提升，使墾區(qū)土地管理由模糊管理逐步向數(shù)字化精細管理轉(zhuǎn)變。

（3）依法監(jiān)督，確保規(guī)范。為形成有效的監(jiān)督機制，確保招投標活動依法依規(guī)。廣東農(nóng)墾編制了《廣東農(nóng)墾建設(shè)工程招標監(jiān)督管理辦法》，按照依法合規(guī)、分級管理、分級監(jiān)督、管辦分離的原則，規(guī)范招投標活動秩序，完善招投標監(jiān)督管理。要求墾區(qū)各級嚴格按規(guī)定在公共資源交易中心進行公開招投標。原則上要求委托有資質(zhì)、有國資背景的招標代理機構(gòu)辦理招投標，嚴格執(zhí)行上級核準制度。

2 廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用存在的問題及原因分析

2.1 部分土地確權(quán)難度大，土地回收工作阻力大

隨著國有農(nóng)場土地確權(quán)工作的推進，至2015年底，墾區(qū)已經(jīng)完成國有土地確權(quán)登記發(fā)證面積達310.67萬畝，發(fā)證率為96%（其中包含與國土證不相覆蓋的10.52萬畝林權(quán)證），位于全國各墾區(qū)前列。但是余下未能確權(quán)的土地絕對數(shù)量仍舊不少，廣東墾區(qū)尚有約14萬畝土地使用權(quán)證、林權(quán)證“兩證”全無。另外，16.9萬畝土地目前雖已領(lǐng)取土地證（林權(quán)證）但仍被周邊農(nóng)村侵占。除此以外，非法侵占農(nóng)場土地行為難以得到有效遏制和處理，每年都會發(fā)生新被占地現(xiàn)象。

2.2 建設(shè)用地供需矛盾日益加大，缺少當(dāng)?shù)卣闹С?/p>

墾區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要用到大量的建設(shè)用地，但從墾區(qū)土地的利用狀況看，基本都是以農(nóng)林用地為主，建設(shè)用地少且散（分散在場部和各生產(chǎn)隊），墾區(qū)340萬畝土地，已開墾利用320萬畝，農(nóng)林用地213萬畝，建設(shè)用地只有22萬畝，主要是居民點和交通用地，工廠和商業(yè)用地只有3萬多畝。過去10年間，墾區(qū)建設(shè)用地一直處于低水平，主要是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用政策限制農(nóng)墾工商業(yè)發(fā)展，由于墾區(qū)土地的用途受到轄區(qū)土地總體規(guī)劃的嚴格管制，不能輕易轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地需要當(dāng)?shù)卣膶徟?，涉及到?guī)劃調(diào)整、農(nóng)用地增補等，本身就是一個相對繁瑣的流程。根據(jù)現(xiàn)行政策，農(nóng)墾發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在用地規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)非指標等方面逐步邊緣化，特別是中央直屬墾區(qū)，地方政府規(guī)劃非農(nóng)產(chǎn)業(yè)時土地基本都是農(nóng)墾的，收回后轉(zhuǎn)性招商，農(nóng)墾永遠只能從事農(nóng)林等低端產(chǎn)業(yè)。另外，農(nóng)墾為數(shù)不多的建設(shè)用地在建設(shè)中也受到嚴格限制，主要因為墾區(qū)的自主開發(fā)權(quán)不明確，涉及到農(nóng)場的土地開發(fā)利用都必須報地方政府審批。而地方政府通常會優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展，所以在制定土地規(guī)劃利用及建設(shè)項目審批方面給到農(nóng)墾的支持確實很少，導(dǎo)致農(nóng)場建設(shè)用地利用不充分。

2.3 建設(shè)用地集約程度不高，開發(fā)利用方式有待創(chuàng)新

墾區(qū)地域廣袤，各農(nóng)場的生產(chǎn)隊和管理區(qū)布局相對分散，建設(shè)用地利用存在一定程度的粗放和浪費現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是墾區(qū)農(nóng)場居民點人均占地面積大，主要是因為近幾年，為了解決農(nóng)場職工住房條件，農(nóng)場利用小城鎮(zhèn)建設(shè)、危房改造和安居房等項目，墾區(qū)鼓勵和支持職工在農(nóng)場內(nèi)自建住房。結(jié)果因為職工建設(shè)用地管理不規(guī)范，導(dǎo)致部分農(nóng)場存在小區(qū)建設(shè)未報先建、占用農(nóng)地超標準建設(shè)等問題。二是部分工業(yè)建設(shè)用地存在不同程度地低效和粗放利用等現(xiàn)象。墾區(qū)對建設(shè)用地的開發(fā)利用管理較為松散。列入產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的土地大都被動開發(fā)利用，即地方政府采取招拍掛形式獲取土地增值收益，而農(nóng)場只能簡單的一賣了之，獲取一次性的遠低于市場價格的收益?？梢哉f，農(nóng)場土地絕大多數(shù)開發(fā)利用手段單一、方式簡單，部分“三舊”改造、“退二進三”項目仍以變現(xiàn)土地價值為主。目前廣東農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)集團處于起步階段，與其他墾區(qū)相比，主動作為、創(chuàng)新方式阻力大，土地資源、資產(chǎn)、資本優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。

2.4 墾區(qū)土地資源流失嚴重，農(nóng)場面臨生存發(fā)展困難

政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中對土地的需求量非常大，城市土地的范圍不斷向周邊擴散，必然會觸及到墾區(qū)邊緣，而墾區(qū)的土地資源豐富，與當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的土地資源稀缺形成鮮明的對比。由于目前地方政府在農(nóng)村征用農(nóng)村土地，難度逐步加大、談判成本倍增、補償過高、社會過度關(guān)注等問題，各地方政府轉(zhuǎn)而瞄準農(nóng)場土地。近年來，公共用地建設(shè)征地指標開始向農(nóng)場傾斜，例如高速公路、風(fēng)力發(fā)電、移動基站、職教城，甚至寺廟建設(shè)等項目，都主要利用農(nóng)場土地開展。當(dāng)然在征地過程中也暴露了墾區(qū)內(nèi)部土地管理的問題，一是，部分農(nóng)場與地方國土資源局簽訂收回土地用于工程項目建設(shè)用地的協(xié)議書，是在向總局請示沒有得到批復(fù)的情況下，就擅自簽訂了協(xié)議書。二是，部分農(nóng)場回收土地個別合同是由農(nóng)墾集團公司與地方政府簽訂，而不是農(nóng)場與地方政府簽訂。據(jù)統(tǒng)計2011-2015年，地方政府因經(jīng)濟發(fā)展和公益建設(shè)需要收回墾區(qū)土地21455畝。

地方政府大面積征收農(nóng)場土地，必然給農(nóng)場其他方面的發(fā)展帶來一系列負面影響。首先，墾區(qū)用地逐步減少，土地面積的流失必然導(dǎo)致話語權(quán)的下降，農(nóng)場在區(qū)域發(fā)展中再次被淪為邊緣化的角色。其次，地方政府征用土地后，同意安排的留用地難以落實，特別是公益性項目收回土地沒有落實留用地補充政策，也沒有拿到貨幣補償，等于是無償收回。最后，征用農(nóng)村用地，地方政府必須承擔(dān)失地農(nóng)民的社保、技能培訓(xùn)等費用，而征用農(nóng)場土地，失地職工的生產(chǎn)再安置問題基本上由農(nóng)場來承擔(dān)和消化，這樣一來，給農(nóng)場帶來巨大負擔(dān)。

2.5 人才匱乏致使土地開發(fā)受限

墾區(qū)土地的開發(fā)利用事關(guān)大局，前期需要進行項目調(diào)研和規(guī)劃，開發(fā)過程中涉及到項目報建及建設(shè)管理，開發(fā)完之后涉及到項目的運營管理。整個過程需要規(guī)劃類、投資類以及運營管理類的人才。而當(dāng)前墾區(qū)緊缺上述類型的人才，譬如廣東南亞熱帶農(nóng)業(yè)科技園就面臨經(jīng)營管理類人才的匱乏，整個園區(qū)的資源不能充分有效地盤活和利用，農(nóng)業(yè)科技園在區(qū)域經(jīng)濟中的價值和功能沒有完全展現(xiàn)。

3 其他農(nóng)墾在土地開發(fā)利用中的實踐與創(chuàng)新

3.1 黑龍江農(nóng)墾從土地規(guī)劃抓起

黑龍江農(nóng)墾為了提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，堅持把墾區(qū)的土地利用規(guī)劃納入黑龍江省土地整體利用規(guī)劃之中，由黑龍江省國土資源廳在黑龍江農(nóng)墾成立駐農(nóng)墾總局國土資源局，在《黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》指導(dǎo)下，編制《黑龍江省農(nóng)墾總局土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，這樣成功地實現(xiàn)墾區(qū)土地總體利用和全省經(jīng)濟發(fā)展的融合，明確了墾區(qū)土地利用對黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的重要性，從而避免了地方政府因地方經(jīng)濟發(fā)展需要對墾區(qū)土地的割裂。

3.2 安徽農(nóng)墾和政府緊密合作

安徽農(nóng)墾通過牢牢把握安徽省“東向發(fā)展”的戰(zhàn)略機遇，以城郊型國有農(nóng)場土地為依托，實施具體項目開發(fā)。其中，“宣城模式”開創(chuàng)了政企共贏的新局面，安徽農(nóng)墾集團公司通過多次與宣城市政府洽談協(xié)商，把墾區(qū)敬亭山茶場的3萬畝土地納入宣城市城區(qū)土地利用總體規(guī)劃，本著“合作共贏，互惠互利”的原則，對其中位于城市中心區(qū)、區(qū)位和資源優(yōu)勢俱佳的3000畝地，達成共同建設(shè)框架協(xié)議。合作雙方以“農(nóng)業(yè)示范園+住宅項目”的主題對項目進行開發(fā)，一方面盤活了農(nóng)墾土地資源，吸引了周邊地區(qū)的投資商前來投資，實現(xiàn)了土地資本的增值；另一方面也改善了宣城市部分市政設(shè)施和投資環(huán)境，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

此外，安徽農(nóng)墾以安徽省委、省政府關(guān)于加快發(fā)展沿江產(chǎn)業(yè)帶為契機，與地方政府合作共建工業(yè)園為依托，實現(xiàn)區(qū)域的整體開發(fā)。譬如安徽農(nóng)墾集團公司緊緊抓住國家確立“銅池樅”產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移集中區(qū)的機遇，與銅陵市政府進行洽商，以普濟圩農(nóng)場土地資源為基礎(chǔ)，雙方聯(lián)合建設(shè)銅陵市普濟圩工業(yè)園區(qū)，打造成銅陵市環(huán)保設(shè)備及汽車零配件生產(chǎn)新基地，同時建設(shè)高新農(nóng)業(yè)科技園，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.3 海南農(nóng)墾大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

海南農(nóng)墾在旅游及休閑農(nóng)業(yè)方面充分發(fā)揮海南島旅游資源和生態(tài)資源的優(yōu)勢，通過精準的定位及資源的整合，很好地推動了農(nóng)墾的發(fā)展，實現(xiàn)了墾區(qū)土地的高效開發(fā)利用。

此外，海南擁有得天獨厚的熱帶生態(tài)旅游資源，是我國北方多省游客的重要旅游及越冬目的地，同時也是養(yǎng)老養(yǎng)生的最佳去處。海南農(nóng)墾利用這一天然優(yōu)質(zhì)資源，結(jié)合老年群體的生活需要，打造了多個軟硬設(shè)施一流的養(yǎng)老項目。如南天太陽城、三亞富春山居、金沙馨怡然、鳳凰山居、陽江雅苑養(yǎng)生城等樓盤。此外，還圍繞養(yǎng)生醫(yī)療，規(guī)劃打造海南農(nóng)墾醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

3.4 經(jīng)驗借鑒

黑龍江農(nóng)墾在土地規(guī)劃方面謀大局，安徽農(nóng)墾通過“政企合作”方式盤活了墾區(qū)的土地，海南農(nóng)墾利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢合理開發(fā)墾區(qū)土地。這些土地開發(fā)利用經(jīng)驗確實值得廣東農(nóng)墾學(xué)習(xí)。當(dāng)然，廣東農(nóng)墾也不能奉行“拿來主義”，因為廣東農(nóng)墾不屬于地方性農(nóng)場，在與地方政府進行合作的過程中一定要保持自身的獨立性，否則會存在被地方政府兼并的可能性。此外，每個墾區(qū)置身的區(qū)域特點不同，海南農(nóng)墾的養(yǎng)老、養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)移植到廣東農(nóng)墾不見得一定合適。所以，廣東農(nóng)墾應(yīng)該從廣東省土地利用總體規(guī)劃中，找準自身位置，在發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)及資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，積極和地方政府合作，掀起墾區(qū)土地開發(fā)利用的浪潮。

4 廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用的措施與建議

4.1 加大力度強化墾區(qū)國有土地確權(quán)保護工作

抓緊制定時間表，對應(yīng)安排確權(quán)發(fā)證分類分步計劃，健全墾區(qū)地籍檔案管理，加強國有農(nóng)場土地權(quán)益保護，嚴格規(guī)范廣東農(nóng)墾國有農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理，全面清理清查墾區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部、職工多占住房及住宅用地問題。下一步具體工作主要有：一是積極主動配合國土部門做好墾區(qū)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃管理，加快永久基本農(nóng)田劃定、高標準農(nóng)田建設(shè)和完善設(shè)施農(nóng)用地管理方案。二是各有關(guān)部門各盡其職、通力合作，加強落實土地確權(quán)發(fā)證收尾工作，妥善處理部分土地侵占典型案例，建立健全土地管理責(zé)任制考核和土地保護激勵機制。對于土地產(chǎn)權(quán)歷史遺留問題，如有證據(jù)證明確實屬于墾區(qū)土地而非集體土地的，應(yīng)先通過協(xié)商的方式解決土地爭議，協(xié)商不成的，請求地方調(diào)處部門進行調(diào)解。對于個別通過各種途徑非法侵占墾區(qū)土地的單位和個人，經(jīng)協(xié)商仍不肯歸還土地的，可以通過法律來實現(xiàn)土地的移交。墾區(qū)土地管理人員要密切關(guān)注新侵占地，一旦發(fā)現(xiàn)要立即回收。三是規(guī)范墾區(qū)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理機制，加強承包和租賃收費管理，強化審計監(jiān)督，提升墾區(qū)土地管理效率和效益。四是建立健全土地管理責(zé)任制考核和土地保護激勵機制。

4.2 堅持墾地合作、實現(xiàn)地利共享

廣東農(nóng)墾要堅持深化墾地合作，在融入地方經(jīng)濟的過程中發(fā)展壯大自己。廣東農(nóng)墾可以借鑒安徽農(nóng)墾的做法，積極探索和地方政府在農(nóng)墾土地開發(fā)方面的合作。爭取以集團為主導(dǎo)，與地方政府合作進行土地一、二級開發(fā)，共同制定開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，共同開發(fā)建設(shè)，共同經(jīng)營管理，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮政府、集團、農(nóng)場、職工、合作方的積極性，處理好各方利益關(guān)系，實現(xiàn)利益共享。根據(jù)墾區(qū)現(xiàn)狀，接下來可以在幾個方面開展合作：

一是產(chǎn)城融合，持續(xù)發(fā)展。推動土地流轉(zhuǎn)，鼓勵規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，發(fā)展休閑生態(tài)旅游業(yè)；推動農(nóng)場土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，因地制宜，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。推動“耕地向大戶、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)、農(nóng)民向社區(qū)、勞力向非農(nóng)”轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)化、農(nóng)民職業(yè)化”，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐。

二是利益兼顧，共贏發(fā)展。鎮(zhèn)場雙方著眼全局、立足長遠，積極穩(wěn)妥處理利益分配問題，形成利益共同體，政府在兼顧收益不減少的同時，給予農(nóng)場利益最大化，支持農(nóng)場企業(yè)做強做大，充分考慮農(nóng)場職工就業(yè)、利益分配，確保合作長期有效開展。

三是整體開發(fā)，推進城市擴容提質(zhì)。城郊型農(nóng)場土地納入城區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)一編制城區(qū)分區(qū)規(guī)劃和農(nóng)場片區(qū)規(guī)劃；合作開發(fā)土地、旅游資源，共建農(nóng)場現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光園區(qū)、精品現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、物流園區(qū)、大型職教基地；加快地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)場延伸，農(nóng)場社會事業(yè)納入地方統(tǒng)籌。通過規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)體系、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共事業(yè)、生態(tài)文明等全方位合作，加快城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)，把農(nóng)場建成與市區(qū)既緊密相連，又獨具特色的商住、休閑城市新組團。

四是同城共建，推進鎮(zhèn)場布局城鎮(zhèn)化。首先場部所在地與鄰近鎮(zhèn)（村委會）相連的區(qū)域共建小城鎮(zhèn)。其次合作加快農(nóng)場場部所在地小城鎮(zhèn)建設(shè)。

五是產(chǎn)業(yè)協(xié)作，推進鎮(zhèn)場新型工業(yè)化。支持產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密的農(nóng)場和毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過共建工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高工業(yè)化水平。合作共建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)；共建工業(yè)園區(qū)；因地制宜發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。支持農(nóng)場場部納入“三舊”改造范圍。

六是構(gòu)筑生活圈，推進鎮(zhèn)場基本公共服務(wù)均等化。首先推進公共設(shè)施一體化。其次推進社會事業(yè)一體化。最后推進社會管理一體化。

4.3 提升規(guī)劃層級，賦予自主開發(fā)權(quán)

作為大型央企，廣東農(nóng)墾經(jīng)過幾十年積累發(fā)展，正在成為具有較強國際競爭力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團。農(nóng)墾發(fā)展不能只局限于農(nóng)業(yè)，必須大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，特別是新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)墾應(yīng)具備管轄土地的總體規(guī)劃權(quán)，建議參照黑龍江農(nóng)墾的模式，成立廣東省國土資源廳駐農(nóng)墾總局國土資源局，統(tǒng)一對廣東農(nóng)墾的土地編制總體規(guī)劃，保證在省、廳層面對農(nóng)墾土地的規(guī)劃、利用、保護、管理方面達成一致共識，進一步明確墾區(qū)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進步中的地位和作用。

此外，廣東農(nóng)墾對地方政府涉墾土地的規(guī)劃應(yīng)有否決權(quán)，當(dāng)前，墾地雙方合作意愿較強，合作項目增多，合作成效初顯。推進墾地協(xié)作、鎮(zhèn)場融合有利于發(fā)揮農(nóng)墾農(nóng)場龍頭帶動作用。只有農(nóng)墾對涉墾土地利用規(guī)劃有否決權(quán)，才能促使地方政府真正與農(nóng)墾合作發(fā)展，才能避免農(nóng)墾在土地利用政策上只能是經(jīng)營農(nóng)林業(yè)，在建設(shè)用地上只能是土地提供者的被動局面。

4.4 發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新土地開發(fā)利用方式

（1）以墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化為抓手。積極布局，集中開發(fā)利用土地資源，因地制宜、合理規(guī)劃，綜合運用多種方式盤活現(xiàn)有建設(shè)用地和農(nóng)用地，實現(xiàn)土地價值，增強發(fā)展活力，以銅鑼湖農(nóng)場場部新區(qū)開發(fā)建設(shè)為切入點，推動墾區(qū)實現(xiàn)新一輪土地開發(fā)利用，改善提高職工住房條件，增加職工財產(chǎn)性收入，推進墾區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)墾區(qū)47個美麗和諧小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，助力墾區(qū)新城鎮(zhèn)化。

一是要積極探索創(chuàng)新有效的土地開發(fā)利用方式。綜合運用盤活存量建設(shè)用地、留用地、農(nóng)轉(zhuǎn)用，建設(shè)用地增減掛鉤等途徑，結(jié)合廣東“三舊”改造政策，開放思維，靈活運用，總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣；二是創(chuàng)新開發(fā)利用機制，統(tǒng)籌整合墾區(qū)各類資源，市場化運作，走產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、集團化開發(fā)的路子；三是積極規(guī)劃布局，抓好重點農(nóng)場和重點項目，示范帶動墾區(qū)農(nóng)場美麗小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，結(jié)合市場需求，穩(wěn)步推進；四是開展多形式墾地合作，加大區(qū)域資源共享共建力度，提高土地利用率，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升小城鎮(zhèn)功能和承載能力，與地方政府合作開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。

（2）穩(wěn)步推進墾區(qū)土地資源資產(chǎn)化工作。把握政策機遇，以向廣墾畜牧集團配置農(nóng)場劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地為切入點，有序在墾區(qū)開展土地授權(quán)經(jīng)營，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)改革成本，促進墾區(qū)國有土地資源發(fā)揮更大效能。一是通過審批，獲取墾區(qū)國有土地使用權(quán)授權(quán)書，開展墾區(qū)國有土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資，完善監(jiān)督管理。二是爭取優(yōu)先開展墾區(qū)國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔(dān)保試點工作，先行先試，控制風(fēng)險，有序推進，穩(wěn)步推進墾區(qū)土地資源資產(chǎn)化和資本化工作。建立符合農(nóng)墾特點的以“管資本”為主的國有資產(chǎn)的管理體制，以資本為紐帶打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。三是盤活現(xiàn)有建設(shè)用地，用好增減掛鉤、征收留用等方式取得的新增建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。

4.5 培養(yǎng)專業(yè)人才，開拓嶄新局面

農(nóng)墾土地開發(fā)建設(shè)最緊缺的是人才，人才決定著建設(shè)的成效，廣東農(nóng)墾應(yīng)科學(xué)謀劃，合理布局，努力構(gòu)筑人才高地，壯大人才隊伍，讓各類人才在墾區(qū)土地開發(fā)過程中發(fā)揮重要作用，開拓墾區(qū)土地開發(fā)新局面。首先，廣東農(nóng)墾應(yīng)以廣東熱帶農(nóng)業(yè)工程規(guī)劃研究院為載體，突出引進高層次的規(guī)劃類人才，為墾區(qū)的土地開發(fā)利用制定合理的規(guī)劃；其次，應(yīng)以廣墾置業(yè)為載體，加強項目開發(fā)類人才的培養(yǎng)，為項目開發(fā)、區(qū)域開發(fā)提供技術(shù)方面的支撐；最后，應(yīng)以廣東農(nóng)墾燕嶺大廈有限公司和廣墾物業(yè)為載體，提高項目人員的經(jīng)營管理和物業(yè)服務(wù)能力，保障土地開發(fā)利用的成效。

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5.萬仁泉.關(guān)于農(nóng)墾土地開發(fā)的政策方向分析.農(nóng)業(yè)與技術(shù).2013.04

作者簡介：

萬磊，廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士研究生，研究方向為土地資源管理。

基金項目：

本文為廣東省農(nóng)業(yè)廳委托課題“廣東農(nóng)墾土地確權(quán)及開發(fā)利用問題研究”的階段性成果。