中國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI運(yùn)作模式研究

曹萌++楊思家

摘要：養(yǎng)老地產(chǎn)作為應(yīng)對(duì)老齡化而產(chǎn)生的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，在我國(guó)仍處于起步階段，加之準(zhǔn)公共物品屬性和建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求大的特點(diǎn)，供給較為復(fù)雜。在比較了不同公共服務(wù)供給模式的基礎(chǔ)上，提出養(yǎng)老地產(chǎn)的PFI建設(shè)模式，并評(píng)價(jià)了這種模式的優(yōu)點(diǎn)和適用性，最后給出具體的操作流程和風(fēng)險(xiǎn)管理體系建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老地產(chǎn)，PFI，風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）04-0023-31 收稿日期：2017-02-10

養(yǎng)老地產(chǎn)，作為養(yǎng)老加地產(chǎn)的復(fù)合型產(chǎn)品，既需兼顧老年人口的生活方式，又要將其嵌入到房地產(chǎn)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)中?？梢哉f(shuō)，養(yǎng)老地產(chǎn)是老年群體從基本物質(zhì)生活到人文價(jià)值關(guān)懷等一系列需求的有效供給方式。

目前，中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，加之地產(chǎn)行業(yè)屬性具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求量大的特點(diǎn)。本文在比較不同（準(zhǔn)）公共物品供給模式的基礎(chǔ)上，探討適合養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展的融資渠道——PFI模式，分析其在實(shí)踐中的優(yōu)勢(shì)和適用性，以及具體操作流程和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

1 公共物品的主要融資模式介紹、比較及養(yǎng)老地產(chǎn)PFI融資模式選擇

一般而言，（準(zhǔn)）公共物品由政府供給，但是由于資源配置效率和政府職能轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)的參與程度縱深化，合作形式多樣化。本文將列出企業(yè)參與具有（準(zhǔn)）公共物品屬性項(xiàng)目建設(shè)的主要模式，并進(jìn)行簡(jiǎn)單的介紹和比較（見(jiàn)表1）。

市場(chǎng)合作參與（準(zhǔn)）公共物品建設(shè)有諸多優(yōu)點(diǎn)：第一，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)寬融資渠道，降低風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)換；第二，促進(jìn)企業(yè)參與公共領(lǐng)域建設(shè)，另外，屬于項(xiàng)目融資，不計(jì)入項(xiàng)目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，減輕項(xiàng)目公司股東財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)有利于股東為更多項(xiàng)目籌集資金；第三，吸引社會(huì)資本進(jìn)入（準(zhǔn)）公共物品建設(shè)，擴(kuò)大投資者投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化；第四，市場(chǎng)化運(yùn)作，有利于發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提升項(xiàng)目運(yùn)行效率，提高資源配置能力；第五，提升（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品和服務(wù)供給專(zhuān)業(yè)化和供給效率。但是政企合作的方式多種多樣，各種模式的優(yōu)劣各有不同，因此適用范圍也有所區(qū)別。可以看出，BOT和TOT模式適用于收益性較高的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而目前我國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)仍處于起步探索階段，制度的頂層設(shè)計(jì)尚不完備，能否實(shí)現(xiàn)盈利以及有效運(yùn)作仍有待探討，因此BOT和TOT模式暫不適合；BT模式下，企業(yè)沒(méi)有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目建成后即交回政府，這違背了養(yǎng)老地產(chǎn)引入市場(chǎng)機(jī)制的初衷，因此BT模式也不適合；狹義的PPP模式雖然既可以支持收益性不確定的項(xiàng)目，又有企業(yè)的參與，但是由于其強(qiáng)調(diào)的是政府的全程參與及合作，這對(duì)于養(yǎng)老地產(chǎn)這種準(zhǔn)公共物品屬性的產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)說(shuō)，容易使企業(yè)的主觀能動(dòng)性喪失，失去市場(chǎng)活力，損失資源效率，也不利于政府職能的轉(zhuǎn)換。因此，PFI是最有效的養(yǎng)老地產(chǎn)融資模式，它既能夠得到政府的參與和支持，幫助政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)化，又能夠吸引并充分利用社會(huì)資本的主動(dòng)性、積極性和有效性，從而推動(dòng)養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展。

2 PFI概述

PFI，即Private Finance Initiative的縮寫(xiě)，一般譯為“私人主動(dòng)融資”或“民間主動(dòng)融資”。前文已經(jīng)給出了關(guān)于PFI的基本含義：政府部門(mén)根據(jù)社會(huì)對(duì)公共物品或準(zhǔn)公共物品的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，并通過(guò)招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在特許期結(jié)束時(shí)，企業(yè)將項(xiàng)目完好、無(wú)債務(wù)地移交給政府或繼續(xù)持有經(jīng)營(yíng)。無(wú)論從翻譯，還是含義，都可以看出，PFI與其他融資模式的主要區(qū)別在于，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主動(dòng)參與性，以及利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)優(yōu)化資源配置的效率性。

PFI起源于英國(guó)，1986年3月，倫敦泰晤士河Dart Ford大橋正式實(shí)施，當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為DBFO項(xiàng)目，1922年11月改稱(chēng)PFI項(xiàng)目，這是世界上第一個(gè)真正意義的PFI公共基礎(chǔ)設(shè)施。如今，經(jīng)過(guò)了近30年的發(fā)展，PFI理論與實(shí)踐日趨成熟，且已廣泛地應(yīng)用到了英國(guó)以及其他國(guó)家的公共物品和準(zhǔn)公共物品建設(shè)中。

PFI既是一種融資方式，將社會(huì)資本應(yīng)用到公共項(xiàng)目供給中；又是一種建設(shè)模式，利用企業(yè)的技術(shù)、設(shè)備、管理、勞動(dòng)力和資金等優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公共物品及準(zhǔn)公共物品；同時(shí)，它還是一種公私合作的新形式，通過(guò)發(fā)揮政府和企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到資源配置的最優(yōu)化和資金價(jià)值（VFM）的最大化，進(jìn)而形成一種新型的低成本、高質(zhì)量的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體系。一般認(rèn)為，判斷一個(gè)項(xiàng)目是否使用PFI模式需要具備以下三個(gè)基本條件：企業(yè)能夠獨(dú)立運(yùn)營(yíng)并提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)可以向企業(yè)轉(zhuǎn)移；能夠吸引企業(yè)參與。

根據(jù)資金回收方式，PFI可以分為三種類(lèi)型：一是政府購(gòu)買(mǎi)型，這種類(lèi)型的（準(zhǔn)）公共物品和服務(wù)全部銷(xiāo)售給政府，因此資金回收方式是政府直接購(gòu)買(mǎi)，所支付的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本也即是通過(guò)政府付費(fèi)得以補(bǔ)償，適用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如監(jiān)獄、基礎(chǔ)交通設(shè)施等；二是使用者付費(fèi)型，該類(lèi)型的PFI，政府不提供財(cái)政支持，僅有政策、制度傾向和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予，企業(yè)的收益需要從最終用戶的消費(fèi)中獲得，當(dāng)然與此同時(shí)，企業(yè)也將擁有更多的決策權(quán)和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，適用于收費(fèi)道路、橋梁，養(yǎng)老地產(chǎn)等市場(chǎng)較好、收益穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；三是合作型，即政府和企業(yè)合作建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共項(xiàng)目，其中政府更多的是承擔(dān)項(xiàng)目中非經(jīng)營(yíng)性部分，給予一定的補(bǔ)貼或投資，企業(yè)主要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)盈利性部分，此類(lèi)型適用于老城區(qū)改造等開(kāi)發(fā)難度大、投資金額高、受益群體既包括政府、又包括普通消費(fèi)者的（準(zhǔn)）公共項(xiàng)目。

3 養(yǎng)老地產(chǎn)PFI模式分析

3.1 基本原則

縱觀PFI發(fā)展歷史，雖然各個(gè)國(guó)家對(duì)其使用的基本原則并不完全相同，但是總結(jié)起來(lái)，大多遵循以下幾點(diǎn)。

3.1.1 VFM最大化

VFM（Value For Money），即資金價(jià)值，可以解釋為以最小的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出。VFM最大化含義是：政府和企業(yè)以最小的成本，提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。但是，值得注意的是，最小的成本并不意味著最低的投標(biāo)價(jià)格，如果成本過(guò)低，不能夠達(dá)到養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的提供標(biāo)準(zhǔn)，則不能采用；優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)也不意味著數(shù)量越多越好、質(zhì)量越高越好，滿足多層次的有效需求供給，才是資源的最優(yōu)配置。

3.1.2 風(fēng)險(xiǎn)合理分配

政府采用PFI模式的一個(gè)重要原因是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，盡可能地將企業(yè)能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁出去，并由政府和市場(chǎng)共同對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行收益回報(bào)。養(yǎng)老地產(chǎn)采用PFI模式時(shí)，也要遵循這一點(diǎn)，即合理分配養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，明確各方責(zé)任，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和防范體系。

3.1.3 財(cái)政支出效率化

PFI模式能夠有效地緩解政府的財(cái)政壓力。養(yǎng)老地產(chǎn)引入PFI模式后，勢(shì)必會(huì)減少政府在養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)中的資金投入，那么這部分“節(jié)省的”資金能否合理、有效地使用就成為了一個(gè)新的問(wèn)題，這不僅涉及到社會(huì)總資本的優(yōu)化配置，也考驗(yàn)著政府的執(zhí)政能力。

3.2 基本結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目參與主體較多，本文給出了各參與主體與項(xiàng)目之間的基本關(guān)系結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。

各主體主要職責(zé)：

政府：（a）頂層設(shè)計(jì)，制定適合養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目實(shí)施的制度、法律和政策體系；（b）提供有效的市場(chǎng)環(huán)境；（c）高效、廉潔的行政能力：制定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目選擇、招投標(biāo)、項(xiàng)目監(jiān)管和項(xiàng)目驗(yàn)收與評(píng)估流程，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，積極協(xié)調(diào)項(xiàng)目相關(guān)方關(guān)系，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施并避免“陪標(biāo)”“圍標(biāo)”“尋租”等現(xiàn)象的發(fā)生；（d）后勤保障：通過(guò)保障土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用減免、特許貸款、現(xiàn)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓等方式推動(dòng)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目發(fā)展；（e）承擔(dān)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目公司：一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目都會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的依托實(shí)體。其主要職能有以下幾方面：（a）投標(biāo)與談判：在可行性研究通過(guò)的基礎(chǔ)上，制定標(biāo)書(shū)并投標(biāo)，中標(biāo)后，與政府部門(mén)就項(xiàng)目實(shí)施的具體內(nèi)容進(jìn)行談判；（b）項(xiàng)目建設(shè)：完成項(xiàng)目建設(shè)的前期工作，如土地購(gòu)買(mǎi)、許可證辦理等；分別與設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)和擔(dān)保顧問(wèn)等聯(lián)系并簽訂合同，以完成項(xiàng)目建設(shè)；（c）項(xiàng)目融資：借助政府及企業(yè)自身信用，向金融及非金融機(jī)構(gòu)籌集資金；（d）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)：提供養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供給；（e）特許期結(jié)束，移交養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目或協(xié)商繼續(xù)持有經(jīng)營(yíng)。另外，養(yǎng)老地產(chǎn)的PFI項(xiàng)目公司可以不具備建設(shè)資質(zhì)，采取完全代理模式。

投資主體：養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目的投資主體可以是機(jī)構(gòu)、企業(yè)和基金，也可以是個(gè)人，或者由多個(gè)投資者組成的聯(lián)合體。

金融及非金融機(jī)構(gòu)：為養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目提供資金支持，并對(duì)資金賬戶進(jìn)行監(jiān)管。養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目融資主體包括銀行、證券、社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金、郵政儲(chǔ)蓄資金、福利彩票公益基金、海外資金等。

設(shè)計(jì)、建設(shè)公司：養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)，可以由項(xiàng)目公司完成，也可以交由具有更好資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)公司完成。設(shè)計(jì)建設(shè)單位的主要職責(zé)是：根據(jù)政府及PFI項(xiàng)目公司對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的要求，承擔(dān)養(yǎng)老地產(chǎn)的設(shè)計(jì)工作；采購(gòu)材料，項(xiàng)目施工以及試運(yùn)行；承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等。

運(yùn)營(yíng)商：養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)可以由項(xiàng)目公司來(lái)完成，也可以全部或者部分外包給專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)商完成。運(yùn)營(yíng)商的主要職能是向消費(fèi)者提供養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)，對(duì)建成項(xiàng)目進(jìn)行管理、維護(hù)和收費(fèi)等。

其他主體：養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目其他相關(guān)主體還包括咨詢公司、保險(xiǎn)公司、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)、投資顧問(wèn)和擔(dān)保顧問(wèn)等，分別對(duì)項(xiàng)目的相關(guān)政策、風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)、法律、市場(chǎng)、技術(shù)等方面提供咨詢和保障服務(wù)。

3.3 運(yùn)作流程

養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目的運(yùn)作流程大概可以分為項(xiàng)目選擇和可行性研究、招投標(biāo)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)以及結(jié)束四個(gè)階段，每個(gè)階段的具體操作步驟如下：

項(xiàng)目選擇及可行性研究階段：

（1）政府部門(mén)通過(guò)養(yǎng)老市場(chǎng)需求識(shí)別、項(xiàng)目可行性分析和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益評(píng)估，選擇合適的養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目；

（2）養(yǎng)老地產(chǎn)PFI模式方案討論；

（3）與傳統(tǒng)模式及替代方案進(jìn)行比較，確定養(yǎng)老地產(chǎn)PFI模式的優(yōu)勢(shì)和必要性。

項(xiàng)目招投標(biāo)階段：

（4）政府部門(mén)正式立項(xiàng)，成立專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員需包括法律、財(cái)務(wù)、投資、技術(shù)、擔(dān)保等方面專(zhuān)家；

（5）制定招投標(biāo)流程，制作招標(biāo)文件，開(kāi)始招標(biāo)；

（6）企業(yè)準(zhǔn)備投標(biāo)，撰寫(xiě)專(zhuān)業(yè)標(biāo)書(shū)；

（7）篩選投標(biāo)人，并確定初步合作意向；

（8）邀請(qǐng)首選中標(biāo)者談判，對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI方案具體實(shí)施細(xì)節(jié)（所提供產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、期限、融資方案、風(fēng)險(xiǎn)分配、資金回收方式等）進(jìn)行協(xié)商；

（9）選擇最優(yōu)中標(biāo)者并進(jìn)行最后評(píng)估，檢查VFM是否最大、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理等；

（10）公示，簽署正式合同。

項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)階段：

（11）合同管理，項(xiàng)目正式開(kāi)始實(shí)施，包括開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)環(huán)節(jié)；

（12）開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)：養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目公司聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的咨詢、財(cái)務(wù)、投資、法律和擔(dān)保顧問(wèn)完善開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，聯(lián)系金融及非金融機(jī)構(gòu)籌集資金，與設(shè)計(jì)建設(shè)單位協(xié)作分包工程建設(shè)任務(wù)，與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；

（13）運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)：養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目完工后，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司或項(xiàng)目公司進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，取得收益并分配；

（14）政府部門(mén)全過(guò)程監(jiān)督。

項(xiàng)目結(jié)束階段：

（15）項(xiàng)目結(jié)束，養(yǎng)老地產(chǎn)歸還政府部門(mén)，或協(xié)商繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，PFI模式中的招投標(biāo)階段在整個(gè)項(xiàng)目完成效果中至關(guān)重要。在此階段，政府部門(mén)需要和企業(yè)進(jìn)行談判，確定項(xiàng)目實(shí)施方案，產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，融資方案，風(fēng)險(xiǎn)分配方案等重要事項(xiàng)。另外，該階段持續(xù)的時(shí)間也較長(zhǎng)，通常約為1.25-3年，在個(gè)別案例中，可能存在少于1.25年或長(zhǎng)于3年（Michael Spackman，2002）。而且此階段企業(yè)的投入也比較大，遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)模式。因此，無(wú)論是從項(xiàng)目能否有效實(shí)施，還是從企業(yè)的盈利目的來(lái)看，該階段都極其重要，需要作為單獨(dú)的階段進(jìn)行劃分。

3.4 收益來(lái)源

PFI項(xiàng)目的收入來(lái)源可以是政府購(gòu)買(mǎi)支付，使用者付費(fèi)，以及政府的財(cái)政撥款等。具體到養(yǎng)老地產(chǎn)，由于其具有特定的消費(fèi)群體，因此以使用者付費(fèi)為主，輔以保險(xiǎn)金支持、財(cái)政撥款等，更有利于公平以及市場(chǎng)效率。另外，在養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展之初，由于盈利的不確定性，可以先試行固定比率回報(bào)模式或彈性比率回報(bào)模式，即政府以事先約定的固定比例或彈性比例回報(bào)給養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目，待收益穩(wěn)定后，再進(jìn)入企業(yè)自負(fù)盈虧模式。

4 養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目順利實(shí)施的前提是風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。雖然PFI在養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給時(shí)，政府能夠通過(guò)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，減少項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，并減輕財(cái)政壓力，項(xiàng)目發(fā)起人能夠利用PFI項(xiàng)目融資方式中貸款方?jīng)]有追索權(quán)或只有有限追索權(quán)的優(yōu)勢(shì)，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是，這種風(fēng)險(xiǎn)的重新分配并不意味著風(fēng)險(xiǎn)的消失，它只是從參與一方轉(zhuǎn)移到了另一方，同時(shí)，這也不意味著這樣的風(fēng)險(xiǎn)分配就是合理的。因此，對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)、分配和管理，至關(guān)重要。

4.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)

養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)的主要目的在于對(duì)項(xiàng)目過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及其特征加以識(shí)別和了解，以為下一階段的工作準(zhǔn)備。一般而言，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法有德菲爾法、頭腦風(fēng)暴法、核對(duì)表法、SWOT技術(shù)、事故樹(shù)分析等。由于其他國(guó)家已經(jīng)對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)及PFI項(xiàng)目有了一定的了解，因此，我們?cè)诮柚鲜鲲L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法的基礎(chǔ)上，以國(guó)內(nèi)外已有研究成果為借鑒（JF Al-Bahar& KC Crandall，1990；Grant T，1996；Li Bing，2003；Li Bing et al.，2005；高揚(yáng)，2006；馬琳，2006；劉玉峰等，2012），對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了搜尋和歸類(lèi)，并列成風(fēng)險(xiǎn)清單（見(jiàn)表2）。在所有風(fēng)險(xiǎn)中，一般認(rèn)為，養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老地產(chǎn)是一種復(fù)合型地產(chǎn)供給方式，它不僅僅需要滿足特定群體的居住需求，同時(shí)還需要提供與之相關(guān)的飲食、交通、娛樂(lè)和醫(yī)療等供給，一方面，這增加了產(chǎn)品和服務(wù)多樣化的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于老年人口身體狀況的不確定性，醫(yī)療需求的不確定性較高，這就給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本增加了諸多不確定因素。而事實(shí)上，部分養(yǎng)老地產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利的根本原因也在此。一旦養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，金融、信用、關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)等，都會(huì)隨之而來(lái)，這給項(xiàng)目的繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)增加了難度。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

對(duì)于市場(chǎng)參與方而言，追求風(fēng)險(xiǎn)最小化、利潤(rùn)最大化是最終目標(biāo)，但對(duì)于政府而言，需知養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目應(yīng)該遵循的是風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最能夠有效承擔(dān)和控制它的一方，而不是單純地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或逃避。另外，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就意味著能夠得到相應(yīng)的收益，政府部門(mén)在轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還要注意收益權(quán)的讓渡，以保證企業(yè)參與養(yǎng)老地產(chǎn)的積極性和項(xiàng)目實(shí)施的有效性。

在風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)踐中，Li Bing et al.（2005）通過(guò)調(diào)查和分析提出應(yīng)該遵循大多數(shù)人意見(jiàn)（>50%）的原則，但有些風(fēng)險(xiǎn)往往很難劃分清楚，難以進(jìn)行準(zhǔn)確的分配，如公眾支持，缺乏經(jīng)驗(yàn)和合同變更等。而且也有學(xué)者（Robinson B，2001）認(rèn)為沒(méi)有人有管理經(jīng)驗(yàn)才是真正的問(wèn)題。

本文根據(jù)已有研究結(jié)果，對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配給出了建議：將設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)、金融等風(fēng)險(xiǎn)交給企業(yè)，能夠得到更有效的控制和防范；將政治、社會(huì)、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)留在政府內(nèi)部，主要由政府來(lái)承擔(dān)，則有利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)和實(shí)施；信用風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)，有利于風(fēng)險(xiǎn)的管理；雙方都沒(méi)有能力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如自然風(fēng)險(xiǎn)，交由保險(xiǎn)公司分擔(dān)。但是，這樣的劃分既不是一成不變，也不是絕對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，例如，在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)中，土地獲得的風(fēng)險(xiǎn)就需要政府部門(mén)作為主要承擔(dān)者，而不是企業(yè)，又如，政府對(duì)利潤(rùn)的限制風(fēng)險(xiǎn)，則需要在招投標(biāo)的談判階段各方通過(guò)協(xié)商達(dá)成承擔(dān)程度和比重的一致。另外，由于養(yǎng)老地產(chǎn)建設(shè)的長(zhǎng)周期性，容易在未建成時(shí)遇到資金鏈斷裂、無(wú)法融資或融資成本過(guò)高等問(wèn)題，因此這樣的金融風(fēng)險(xiǎn)，則需要由政府和企業(yè)共同承擔(dān)。

由于PFI項(xiàng)目的復(fù)雜性，涉及主體的多樣性，有必要將其他參與者的主要風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)內(nèi)容作以簡(jiǎn)單的說(shuō)明：

政府：自然、政治、社會(huì)、法律、政策、信用、關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)等；

養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目公司：市場(chǎng)、金融風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、信用、關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)等；

投資人：項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等；

運(yùn)營(yíng)商：運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等；

金融及非金融機(jī)構(gòu)：金融風(fēng)險(xiǎn)等；

保險(xiǎn)公司：自然風(fēng)險(xiǎn)等；

設(shè)計(jì)建設(shè)單位：建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理體系包括了風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)減輕、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)自留（馬琳，2006），具體如下：

風(fēng)險(xiǎn)回避：當(dāng)養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較大且可能導(dǎo)致巨大損失時(shí)，政府或項(xiàng)目公司可以通過(guò)選取其他替代方案、降低產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)回避，如果已無(wú)備選方案可用，則可以考慮放棄項(xiàng)目。

風(fēng)險(xiǎn)減輕：事實(shí)上，在養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目中，有很多風(fēng)險(xiǎn)是可以通過(guò)機(jī)制完善、管理效率提升等方法減輕甚至克服的。如部分信用風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)完善的制度、法律、政策、保障體系可以有效減輕；行政效率低下等，可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化流程解決；養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)嚴(yán)格審查和全過(guò)程監(jiān)管、使用成熟技術(shù)、尋求更優(yōu)秀的合作伙伴和簽訂合約等方式可以大幅降低；養(yǎng)老服務(wù)供給人才缺失可以通過(guò)完善就業(yè)市場(chǎng)體系彌補(bǔ)；政府對(duì)項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效期、土地獲得、稅收優(yōu)惠和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用減免等的承諾，可以降低企業(yè)在養(yǎng)老地產(chǎn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中將要面臨的政治、政策風(fēng)險(xiǎn)；另外，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的法律、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)顧問(wèn)也是政府和企業(yè)順利實(shí)施養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移：風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是一種借助合同、協(xié)作或第三方介入等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)抵御的措施。主要有兩種類(lèi)型：一是將風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)移出去，如委托代理；二是將風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失進(jìn)行轉(zhuǎn)移，如購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，簽訂長(zhǎng)期合約等。適度的政府擔(dān)保在養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，能夠起到風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移作用，如，以政府信用為擔(dān)保向金融或非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的融資，固定或彈性收益率保障等，都是風(fēng)險(xiǎn)在政府、企業(yè)之間的重新分配和轉(zhuǎn)移。而對(duì)于政府和企業(yè)都難以估計(jì)和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，則可以選擇引入保險(xiǎn)的形式予以解決，如自然風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)自留：風(fēng)險(xiǎn)自留是養(yǎng)老地產(chǎn)PFI項(xiàng)目的參與方以自身的財(cái)務(wù)能力自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及損失的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。風(fēng)險(xiǎn)自留需要具備以下條件：風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)造成的損失可以準(zhǔn)確評(píng)估和預(yù)測(cè)；風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方有足夠能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失；其他措施的使用成本相較于風(fēng)險(xiǎn)自留更高。利率等金融風(fēng)險(xiǎn)就是養(yǎng)老地產(chǎn)PFI企業(yè)需要自行承擔(dān)的重要風(fēng)險(xiǎn)之一，當(dāng)然，政府也可以通過(guò)有關(guān)協(xié)議規(guī)定利率變化超過(guò)一定比例則由政府進(jìn)行補(bǔ)償，形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的局面。

綜合以上分析，不難看出PFI是目前適合我國(guó)國(guó)情和老齡化進(jìn)程的養(yǎng)老地產(chǎn)模式。我國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)應(yīng)用該模式時(shí)，要注意遵循PFI項(xiàng)目基本原則，充分了解PFI項(xiàng)目基本結(jié)構(gòu)，明晰各參與主體職責(zé)內(nèi)容，并按規(guī)范的項(xiàng)目流程實(shí)現(xiàn)合理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)防范，使PFI模式更好地為我國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)服務(wù)，為我國(guó)老齡化問(wèn)題的解決提供有效路徑。

參考文獻(xiàn)：

1.陳友華 徐愫.中國(guó)老年人口的健康狀況、福利需求與前景.人口學(xué)刊.2011.02

2.付淼.城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)研究——以北京市為例.中國(guó)地質(zhì)大學(xué).2006

3.高揚(yáng).PFI項(xiàng)目公共資助模型研究及應(yīng)用分析.天津大學(xué).2006

4.李正偉.養(yǎng)老地產(chǎn)PFI模式研究.重慶大學(xué).2013

5.劉玉峰 李正偉 張琦.基于養(yǎng)老地產(chǎn)PFI融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究.中國(guó)房地產(chǎn).2012.06

6.馬琳.PFI模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究.東南大學(xué).2006

7.聶建明.公共政策視角下的中國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)研究.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院.2014

作者簡(jiǎn)介：

曹萌，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人口與發(fā)展研究所博士研究生，主要研究方向?yàn)槿丝凇①Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

楊思家，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院與天津房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司聯(lián)合培養(yǎng)博士后，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)金融、人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：

2015年度天津市企業(yè)博士后創(chuàng)新項(xiàng)目一等資助“養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)研究”。