基于公共場(chǎng)域視角的基層政府與社會(huì)合作治理研究

崔 晶

基于公共場(chǎng)域視角的基層政府與社會(huì)合作治理研究

崔 晶

基層政府與社會(huì)之間公共場(chǎng)域的存在是中國(guó)基層治理區(qū)別于他國(guó)的重要特征。在這一公共場(chǎng)域中，行動(dòng)主體從古代的胥吏、士紳發(fā)展到今天的社工、協(xié)勤和村官等，組織形式從里甲與鄉(xiāng)約的混合模式發(fā)展到今天的村委會(huì)(黨支部)、社區(qū)委員會(huì)(黨支部)甚至虛擬的網(wǎng)格化管理區(qū)。而政策的傳遞方式則經(jīng)歷著自上而下的行政命令?yuàn)A雜著自下而上的士紳“自治”模式，發(fā)展到今天的壓力型體制和動(dòng)員型治理相結(jié)合的模式。國(guó)家與社會(huì)在公共場(chǎng)域的融合和重疊使得中國(guó)的基層治理成為國(guó)家主導(dǎo)下的基層政府與社會(huì)合作治理。而合作治理的實(shí)現(xiàn)不僅需要弱化政府外部發(fā)包體系的行政化，疏通自下而上的參與通道，讓地方精英和民眾參與到公共政策制定和執(zhí)行中來(lái)，還需要在吸納國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上回望歷史傳統(tǒng)，借鑒歷史上的鄉(xiāng)約與里甲混合模式，重新組織與整合基層社會(huì)。

基層政府； 國(guó)家與社會(huì)； 合作治理； 公共場(chǎng)域

一、 問題的提出

隨著中國(guó)社會(huì)向后工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治面貌都發(fā)生了巨大的變化，不同利益主體反映著多樣化的利益訴求，因而培育政府、社會(huì)與市場(chǎng)的最優(yōu)關(guān)系，構(gòu)建基層多元合作治理體系，就顯得尤為重要。就基層治理而言，一方面，建立和完善基層政府與社會(huì)的合作治理已經(jīng)成為我國(guó)基層政府解決轄區(qū)公共問題的重要內(nèi)容(郁建興、關(guān)爽，2014：7-16)，但是另一方面，由于基層治理中“非正式行政”現(xiàn)象的存續(xù)(周雪光，2014：108-132；周黎安，2014：1-38；艾云，2011：68-87；黃宗智，2008：10-29)，“選擇性執(zhí)行”行為的不斷涌現(xiàn)(O’Brien & Li，1999：167-186)，基層政府回應(yīng)社會(huì)多元化訴求的乏力(何艷玲，2013：29-44)，以及民眾和社會(huì)組織參與社會(huì)治理的有限性等問題(賀雪峰，2011：86-101)，導(dǎo)致基層政府與社會(huì)之間難以形成良性互動(dòng)和長(zhǎng)期合作。

基層政府與社區(qū)、鄉(xiāng)村和民眾等主體的互動(dòng)體現(xiàn)著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，這一關(guān)系也是分析基層治理的重要范式。從縱向的統(tǒng)治到橫向的治理，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)由“國(guó)家與社會(huì)二分”到“國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)”的漫長(zhǎng)演變過程。國(guó)外學(xué)界對(duì)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究逐漸形成了多元主義和法團(tuán)主義兩大理論派別。多元主義主張市民社會(huì)與國(guó)家的分立與制約，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)中心論”，認(rèn)為市民社會(huì)是一個(gè)自主活動(dòng)的領(lǐng)域，國(guó)家與社會(huì)之間應(yīng)該保持距離，這一理論對(duì)當(dāng)今西方國(guó)家政治運(yùn)作具有主導(dǎo)性的影響。Whyte(1992：85-94)認(rèn)為，社會(huì)中的權(quán)力是多元的、分散的，不同的社會(huì)群體通過組織社團(tuán)參與選舉競(jìng)爭(zhēng)來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，影響國(guó)家的政治決策。在多元主義的影響下，很多研究基層治理的學(xué)者提出了多元主體合作的治理主張，倡導(dǎo)基層政府、企業(yè)、民眾等多元主體合作來(lái)共同治理區(qū)域公共事務(wù)。文森特·奧斯特羅姆(Ostrom，et al,1988：72-80)等認(rèn)為，地方政府可以使用協(xié)議、兼并和契約等方式與社會(huì)建立靈活的合作網(wǎng)絡(luò)。埃莉諾·奧斯特羅姆(2012：213-251)通過對(duì)大量案例的實(shí)證分析證明了一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共資源時(shí)，可以建構(gòu)自己的合作網(wǎng)絡(luò)，在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，可以進(jìn)行自主治理。20世紀(jì)90年代，Adams(2002：17-44)、Chan(1993：31-61)等學(xué)者質(zhì)疑了多元主義國(guó)家與社會(huì)分立的觀點(diǎn)，提出社會(huì)與國(guó)家融合所形成的法團(tuán)化組織是整個(gè)社會(huì)良好運(yùn)作的中介。Chen(2003：1006-1028)、Howell(2003：102-122)、Clark(2005：2-18)等學(xué)者指出多元主義不能解決社會(huì)整合、利益群體權(quán)力分配不均衡和國(guó)家制定政策的低效率等問題，而法團(tuán)主義則可以彌補(bǔ)這些缺陷，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的相互融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治的公平性，并提高政府效率。戴慕珍(Oi，1992：99-126)還運(yùn)用地方性法團(tuán)主義的概念，解釋了中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用。因此，法團(tuán)組織的經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)勢(shì)被認(rèn)為是東亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)起飛的重要因素(Unger & Chan，1995：29-53)。很多學(xué)者認(rèn)為國(guó)家法團(tuán)主義更適合解釋中國(guó)的地方政府與社會(huì)的關(guān)系(Saich，2000：124-141)。

雖然學(xué)者們對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系進(jìn)行了較多研究，但國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立框架是否適用于描述與解釋中國(guó)的基層政府與社會(huì)關(guān)系？在中國(guó)的基層政府與社會(huì)之間特有的公共場(chǎng)域中，各個(gè)行動(dòng)主體應(yīng)如何形成良性的互動(dòng)？而公共場(chǎng)域內(nèi)的組織形式與政策在這一場(chǎng)域的傳遞又是如何得以實(shí)現(xiàn)的？這些問題促使著學(xué)界對(duì)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步的反思。

在中國(guó)基層治理傳統(tǒng)中，基層政府與社會(huì)之間存在著一塊特別的場(chǎng)域，即從縣衙門到每家每戶之間的地方，這一場(chǎng)域被費(fèi)孝通(2012：39)先生稱之為“最有趣的，同時(shí)也是最重要的”領(lǐng)域，是中國(guó)傳統(tǒng)中央集權(quán)的專制體制和地方自治的民主體制打交涉的關(guān)鍵。黃宗智(2008：20)稱之為“第三領(lǐng)域”，在這里國(guó)家與社會(huì)二者相互重疊，協(xié)力運(yùn)作。這一公共場(chǎng)域的存在成為中國(guó)基層治理區(qū)別于他國(guó)的重要特征。從歷史上來(lái)看，中國(guó)基層政府與社區(qū)、鄉(xiāng)村、民眾等主體的合作治理是在來(lái)自國(guó)家、官治的活動(dòng)與鄉(xiāng)村、宗族活動(dòng)的相互作用下而推移的(中島樂章，2012：287-288)。而基層政府(官治領(lǐng)域)與社會(huì)(民治領(lǐng)域)之間的公共領(lǐng)域是影響這一合作治理的關(guān)鍵媒介，在這一公共領(lǐng)域中的行動(dòng)主體、行為模式和組織建設(shè)為理解今天基層政府與社會(huì)的合作治理提供了很好的參照。

二、 基層政府與社會(huì)間的公共場(chǎng)域

(一) 公共場(chǎng)域的行動(dòng)主體

從歷史上來(lái)看，在基層政府和社會(huì)的交匯處，活動(dòng)著大量的非正式行政人員進(jìn)行社會(huì)管理，政府機(jī)構(gòu)只有在糾紛發(fā)生時(shí)才介入其中。這些人員包括了州縣官私人雇傭的胥吏、當(dāng)?shù)氐氖考?，以及其他參與社會(huì)管理的人員(見圖1)。瞿同祖(2011：59-178)認(rèn)為，中國(guó)歷史傳統(tǒng)中一直存在著官、吏、紳共治的局面。胥吏負(fù)責(zé)上傳下達(dá)行政指令，充當(dāng)著基層政府和社會(huì)交接的樞紐(崔晶，2015：1-8)。由于胥吏們大多為當(dāng)?shù)厝?，深諳地方實(shí)情，地方官不得不依賴胥吏的行政知識(shí)和辦事經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)由于胥吏的體制外身份，地方官也不得不面對(duì)胥吏的貪腐頑癥。地方官與非正式管理人員胥吏的合作是基層治理的常態(tài)。同時(shí)，地方士紳通過非官方的形式也參與地方治理，如解決糾紛、賑濟(jì)救災(zāi)、公共教育等，他們?cè)诘胤焦倥c民眾之間充當(dāng)著政策中介人的作用，一方面幫助地方官向下貫徹政策，一方面幫助民眾向地方官反映政策難以實(shí)行的困難，調(diào)和了基層政府與社會(huì)的矛盾，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了自下而上的“自治”。

在現(xiàn)代社會(huì)，胥吏和士紳早已退出了歷史舞臺(tái)，但基層政府與社會(huì)之間的公共領(lǐng)域并沒有消失，變化了的行動(dòng)主體在這一領(lǐng)域中的行為也并沒有完全脫離歷史傳統(tǒng)的軌跡。社區(qū)委員會(huì)主任、村黨支部書記、村主任，甚至掛村干部，在這一公共領(lǐng)域中繼續(xù)充當(dāng)著連接國(guó)家與社會(huì)的樞紐角色。由于國(guó)家與社會(huì)界限的模糊，村莊黨支部書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，社區(qū)委員會(huì)主任、村主任換屆選舉在許多情況下受政府影響，還有一些掛村干部的存在，使得這些主體表現(xiàn)出了更加行政化的趨勢(shì)。

圖1 政策在基層政府與民眾之間的傳遞過程(傳統(tǒng)社會(huì))

(二) 公共場(chǎng)域的組織形式

在中國(guó)歷史上，基層治理的官方組織形式主要是十進(jìn)制戶籍管理組織——保甲制和里甲制。宋代的保甲制度是一種寓兵于民的兵農(nóng)混合組織形式。明朝推行里甲制作為縣以下的基層社會(huì)組織形式。保甲制和里甲制主要功能是為了加強(qiáng)基層社會(huì)治理，征收地方賦役和維持地方治安(賀凱，1994：80-81)。民間的組織形式主要以鄉(xiāng)約為主。鄉(xiāng)約即鄉(xiāng)里公約之意，是中國(guó)古代農(nóng)村基層以教化為主要目的的一種民間組織。最早的《呂氏鄉(xiāng)約》是以鄉(xiāng)這個(gè)社會(huì)自然單位為基礎(chǔ)的，有成文法則，由民眾公約而不是官府命令所形成的一個(gè)自由組織，不要求全體或被迫參加(楊開道，2015：68-72)。鄉(xiāng)約的功能主要是教化、救助、治安和司法(白中林，2014：344-347)。

在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)家與社會(huì)之間公共場(chǎng)域的組織形式是里甲與鄉(xiāng)約的混合運(yùn)作(見圖1)。在地方官治不能充分實(shí)現(xiàn)訴訟處理、秩序維持、德業(yè)相勸、患難相恤等的情況下，地方多種主體通過鄉(xiāng)約自發(fā)開展治理。以宋朝為例，通過國(guó)家的行政、官僚機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)中央至地方、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)“自上而下”(top down)的秩序化。王安石的新法改革推行的是自上而下的“國(guó)家實(shí)踐主義”(State Activism)，包括了以農(nóng)業(yè)政策和救災(zāi)政策為核心的青苗法、以維持鄉(xiāng)村統(tǒng)治和治安政策為核心的保甲法，以及科舉改革和州縣學(xué)(中島樂章，2012：280-282)。南宋時(shí)期，以士大夫階層為代表，引領(lǐng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的“地方精英”(Local Elite)自社會(huì)周邊即自下而上(bottom up)形成了相對(duì)應(yīng)的“精英實(shí)踐主義”(Elite Activism)，在官方組織的基礎(chǔ)上提出了相對(duì)于青苗法的社倉(cāng)法、相對(duì)于保甲的鄉(xiāng)約和相對(duì)于州縣學(xué)的私立書院，來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的治理。明代的鄉(xiāng)治系統(tǒng)將鄉(xiāng)約(主導(dǎo)鄉(xiāng)治的道德基礎(chǔ))、保甲(規(guī)范農(nóng)村組織)、社倉(cāng)(經(jīng)濟(jì))、社學(xué)(教育)四者結(jié)合，鄉(xiāng)約為綱而虛，保甲、社倉(cāng)、社學(xué)為目而實(shí)(楊開道，2015：127-145)。

在現(xiàn)代社會(huì)，在縣和民眾之間設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)自治的村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)；在城市，區(qū)政府下設(shè)派出機(jī)構(gòu)街道辦事處，街道辦事處與自治的社區(qū)委員會(huì)打交道(見圖2)。社區(qū)委員會(huì)、村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)是治理基層社會(huì)事務(wù)的主要組織形式。在理論上，這些組織形式是社區(qū)或鄉(xiāng)村的自治機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中，社區(qū)委員會(huì)、村委會(huì)、村黨支部委員會(huì)往往成為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的延伸，承接著國(guó)家政策傳達(dá)、執(zhí)行等任務(wù)。

(三) 公共場(chǎng)域的政策傳遞方式

在國(guó)家與社會(huì)交界的公共場(chǎng)域，國(guó)家政策通過上述行動(dòng)主體從基層政府傳遞到民眾手中，這一過程被有的學(xué)者描述為“行政外包化”，即政府把行政事務(wù)外包給官僚體制外的胥吏或士紳，使其成為政府事務(wù)的承包人和市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)人(周黎安，2016：34-64)(見圖1)。通過這些經(jīng)紀(jì)人把國(guó)家政策傳達(dá)到普通民眾。因此，有的學(xué)者把歷史上的這種依賴非正式人員或非正式機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行基層社會(huì)治理的現(xiàn)象稱之為“國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制”(杜贊奇，2003：30-37)。當(dāng)然，在這一過程中，地方士紳也會(huì)自下而上與州縣官，甚至利用自身的社會(huì)地位越過州縣官與更上層官員進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取地方利益或爭(zhēng)取修改政策等等。無(wú)論是行政外包還是國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制都體現(xiàn)了國(guó)家治理中高專制權(quán)力與低基層滲透權(quán)力的矛盾結(jié)合。之所以出現(xiàn)這種獨(dú)特的政策傳遞方式，與緩解和調(diào)適帝國(guó)治理中一統(tǒng)體制與有效治理矛盾有密切的關(guān)系(周雪光，2016：1-33)。

圖2 政策在基層政府與民眾之間的傳遞過程(現(xiàn)代社會(huì))

在現(xiàn)代社會(huì)，從中央政府到省、市、縣政府，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政策變成量化指標(biāo)的任務(wù)層層下達(dá)。有學(xué)者將這一現(xiàn)象稱之為壓力型體制(榮敬本、崔之元等，1998：28)。當(dāng)縣鄉(xiāng)政府面臨上級(jí)下達(dá)的時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大的突擊性任務(wù)時(shí)，壓力型體制還會(huì)結(jié)合動(dòng)員型治理一起貫徹上級(jí)政策，實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理(見圖2)。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過行政外包的方式把分解的政策傳遞給社區(qū)委員會(huì)、村委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)和村之間已非科層化的行政層級(jí)，村干部還是有可能抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)依仗權(quán)力強(qiáng)勢(shì)向村莊割取非體制化利益空間的。在這種情況下，如何保證政策能夠傳遞到基層社會(huì)？首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于基層組織的行政任命權(quán)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擁有村黨支部書記的任命權(quán)，并影響著社區(qū)主任和村主任的換屆選舉，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)在社區(qū)和村里的掛職等方式，確保了自上而下的壓力與動(dòng)員的傳遞(吳毅，2007：42-43)。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)借助與社區(qū)和村領(lǐng)導(dǎo)柔性化的人情交往和適當(dāng)?shù)慕o予任職補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的形式，來(lái)填補(bǔ)因缺少科層化連接而出現(xiàn)的權(quán)力鏈條的缺失，而村莊領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)恰到好處地對(duì)政府權(quán)威給予更大的支持，“將體制的硬核包裹于個(gè)人關(guān)系的柔性之網(wǎng)中，并通過這張柔性之網(wǎng)來(lái)維護(hù)那些必須要維護(hù)，又能維護(hù)得了的村莊公益”(吳毅，2007：31-32)。社區(qū)和村莊領(lǐng)導(dǎo)再以說(shuō)服、商議和人情等非正式行政的方式與村民進(jìn)行互動(dòng)，以達(dá)到貫徹上級(jí)政策的目的(孫立平、郭于華，2000)。因而，這樣的行政外包體系也隨之行政化了(周黎安，2016：34-64)。

三、 公共場(chǎng)域中的基層政府與民眾：一個(gè)案例分析

近些年，各個(gè)基層政府不斷創(chuàng)新著社會(huì)治理的方式，網(wǎng)格化管理就是其中具有代表性的模式。網(wǎng)格化管理既是現(xiàn)代社會(huì)治理的形式，同時(shí)又與我國(guó)歷史上的里甲制和鄉(xiāng)約在治理主體和組織形式上有著某種內(nèi)在的聯(lián)系。因此，本文選取了我國(guó)中部省份H 省的一個(gè)縣級(jí)市L市推行社區(qū)網(wǎng)格化管理的案例。該市是H省的一個(gè)少數(shù)民族聚居地區(qū)，區(qū)域內(nèi)人員復(fù)雜，居住地點(diǎn)分散，為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，L市推行了網(wǎng)格化管理。這一案例體現(xiàn)了新時(shí)期公共場(chǎng)域中治理主體、組織形式和政策傳遞方式的變遷，以及各主體在這一場(chǎng)域的互動(dòng)與合作。同時(shí)，該案例所使用的文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)資料均來(lái)自實(shí)地的調(diào)研和深度訪談，這保證了研究數(shù)據(jù)的客觀性和準(zhǔn)確性。

(一) 行動(dòng)主體

在L市的網(wǎng)格化管理中，基層政府與社會(huì)之間公共場(chǎng)域的行動(dòng)主體包括：網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格信息員、社工、協(xié)勤和片警。全市的城市社區(qū)共劃分126個(gè)網(wǎng)格，配備了180名網(wǎng)格管理員、社工、協(xié)勤，農(nóng)村共劃分5600個(gè)網(wǎng)格，配備了570名網(wǎng)格管理員和5600名網(wǎng)格信息員。這些網(wǎng)格員一部分來(lái)源于市網(wǎng)格管理指揮中心向社會(huì)公開招錄的人員，一部分是從村醫(yī)村教、返鄉(xiāng)大學(xué)生、村干部、離退休人員中選拔出的優(yōu)秀人員，還有一部分是由基層社區(qū)或村莊工作者兼職*摘自L市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理的調(diào)研報(bào)告，2014年10月。。因此，網(wǎng)格化管理讓社區(qū)工作者全部下沉到網(wǎng)格中開展工作，網(wǎng)格員的主要職責(zé)為信息采集、日常巡查、入戶走訪、收集民意、便民服務(wù)以及各項(xiàng)保障落實(shí)的查看和監(jiān)管。這些網(wǎng)格員在基層政府與社會(huì)之間的公共場(chǎng)域中充當(dāng)著連接國(guó)家與社會(huì)的樞紐角色，他們一方面負(fù)責(zé)傳達(dá)上級(jí)政府的政策和指令，另一方面也承擔(dān)著收集民意和下情上達(dá)的功能。在某種意義上，他們?nèi)匀谎永m(xù)著中國(guó)自古以來(lái)的基層政府與社會(huì)合作治理的傳統(tǒng)。

當(dāng)然，網(wǎng)格化管理是各級(jí)政府自上而下推行的一個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新模式，民眾只是被動(dòng)地接受。在我們的調(diào)研中，某基層干部就認(rèn)為“其實(shí)大多數(shù)民眾對(duì)網(wǎng)格化管理并不怎么了解，這一改革措施主要還是便于政府更好地對(duì)居民進(jìn)行管理”*資料來(lái)源于訪談?dòng)涗?NO.C01-20150815a)。。因此，處于基層政府與社會(huì)間公共場(chǎng)域的基層社區(qū)工作者、村官和網(wǎng)格員的工作非常繁忙，因?yàn)椤案鱾€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有足夠的人力來(lái)管理信息平臺(tái)，城區(qū)相對(duì)還好，有大量的網(wǎng)格員和社工，但是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有，只有由村官兼任這項(xiàng)工作，但是工作量太大，不能做到實(shí)時(shí)的信息更新和監(jiān)管。在最開始的信息錄入登記中，也有不少漏登錯(cuò)登和重復(fù)的，讓后續(xù)的補(bǔ)錄工作也比較繁雜，而且信息平臺(tái)搭建初期也有很多不完善的地方，使得房屋信息這一部分功能不能做到準(zhǔn)確有效”*資料來(lái)源于訪談?dòng)涗?NO.C01-20150815a)。。

(二) 組織形式

L市網(wǎng)格化管理的組織形式是無(wú)形的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌式的網(wǎng)格即“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無(wú)縫隙”，形成 “市局+街辦(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))+社區(qū)(村)+網(wǎng)格員”的模式(見圖3)。全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，15個(gè)城市社區(qū)和570個(gè)村建立了網(wǎng)格化服務(wù)管理工作站。無(wú)論是網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、網(wǎng)格化服務(wù)管理工作站，還是具體的網(wǎng)格配置，都是為了綜治維穩(wěn)、便民服務(wù)和網(wǎng)格管理，形成覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合的市、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格四級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)管理體系*L市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理便民利民，載中國(guó)利川網(wǎng)，http://www.lc-news.com/art/2015/8/4/art_1695_227185.html，2015-08-04。。而公共場(chǎng)域的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)、15個(gè)社區(qū)和570個(gè)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息平臺(tái)，在縱向上又與L市網(wǎng)格管理指揮中心信息平臺(tái)鏈接，相應(yīng)地通過市網(wǎng)絡(luò)管理指揮中心也鏈接到了市城管、消防、公安等13個(gè)市直部門應(yīng)急處理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理的協(xié)作一體*摘自L市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理的調(diào)研報(bào)告，2014年10月。。在農(nóng)村地區(qū)，各個(gè)網(wǎng)格的運(yùn)行還與市駐村單位、綜治辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通信等部門積極配合，統(tǒng)籌推進(jìn)，同時(shí)市綜治辦、農(nóng)辦負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)格進(jìn)行督辦檢查，確保全市農(nóng)村網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的順利推進(jìn)*L市推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)格化管理讓村民辦事少跑路，載恩施新聞網(wǎng)，http://www.enshi.cn/20140224/ca293301.htm，2014-03-28。。

值得注意的是，在網(wǎng)格化這樣一個(gè)虛擬的組織形式下，基層社會(huì)同時(shí)進(jìn)行著鄉(xiāng)村的道德教化、經(jīng)濟(jì)合作和村民聯(lián)防等組織建設(shè)。例如，L市的各個(gè)村落都組織編寫《村民素質(zhì)教育手冊(cè)》，利用村級(jí)文化活動(dòng)中心、圖書室和文藝宣傳隊(duì)等對(duì)村民進(jìn)行思想道德教育，并根據(jù)村民參學(xué)的情況和日常表現(xiàn)，民主評(píng)選出“和睦家庭”、“孝順兒媳”和“十星級(jí)文明戶”。Y村、J村、L村等還為每個(gè)農(nóng)戶安裝一個(gè)小喇叭，用通俗易懂的語(yǔ)言向村民宣傳黨的方針政策、法律法規(guī)知識(shí)及科技致富信息，使“小喇叭”成為“政策傳聲筒”。除了道德教化，各個(gè)村落還通過建立農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織來(lái)重構(gòu)鄉(xiāng)村的合作秩序，這些合作組織基于當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)和實(shí)際情況，引進(jìn)新技術(shù)、新品種，對(duì)村民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，向他們傳播新的經(jīng)營(yíng)理念，并且為村民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的一條龍服務(wù)*L市“六三”工作模式助推農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新，載中國(guó)普法創(chuàng)新網(wǎng)，http://www.pfcx.cn/Item-20882.aspx，2012-11-19。。此外，在社會(huì)治安方面制訂出《村民自防公約》，建立起“十戶聯(lián)防”體系，以“十戶”為單位，借助移動(dòng)電話組建成一個(gè)“一呼九應(yīng)”的聯(lián)防群體，實(shí)現(xiàn)村民自治的“居家互守、治安互防”。因此，在L市的網(wǎng)格化管理中，鄉(xiāng)村的道德教化、“十戶聯(lián)防”體系等仍然繼承著中國(guó)古代鄉(xiāng)約與里甲制混合模式的某種特征，只不過今天的基層治理是利用新的信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

(三) 政策傳遞方式

網(wǎng)格化管理作為一個(gè)社會(huì)治理方式，在很大程度上得益于信息技術(shù)的發(fā)展。通過現(xiàn)代化的信息通信技術(shù)來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理也是網(wǎng)格化管理這一新型社會(huì)管理方式與傳統(tǒng)管理方式最大的不同之處。雖然借助網(wǎng)格化管理的渠道和網(wǎng)絡(luò)，政策從中央、H省、L市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再委托給社區(qū)、村莊組織貫徹執(zhí)行，但這并不是網(wǎng)格化管理最主要的傳遞途徑。網(wǎng)格化管理是一個(gè)先自下而上，后自上而下的傳遞過程，也就是說(shuō)它更多的是充當(dāng)“治安警報(bào)器”和“村情直通車”的角色。在L市，每位網(wǎng)格管理員、社工、協(xié)勤和片警都配備了手持終端，網(wǎng)格管理員一旦在網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛、案件和事件就通過手持終端上報(bào)到社區(qū)、辦事處、指揮中心和相關(guān)市直部門，各部門依據(jù)職責(zé)權(quán)限快速處理上報(bào)的案件和事件。上報(bào)到指揮中心的事件，由中心通過任務(wù)分解、下達(dá)指令、跟蹤督辦等程序方式交辦，實(shí)現(xiàn)快速處理、限時(shí)辦結(jié)，195臺(tái)手持終端的使用，使網(wǎng)格管理員與指揮中心、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處實(shí)現(xiàn)信息的快速交流互動(dòng)*摘自L市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理的調(diào)研報(bào)告，2014年10月。。

圖3 L市網(wǎng)格化管理路徑圖

上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府的事件，完全遵循分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理的制度，各地、各部門內(nèi)部的矛盾糾紛，由當(dāng)?shù)卣驮摬块T負(fù)責(zé)調(diào)解和處理，確實(shí)本級(jí)本單位調(diào)解不了的復(fù)雜疑難糾紛，報(bào)請(qǐng)上級(jí)部門支持調(diào)解，實(shí)現(xiàn)“小事不出村組、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、矛盾不上交”。同時(shí)，在公共場(chǎng)域的矛盾解決中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也強(qiáng)調(diào)了非正式的柔性化的管理方式，“堅(jiān)持政策引導(dǎo)與感情融合相結(jié)合”，“推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)銜接”，充分發(fā)揮“第三方”調(diào)解機(jī)制和群團(tuán)組織、基層組織、法律顧問等社會(huì)力量共同化解社會(huì)矛盾*L市S鄉(xiāng)黨政綜合辦公室：關(guān)于深入開展平安S鄉(xiāng)創(chuàng)建活動(dòng)的通知，2015-05-10。。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化治理仍然延續(xù)了中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)，即充分利用地方精英來(lái)化解地方矛盾，實(shí)現(xiàn)基層政府與社會(huì)的合作治理。當(dāng)然，今天的網(wǎng)格化管理注重的更多的是自下而上“治安警報(bào)器”和“村情直通車”的角色，而較少關(guān)注民眾訴求的反映。

四、 基于公共場(chǎng)域的政府與社會(huì)合作治理的實(shí)現(xiàn)

(一) 公共場(chǎng)域：國(guó)家與社會(huì)的融合與重疊

從歷史上的州縣衙門到每家每戶之間，到現(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾之間，存在于基層政府與民眾間的公共場(chǎng)域在中國(guó)基層治理中發(fā)揮著重要的作用。這一交界場(chǎng)域的存在使得國(guó)家與社會(huì)的界限變得模糊。在這個(gè)公共場(chǎng)域中，行動(dòng)主體們，從胥吏、士紳到現(xiàn)代社會(huì)的村干部、社區(qū)干部，還有各種類型的社工、協(xié)勤、網(wǎng)格員、志愿者都忙碌地穿梭于基層政府與民眾之間，一頭連接著國(guó)家，一頭連接著社會(huì)。從古至今，這一場(chǎng)域的行動(dòng)者都存在于行政體制之外，屬于非正式行政人員。然而，這些行動(dòng)者無(wú)不具有“行政化”或“官僚化”的傾向。由于國(guó)家與社會(huì)在這一公共場(chǎng)域的融合和重疊，士紳在地方上實(shí)現(xiàn)的某種程度的自下而上的“自治”，只是一種“官治”的補(bǔ)充，士紳的社會(huì)管理只是在“官治”的范圍內(nèi)存在，去完成“官治”所不能完成的任務(wù)(孔飛力，1990：229-230)?，F(xiàn)代社會(huì)，作為政府任命或影響其任職的村干部、社區(qū)干部等也同樣具有行政化的趨向，雖然基層政府把一些事務(wù)外包給了這些非正式行政人員，但這些人員本身卻變成了官僚體制末梢的一部分，執(zhí)行著區(qū)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策。

因此，對(duì)于中國(guó)基層治理的理解應(yīng)跳出國(guó)家與社會(huì)非此即彼的二元對(duì)立框架，從它們?cè)诠矆?chǎng)域融合、重疊的視角來(lái)審視基層政府與社會(huì)的關(guān)系。正如歐博文和李連江(O’Brien & Li，2004：75-96)指出的，基層政府與社會(huì)的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的非融合即對(duì)立，而要根據(jù)不同的政府部門和社會(huì)階層來(lái)決定。弗洛里克(Frolic，1997)提出在威權(quán)體制下，中國(guó)國(guó)家通過創(chuàng)造眾多的社會(huì)組織和準(zhǔn)行政組織，來(lái)達(dá)到管理日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的目的，是一種“國(guó)家引導(dǎo)的市民社會(huì)”(state-led civil society)。鄭杭生、邵占鵬(2015：39)提出，中國(guó)的社會(huì)治理表現(xiàn)為國(guó)家治理之下的輔助治理或剩余治理，是國(guó)家治理主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同治理。還有學(xué)者認(rèn)為，在政府主導(dǎo)下，地方政府可以通過整合行政的、市場(chǎng)的以及民間社會(huì)的資源形成多元社會(huì)主體共同負(fù)責(zé)的組織運(yùn)作方式(張兆曙，2010：46)。中國(guó)的社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)基于政府有效嵌入的社會(huì)自治戰(zhàn)略方向(汪錦軍，2016：70)。因此，在中國(guó)的情境下，由于國(guó)家與社會(huì)在公共場(chǎng)域的融合與重疊，基層政府與社會(huì)合作治理的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家的指導(dǎo)，是國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理。

(二) 組織建設(shè)：鄉(xiāng)約的啟示與新技術(shù)的應(yīng)用

歷史上，對(duì)于民眾的組織方式采取了十進(jìn)制的里甲、保甲制度，以便于征稅和治安，同時(shí)民間和官方也都倡導(dǎo)鄉(xiāng)約組織來(lái)彌補(bǔ)基層政府無(wú)力做好的德業(yè)相勸、患難相恤、訴訟處理等公共事務(wù)。建國(guó)后，基層治理形式經(jīng)歷了人民公社時(shí)期的組織化，改革開放后的去組織化傾向的歷程。作為城市社會(huì)整合載體的“單位制”和農(nóng)村社會(huì)整合載體的“公社”慢慢解體，這些組織形式消失后，社會(huì)的融合機(jī)制并沒有及時(shí)地跟進(jìn)，中國(guó)的基層社會(huì)治理問題變得越來(lái)越突出。在鄉(xiāng)村，基層社會(huì)重新成為“一盤散沙”，如何在分散的個(gè)體經(jīng)濟(jì)之上重建一個(gè)組織，是當(dāng)代新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重大使命。

這一局面讓基層社會(huì)的再組織化顯得尤其重要。如何再組織化？中央和各級(jí)地方政府都在摸索新的組織模式。上文的案例或許可以提供一定的啟示。L市的鄉(xiāng)村在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，雖然沒有歷史上的鄉(xiāng)約組織和村民共同制定的鄉(xiāng)約條款，但通過《村民素質(zhì)教育手冊(cè)》、《村民自防公約》來(lái)約束村民，并通過評(píng)選“和睦家庭”、“孝順兒媳”等進(jìn)行德業(yè)相勸，通過“十戶聯(lián)防”體系來(lái)實(shí)現(xiàn)守望相助。只不過村民是借助移動(dòng)電話這一新技術(shù)手段來(lái)構(gòu)建聯(lián)防群體。同樣地，自下而上的網(wǎng)格化管理也通過信息技術(shù)把基層的各家各戶編入網(wǎng)格，分格管理，這與里甲和保甲的十進(jìn)制戶籍管理方式非常相似，網(wǎng)格員借助信息技術(shù)手持終端向上級(jí)層層報(bào)告基層社會(huì)的狀況。

因此，今天基層社會(huì)組織建設(shè)的形式仍然需要從歷史上里甲和鄉(xiāng)約混合模式中找到出發(fā)點(diǎn)，借助鄉(xiāng)約的力量實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的道德文化重構(gòu)，把分散的民眾重新粘合起來(lái)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作和治安聯(lián)防的組織形式。正如有學(xué)者所說(shuō)，“沒有文化建設(shè)，就不可能有新農(nóng)村的組織建設(shè)，而沒有組織建設(shè)，就不可能有新農(nóng)村建設(shè)”(曹錦清，2006：6-9)。同時(shí)，時(shí)代的發(fā)展讓我們可以采用比歷史上更加先進(jìn)的手段來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理。信息技術(shù)的發(fā)展為基層社會(huì)的再組織化提供了便利，通過信息網(wǎng)絡(luò)這一虛擬的組織形式讓民眾更快、更便捷地組織在一起。

(三) 行為模式：政府外包體系的行政化與疏通自下而上的通道

在中國(guó)歷史上，基層社會(huì)的治理是由政府事務(wù)的承包人和市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)人(胥吏、士紳等)來(lái)完成的。這種行政外包化的過程實(shí)現(xiàn)了政策自上而下的貫徹執(zhí)行。而士紳對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的治理，也會(huì)形成一種自下而上的軌道，把民眾的愿望反映給州縣或以上層級(jí)政府(費(fèi)孝通，2012：41)。當(dāng)代政府間的行為模式被學(xué)者們描述為壓力型體制(或者行政內(nèi)部發(fā)包制)與動(dòng)員型治理相結(jié)合的模式。對(duì)于社會(huì)的管理，基層政府則通過行政任命、影響社區(qū)和村主任的選舉和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等方式，并結(jié)合柔性化的非正式行政方式，讓社區(qū)和村莊領(lǐng)導(dǎo)承接上級(jí)政府的政策，把政策傳達(dá)貫徹到民眾中，從而實(shí)現(xiàn)了政府事務(wù)的行政外包化。而在這一過程中，由于基層政府對(duì)于社區(qū)和村莊的影響，使得這些自治單位也逐漸官僚化，出現(xiàn)了政府外部發(fā)包體系的行政化。正如周黎安(2016：37)所說(shuō)，中國(guó)“國(guó)家與社會(huì)不存在任何鮮明的邊界，而更多地表現(xiàn)為一種連續(xù)的發(fā)包序列：從‘行政內(nèi)部發(fā)包’到‘行政外包化’，再到‘政府外部發(fā)包體系的行政化’”。

這種政府外部發(fā)包體系的行政化也體現(xiàn)在網(wǎng)格化管理中。網(wǎng)格化管理雖然是一種社會(huì)管理創(chuàng)新的舉措，但更多地聚焦在自上而下的維穩(wěn)和治安管理上，與民眾的互動(dòng)較少。正如上文案例中提到的，很多民眾對(duì)于網(wǎng)格化管理并不了解，更不用說(shuō)參與社會(huì)治理。網(wǎng)格化管理的初衷也是為了適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“從源頭維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有效破解原來(lái)街道社區(qū)管理力量分散、多頭管理、手段落后等問題，解決黨建、治安、人口等社會(huì)管理難題”*資料來(lái)源于訪談?dòng)涗?NO.C02-20150819b)。。因此，現(xiàn)在很多的社會(huì)治理創(chuàng)新模式總是政府自上而下的指導(dǎo)有余，而民眾自下而上的參與不足。在這種情況下，開啟或疏通民眾自下而上參與的通道顯得尤為重要。對(duì)于今天轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，民眾和企業(yè)家等主體對(duì)于基層公共政策制定的參與，對(duì)于地方公共事務(wù)和公共項(xiàng)目的參與，將有助于緩解社會(huì)矛盾，避免社會(huì)失序，從而推動(dòng)政府治理的轉(zhuǎn)型。正如黃宗智所言，“民眾參與和控制關(guān)乎地方利益的項(xiàng)目，有可能會(huì)推進(jìn)近幾十年來(lái)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原子化了的社區(qū)紐帶的重新建立”，而“簡(jiǎn)單地依賴西方科層制化的福利國(guó)家模式，不見得能夠解決政府轉(zhuǎn)型中的實(shí)際問題”(黃宗智，2008：25)。

五、 結(jié)論與進(jìn)一步討論

中國(guó)的基層政府和社會(huì)之間存在著不同于其他國(guó)家的公共場(chǎng)域，這一場(chǎng)域的存在讓國(guó)家與社會(huì)相互重疊、協(xié)力運(yùn)作，成為中國(guó)基層治理的重要傳統(tǒng)和特征之一。基層政府的官治領(lǐng)域與民間士紳的民治領(lǐng)域在這一場(chǎng)域中交互作用，上下推移。這一公共領(lǐng)域中的行動(dòng)主體、行為模式和組織建設(shè)為理解今天基層政府與社會(huì)的合作治理提供了很好的參照。幾千年來(lái)，公共場(chǎng)域中的主體、組織形式和政策的傳遞方式隨著歷史的沉浮而發(fā)展演變，而在這一過程中無(wú)不體現(xiàn)著中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的“悖論”。

首先是中國(guó)式國(guó)家與社會(huì)融合重疊的“悖論”。西方式的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是非此即彼的二元對(duì)立框架，國(guó)家與社會(huì)之間有著清晰的界限。而理解中國(guó)的基層政府與社會(huì)關(guān)系，需要跳出這一框架，將基層政府與社會(huì)置于國(guó)家與社會(huì)融合、重疊、協(xié)作的情境中來(lái)討論，即是一種國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)合作治理。這一點(diǎn)對(duì)于理解今天基層政府與社會(huì)間公共場(chǎng)域的行動(dòng)主體、組織形式與政策傳遞方式尤其重要。正如有學(xué)者所言，在鄉(xiāng)村的治理中，村干部和民眾“雙方都深知對(duì)方利益與態(tài)度底線的柔性化人際磨合，而非國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)二分性的權(quán)力對(duì)撞”(吳毅，2007：32)。所以，今天推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是政府組織與民間組織共同承擔(dān)公共治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的合作管理和社會(huì)自治(俞可平，2012：4-5)。同時(shí)，多元化的利益相關(guān)者通過對(duì)話、協(xié)商和妥協(xié)達(dá)成平衡和整合的商議民主治理過程，對(duì)于中國(guó)新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新具有啟發(fā)意義(張緊跟，2014：113-123)。

其次是現(xiàn)代化與歷史傳統(tǒng)并存的“悖論”。一個(gè)歷史悠久的中國(guó)在進(jìn)入工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化過程中，需要在某種程度上割斷傳統(tǒng)的糾纏，而為此我們也經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的過程。例如，改革開放以來(lái)，中國(guó)基層治理的改革借鑒了很多西方的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出讓非政府組織、企業(yè)、社會(huì)民眾等多元主體參與地方公共事務(wù)。然而，在今天中國(guó)的情境下，被“原子化”的基層社會(huì)需要重新的整合，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的組織化。這個(gè)時(shí)候，需要吸納國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，借鑒西方合作治理理論的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)地方政府與私人部門、社會(huì)組織和公眾的權(quán)力分配，形成不同行動(dòng)者責(zé)任融合、行為邊界交叉的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)(戈德史密斯、埃格斯，2008:3-22；deLeon & Varda,2009:59-74)。同時(shí)，需要回望傳統(tǒng)，在里甲和鄉(xiāng)約混合模式中尋找思路，借助鄉(xiāng)約的力量實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的組織整合，并借助現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)合作和治安聯(lián)防。當(dāng)傳統(tǒng)不再糾纏于現(xiàn)代發(fā)展的時(shí)候，我們需要“有選擇地把傳統(tǒng)的某些個(gè)東西重新召回到當(dāng)下，來(lái)作為我們民族識(shí)別、民族記憶，也包括我們民族自豪感的一個(gè)文化的要素”(曹錦清，2015：23)。

最后是國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理與弱化社會(huì)治理行政化之間的“悖論”。在中國(guó)的情境下，無(wú)論在歷史上還是現(xiàn)代社會(huì)，基層社會(huì)治理都是國(guó)家發(fā)起，結(jié)合社會(huì)參與的自上而下的模式，社會(huì)治理創(chuàng)新離不開政府的指導(dǎo)和監(jiān)管。然而，在歷史上，自下而上的地方自治軌道一直存在于國(guó)家與社會(huì)交界處的公共場(chǎng)域(費(fèi)孝通，2012：40-41)。在今天整個(gè)政策傳遞或者政府行為模式中，也需要疏通自下而上的通道，讓地方企業(yè)、地方精英和普通民眾參與到公共政策制定、公共事務(wù)和公共項(xiàng)目的執(zhí)行中來(lái)，減少行政控制，弱化政府外部發(fā)包體系的行政化。

因此，正如黃宗智所言，“中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際其實(shí)多是‘悖論的’——即兩種被西方二元對(duì)立框架視作是矛盾的、不可并存的，但實(shí)際上是共存的并都是真實(shí)的”(黃宗智，2016:155-183)。理解這些“悖論”的存在能夠讓我們更好地認(rèn)識(shí)中國(guó)的基層政府與社會(huì)合作治理的本質(zhì)，也有助于我們更深入地理解和探討未來(lái)中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新和改革的方向。

[1] 艾 云(2011).上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核制為例.社會(huì)，3.

[2] 埃莉諾·奧斯特羅姆(2012).公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn).余遜達(dá)、陳旭東譯.上海：上海譯文出版社.[3] 白中林(2014).鄉(xiāng)約述略.載渠敬東主編.涂爾干：社會(huì)與國(guó)家.北京：商務(wù)印書館.

[4] 曹錦清(2006).歷史視角下的新農(nóng)村建設(shè)：重溫宋以來(lái)的鄉(xiāng)村組織重建.探索與爭(zhēng)鳴，10.

[5] 曹錦清(2015).印度歸來(lái)話中印比較.華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，5.

[6] 崔 晶(2015).從“地方公務(wù)委讓”到“地方合作治理”——中國(guó)地方政府公共事務(wù)治理的邏輯演變.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，4.

[7] 杜贊奇(2003).文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1942年的華北農(nóng)村.王福明譯.南京：江蘇人民出版社.

[8] 費(fèi)孝通(2012).鄉(xiāng)土重建.長(zhǎng)沙：岳麓出版社.

[9] 斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯(2008).網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài).北京：北京大學(xué)出版社.

[10] 何艷玲(2013).“回歸社會(huì)”：中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適.開放時(shí)代，3.

[11] 賀 凱(1994).明代政府.載崔瑞德、牟復(fù)禮編.劍橋中國(guó)明代史：1368-1644年下卷.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.

[12] 賀雪峰(2011).論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例.開放時(shí)代，2.

[13] 黃宗智(2008).集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政.開放時(shí)代，2.

[14] 黃宗智(2016).我們的問題意識(shí)：對(duì)美國(guó)的中國(guó)研究的反思.開放時(shí)代，1.

[15] 孔飛力(1990).中華帝國(guó)晚期的叛亂及其敵人：1796-1864年的軍事化與社會(huì)結(jié)構(gòu).謝亮生等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.

[16] 瞿同祖(2011).清代地方政府.范忠信等譯.北京：法律出版社.

[17] 榮敬本、崔之元等(1998).從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革.北京：中央編譯出版社.

[18] 孫立平、郭于華(2000).“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧食收購(gòu)的個(gè)案研究.清華社會(huì)學(xué)評(píng)論(特輯).廈門：鷺江出版社.

[19] 汪錦軍(2016).嵌入與自治：社會(huì)治理中的政社關(guān)系再平衡.中國(guó)行政管理，2.

[20] 吳 毅(2007).小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店.

[21] 楊開道(2015).中國(guó)鄉(xiāng)約制度.北京：商務(wù)印書館.

[22] 郁建興、關(guān) 爽(2014).從社會(huì)管控到社會(huì)治理——當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新進(jìn)展.探索與爭(zhēng)鳴，12.

[23] 俞可平(2012).重構(gòu)社會(huì)秩序走向官民共治.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，4.

[24] 張緊跟(2014).參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，6.

[25] 張兆曙(2010).城市議題與社會(huì)復(fù)合主體的聯(lián)合治理.管理世界，2.

[26] 鄭杭生、邵占鵬(2015).治理理論的適用性、本土化與國(guó)際化.社會(huì)學(xué)評(píng)論，2.

[27] 中島樂章(2012).明代鄉(xiāng)村糾紛與秩序：以徽州文書為中心.郭萬(wàn)平、高飛譯.南京：江蘇人民出版社.

[28] 周黎安(2014).行政發(fā)包制.社會(huì)，6.

[29] 周黎安(2016).行政發(fā)包的組織邊界兼論：“官吏分途”與“層級(jí)分流”現(xiàn)象.社會(huì)，1.

[30] 周雪光(2014).從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理邏輯的歷史線索.開放時(shí)代，4.

[31] 周雪光(2016).從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度.社會(huì)，1.

[32] Paul S.Adams(2002).Corporatism and Comparative Politics:Is There a New Century of Corporatism? In Howard J.Wiarda(ed).NewDirectionsinComparativePolitics.Colorado:Westview Press.

[33] Anita Chan(1993).Revolution or Corporatism ? Workers and Trade Unions in Post-Mao China.AustralianJournalofChineseAffairs,29.

[34] Feng Chen(2003).Between the State and Labor:The Conflict of Chinese Trade Unions’ Dual Institutional Identity.TheChinaQuarterly,176.

[35] Simon Clark(2005).Post-socialist Trade Unions:China and Russia.IndustrialRelationsJournal,36(1).

[36] Peter deLeon & Danielle Varda(2009).Toward a Theory of Collaborative Policy Networks:Identifying Structural Tendencies.ThePolicyStudiesJournal,37(1).

[37] B.Michael Frolic(1997).State-led Civil Society.In Timothy Brook & B.Michael Frolic(eds).CivilSocietyinChina.New York:M .E.Sharp.

[38] Jude Howell(2003).Trade Unionism in China:Sinking or Swimming?JournalofCommunistStudiesandTransitionPolitics,19(1).

[39] Kevin J.O’Brien & Lianjiang Li(1999).Selective Policy Implementation in Rural China.ComparativePolitics,31(2).[40] Kevin J.O’Brien & Lianjiang Li(2004).Suing the Local State:Administrative Litigation in Rural China.TheChinaJournal,51.

[41] Jean C.Oi(1992).Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China.WorldPolitics,45(1).

[42] Vincent Ostrom,et al(1988).LocalgovernmentintheUnitedStates.San Francisco:ICS Press.

[43] T.Saich(2000).Negotiating the State:The Development of Social Organizations in China.TheChinaQuarterly,161.[44] Jonathan Unger & Anita Chan(1995).China,Corporatism,and the East Asian Model.TheAustralianJournalofChineseAffairs,33.

[45] Martin K.Whyte(1992).Urban China:A Civil Society in the Making? In Arthur Lewis Rosenbaum(ed).State&SocietyinChina:TheConsequenceofReform.San Francisco:Oxford.

■責(zé)任編輯：葉娟麗

The Study on the Public Sphere,Behavior Mode and Organization Construction for the Collaboration of Local Government and Society

CuiJing

(Central University of Finance and Economics)

With the transformation of Chinese society to post-industrialization and new urbanization,the social,economic and political status of the city and rural towns are greatly changed,in which the different stake holders request various kinds of benefits.Therefore,it is especially important for cultivating the good relationship among government,society and market and establishing the local pluralistic collaborative governance system.For the local governance,on one hand,it is an important content for establishing and improving the collaborative governance for solving the public problems in their jurisdictions for the local government; on the other hand,due to “the informal administration” in local governance,“the selective implementation” becoming more frequent,the lack of power for the local government responding to the social demands,and the limitation of the people and social organizations involving the social governance,the local government and the society cannot formulate good cooperation in long terms.From the perspective of history,there are lots of informal administrative staffs who work for the social management,in which the government organization only involve in if it is in a dispute.These staffs include the clerks hired by the county officials,local gentry and other staffs involving the social management.The clerks are responsible for reporting the local affairs from bottom to up and implementing the policy from the up to the bottom.In this case,the clerks are the connection points between the local government and society.Since most of the clerks are from the local and familiar with the local affairs,the local officials will have to face the corruption problems of the clerks.The collaboration between the local officials and the informal clerks is the normal status of local governance.At the same time,the local gentry such as the retired officials and other preeminent family in the local involve in the local governance such as the public education and social relief.On one hand,the clerks help the local officials to implement the policy,and on the other hand,they reconcile the conflict between the local government and society,so it is to some extent that the self-governance is attained.In modern society,the clerks and gentry have disappeared.However,the public sphere between the local government and social society is not vanished.The community committee dean,the village Party secretary or dean,still play important roles in linking the country and society.Due to the blurred boundaries between the state and society,the party secretary is appointed by the village party committee,and the election of community committee dean is affected by the government.The public sphere between the local government and society is the distinctive feature of local governance in China,which is different from other countries.In this public sphere,the action subjects include the clerk and gentry in history and social workers and village officials today; the organization evolves from community self-monitoring system of Lijia and Xiangyue to village committee,community committee,and grid management.The policy delivery channel experiences the top-down and bottom-up ways to the pressurized system and mobilization governance.In the past thousands of years,the action parts,organization forms and policy delivery evolve in the history and are rendered as the Chinese paradox.Based on these analyses,this article summarizes that the state and society mix together and overlap in the public sphere which makes the collaboration of local government and society be instructed by the state.At the same time,it is necessary to reduce the administrative influence on the administrative outsourcing system and open the channels to guarantee the local elites and people's participation rights.In addition,it needs to reorganize the local society based on the tradition-retrospective and other countries' experiences.

local government; state and society; collaborative governance; public sphere

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.012

D035

A

1672-7320(2017)03-0133-11

2016-03-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(15ZDC033)；北京市社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(14JGB079)

■作者地址：崔 晶，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院；北京100081。Email:jessamine_cui@163.com。