從機關思維到程序思維：國家監(jiān)察體制改革的方法論探索

秦前紅 底高揚

從機關思維到程序思維：國家監(jiān)察體制改革的方法論探索

秦前紅 底高揚

國家監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察權的頂層設計，需要正確的方法論。當前的相關試點方案傾向于機關思維方法，機關思維以機關主體為中心，是行政邏輯在權力改革領域的延伸，有違權力制約原則、民主原則等，需要對其予以批判。而程序思維以被改革的權力為中心，是現(xiàn)代憲法視域下對權力設置、運作、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)進行價值判斷和指引的方法，其目標是凝聚權力改革在憲法層面的共識，形成內(nèi)在反映現(xiàn)代憲法價值的有機的、系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的制度體系。機關思維是程序思維的基礎，程序思維是機關思維的補強，且兩者的運用不存在孰先孰后的序列問題。國家監(jiān)察體制的頂層設計應當統(tǒng)籌運用這兩種方法，在主體性和理性場域中獲得秩序認同和現(xiàn)代憲法價值共識。

國家監(jiān)察體制改革； 機關思維； 程序思維； 方法論

為了建立執(zhí)政黨領導下的集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系*參見《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)。，完善黨和國家的自我監(jiān)督，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，黨中央作出了深化國家監(jiān)察體制改革的重大政治決斷。如果把中共十一屆三中全會視為我國實施改革的起點，那么近40年的改革實踐讓我們深深認識到改革的成功與否離不開正確的方法論(趙義，2014：10-11)。在我國社會主義改革大潮中，方法論問題是極為重要的。正確的思維方法，可以推動改革的蓬勃發(fā)展；錯誤的思維方法，則會把改革引入困境(艾豐，1993:1)。在我國由注重經(jīng)濟體制改革向“五位一體”和四個全面戰(zhàn)略布局的改革變遷過程中，改革方法論也從“摸著石頭過河”的漸進式轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅馗母锏南到y(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，更加強調(diào)改革的頂層設計*這一點可以從重要官方文件中得到佐證。從所搜集的重要官方文件發(fā)布時間來看，其最先出現(xiàn)在2010年的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》：要更加重視改革的頂層設計和總體規(guī)劃。其他的包括《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：加強頂層設計和摸著石頭過河相結(jié)合。《試點方案》：國家監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察制度的頂層設計等。。就國家監(jiān)察體制改革而言，其采取了“頂層設計+試點實踐”*《試點方案》指出：“國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計”，此外，其選定了北京、山西、浙江3省市為試點單位先行先試、積累經(jīng)驗。的方法，這符合現(xiàn)代化治理體系建立的一般程式*現(xiàn)代化治理體系的建立是頂層設計與實踐經(jīng)驗的綜合體。參見藍志勇、魏明：《現(xiàn)代國家治理體系：頂層設計、實踐經(jīng)驗與復雜性》，載《公共管理學報》2014年第1期，第1頁。國家監(jiān)察體系是現(xiàn)代化國家治理體系的有機組成部分，自然也應遵循這一方法論。。但進一步追問，國家監(jiān)察體制的頂層設計之內(nèi)涵為何？

欲理解之，我們首先從“改革的頂層設計”這一概念本身談起。通說認為，其內(nèi)涵在于就深化“改革”的目標模式、框架結(jié)構、重點領域、方式方法、運行機制和成本收益等方面的問題，在國家最高決策層主導下，作出戰(zhàn)略性和系統(tǒng)化的總體安排與部署(王建民、狄增如，2013:140-141)。除此之外，還有主體結(jié)構和主要模式說、制度總體設計說、科學決策和戰(zhàn)略管理說等。我們認為，上述界定方案各有側(cè)重，勾勒了“改革的頂層設計”的基本框架。然而，其也存在諸多弊端，比如，頂層設計者的認識有局限性，這種列舉式的界定方法可能出現(xiàn)“掛一漏萬”的失誤；我國幅員遼闊，地方差異懸殊，對重點領域的界定、方式方法的選擇等作出統(tǒng)一安排，可能會犯“一刀切”的錯誤等。實際上，改革的頂層設計是難以用具體的要素和維度來界定的，而且在沒有經(jīng)過實踐檢驗前，對其具體內(nèi)涵進行界定無異于“盲人摸象”、“管中窺豹”，反而背離了頂層設計的初衷。

政治現(xiàn)代性是圍繞主體性與理性展開的現(xiàn)代憲法價值取向和秩序認同(劉紅燕、宋惠敏，2013：208)。基于這樣的論斷，本文以權力改革為對象，發(fā)現(xiàn)以往改革的頂層設計是以機關主體為切入視角，并以其為中心設計職權關系、組織體系、實施程序等，這種頂層設計方法有利于整合權力主體、推動主體性和秩序?qū)用嬲J同的進程，但它簡單粗暴，缺乏理性和現(xiàn)代憲法價值*現(xiàn)代憲法價值不是指憲法本身所具有的價值，而是現(xiàn)代憲法所追求的價值。關于其具體探討可參見王崇英：《現(xiàn)代中國憲法價值初探》，載《江南大學學報(人文社會科學版)》2003年第5期，第21～23頁。指引，是一種形式權力改革觀。在此，我們提倡一種實質(zhì)改革觀，即頂層設計以“權力”為視角切入，以被改革的權力為中心，在尊重權力客觀運作規(guī)律的基礎上，檢視權力程序中各個環(huán)節(jié)，找尋其間可能的價值漏洞或風險點并予以彌補或防范，從而實現(xiàn)現(xiàn)代權力在憲法視域下的價值統(tǒng)合和體系建構的目標。我們把前者的設計方法稱之為“機關思維”，把后者稱之為“程序*這里的程序并非教義學意義上的法律程序，而是權力各環(huán)節(jié)反映的客觀規(guī)律及其所蘊含的價值。程序思維目的是基于全面把握權力運作規(guī)律和特點，識別和防范權力各個環(huán)節(jié)異化的價值風險點，從而保證權力改革符合現(xiàn)代憲法價值。思維”。從學理上來看：第一，何謂機關思維？其何以成為我國傳統(tǒng)改革具有優(yōu)位性的方法選擇？第二，什么是程序思維？其與機關思維是什么關系？其在我國民主政治發(fā)展過程如何定位？第三，就國家監(jiān)察體制改革而言，如何對這兩者作出評價？如何在程序思維視域下對國家監(jiān)察體制改革提出完善之策等。以上問題構成了本文的主要研究內(nèi)容，筆者希冀拋磚引玉，引起國家監(jiān)察體制頂層設計者和學界的關注。

一、機關思維：行政邏輯在權力改革領域的延伸

由于我國過去計劃思維的持續(xù)固化、國家權力的中央高度集中、社會組織力量長期疲軟、民主機制不健全等影響，中共在執(zhí)政過程中，形成了對國家、社會和公民等各層面的行政化治理范式。而治理的思想與等級化的權力、垂直和自上而下的指揮關系以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯(lián)系在一起(讓·皮埃爾·戈丹，2010：14)，由此形成了政黨政治*在中國，政黨與國家的關系表現(xiàn)出了自己獨特的歷史景觀，即體制上，政黨與政府形成了高度的整合狀態(tài)；而在功能上，國家統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展、社會革新、民主法治建設等，都有賴于政黨結(jié)構。參見：程竹汝、任軍鋒：《當代中國政黨政治的功能性價值》，載《政治學研究》2000年第4期，第30頁。背景下執(zhí)政黨及其代理者在治理場域中的行政邏輯*本文中所稱行政邏輯的主體為執(zhí)政黨，即執(zhí)政黨的執(zhí)政邏輯表現(xiàn)為行政化治理邏輯。但是，在政治與行政各自獨立,(參見James H.Svara，“The Politics-Administration Dichotomy Model as Aberration”，Public Administration Review,Vol.58,No.1(1998),pp.51～58)的視域下，執(zhí)政邏輯應區(qū)別于單純的行政邏輯。盡管這種認識與我國政黨政治體制存在一定張力，然而在執(zhí)政黨實現(xiàn)依憲執(zhí)政轉(zhuǎn)型的變遷歷程中，應當基于更高的憲法邏輯對這種行政邏輯進行修正，其核心在于將現(xiàn)代憲法價值鑲嵌于執(zhí)政黨的執(zhí)政邏輯中。。

(一) 行政邏輯的解構

行政邏輯是與自上而下的壓力型主導體制相聯(lián)系的，強調(diào)的是權力上層的意志和行為。行政本質(zhì)上是執(zhí)行執(zhí)政黨意志的功能(弗蘭克·J·古德諾，1987：41)，其實現(xiàn)至少依賴以下幾個條件：第一，雄厚的資源優(yōu)勢，這是行政邏輯的基礎。這里的資源包括自然資源、經(jīng)濟資源、政治資源等。行政是一個消耗的過程，離不開資源尤其是物質(zhì)資源的投入和支撐。一方面，管理者為追求資源來滿足其生存、發(fā)展的需求，才有動力去執(zhí)行國家意志；另一方面，被管理者只有服從國家意志才能獲取其所需資源。第二，強大的制度約束，這是行政邏輯的關鍵。無規(guī)矩不成方圓強調(diào)了規(guī)矩或制度對秩序形成和維持的作用，但從另一個角度而言也強調(diào)了制度對人的限制和約束功能。制度存在于很多形式，包括法律、道德、紀律、命令等。從內(nèi)容來看，制度包括動員、組織、實施、監(jiān)督、獎懲等，這些制度預設了行政邏輯從形成到實現(xiàn)的展開過程。第三，堅固的暴力基礎，這是行政邏輯的保障。行政是資源整合與調(diào)整的手段，利益主導者和利益既得者在利益一致的情境中表現(xiàn)為同盟關系，此時有利于行政的實現(xiàn)；但在利益沖突的情況下兩者表現(xiàn)為對抗關系，此時利益既得者構成行政推進的阻力，進而觸發(fā)行政的防護清理機制，而這離不開暴力(軍隊、監(jiān)獄、司法機關等)威懾與實施。

行政邏輯的主要特征可總結(jié)為：首先，強調(diào)權力主體的整體單一性。權力是行政的邏輯起點，決定著行政邏輯的形成、展開和實現(xiàn)，為了保證行政邏輯的一致性，必然要求權力主體是一個整體而不能分散，是單一的而防止出現(xiàn)多頭邏輯，造成指揮系統(tǒng)的沖突和混亂。其次，強調(diào)意志與行為的統(tǒng)一性。意志的統(tǒng)一性是行政邏輯的前提，若意志多元化，輕則造成統(tǒng)治資源的內(nèi)部折耗，重則導致統(tǒng)治系統(tǒng)的失靈，引發(fā)政治危機。行為的統(tǒng)一性是行政邏輯的典型表現(xiàn)，它既是意志統(tǒng)一后的外在效果，也是權力主體集中精力，以最小資源投入實現(xiàn)預設目標的不二選擇(B·蓋伊·彼得斯，2015：230)。再次，通過官僚組織貫徹國家意志。行政邏輯是一種單向度思維，在它看來，互動溝通是對權力主體權威地位的威脅與弱化。此外，官僚組織是行政邏輯展開的載體，其通過運作空間封閉化、權力關系層級化以及部門碎片化來建構統(tǒng)治者強大的控制體系。此外，其邊際效應傾向于排斥社會。行政邏輯的外在追求效果在于降低官僚體系運作環(huán)境的復雜性和不確定性，將一切可以確定化的不確定性吸納到系統(tǒng)內(nèi)部，將一切不可確定化的不確定性拒之門外(周軍，2015：21)，從而壓縮社會的自主參與空間，減少社會對官僚體系的沖擊和挑戰(zhàn)。最后，追求效率和秩序價值。功利主義和實用主義是行政邏輯的哲學基礎，而效率是檢驗行政邏輯是否功利最大化的重要標志，加之執(zhí)政黨占有資源是有限的，因此，“速戰(zhàn)速決”而非“持久戰(zhàn)”是行政邏輯勝出的優(yōu)勢所在。當然，行政邏輯終究不是在真空中演繹，其順利實現(xiàn)需要穩(wěn)定的秩序支持，基于此，維穩(wěn)常常是與行政邏輯相伴隨的。

(二) 機關思維的形成及其比較優(yōu)勢

行政邏輯不是從來就有的，也不是人類文明發(fā)展史的最終選擇，而是一定時期內(nèi)統(tǒng)治者管理國家、控制社會的階段性方法論。隨著議會獲得更多權力、多黨制出現(xiàn)、公民權的崛起和民主法治環(huán)境的轉(zhuǎn)變等(王敬堯、賈鵬舉，2000：40)，行政邏輯被逐步得到修正。但是執(zhí)政黨仍然將控制重心和著眼點放在承載權力的機關本身，通過控制機關來達到繼續(xù)維系其統(tǒng)治秩序的目的。在政黨主治體制下，執(zhí)政黨的行政邏輯就從政治領域自然延伸到了國家權力領域，形成以“權力機關”為中心的機關思維。

從實證的角度而言，機關思維在我國以往權力改革領域占主導，其受制于被改革權力自身所預設的組織、價值空間，無法在更具超越性的憲法預設的權力價值指引下實現(xiàn)各權力改革的融貫性、有機化，導致權力改革的整體效果大打折扣。以被廣為詬病的行政權力改革為例，我國自1982年到2008年先后進行了六次較大的以機關為切入點、以“機構改革”為重點的行政體制改革(劉厚金，2015：45)， 但僅注重機關導向的行政權力改革缺乏權力制約、民主參與和監(jiān)督、適度經(jīng)濟自由等現(xiàn)代憲法價值指引，并未按照行政權設置、運作各環(huán)節(jié)的客觀規(guī)律對行政體制進行憲法化價值審視，遵循的仍是一套管控的行政化邏輯，導致行政干預過多、行政機構臃腫和職責交叉、行政權力腐敗等問題不能從深層次得到紓解。再比如，我國司法權力改革領域的指導性案例制度，其本應是最高人民法院遵循司法權的運作邏輯，在進行司法活動過程中充分運用法律技術而形成，但遺憾的是，中國指導性案例的發(fā)現(xiàn)和確定機制，指導效力的約束機制都流露著極強的行政權運作邏輯的色彩*鄭智航博士從最高人民法院壟斷了指導性案例的遴選權、中國指導性案例生成的目的在于限制法院和法官的自由裁量權而非規(guī)范法院和法官自由裁量權的行使、中國指導性案例生成體現(xiàn)了行政權的“高位推動”色彩、中國指導性案例控制機制的行政化等四個方面論證了“指導性案例生成的行政化邏輯”，并從合法性、制度成本、缺乏競爭性、弱化法官自主性等對之進行了批判。參見鄭智航：《中國指導性案例生成的行政化邏輯》，載《當代法學》2015年第4期，第118～128頁。，體現(xiàn)著明顯的機關思維特點。最后，再以以往的監(jiān)察權力改革為例進行佐證。建國初期，我國設立人民監(jiān)察委員會，隸屬于中央政務院。之后改為國務院監(jiān)察部，到了1986年，國家設立中華人民共和國監(jiān)察部。從1993年至今，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，分別承擔黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能?？梢钥闯?，以往我國監(jiān)察權本質(zhì)上隸屬于國家行政權，歷年的監(jiān)察體制改革均圍繞機構和職責兩個要素展開，沒有明確監(jiān)察權自身的屬性和客觀運作規(guī)律，更未跳出監(jiān)察體制的自我封閉空間，導致將監(jiān)察權僅局限于行政監(jiān)察而未能發(fā)揮其應有的憲法功能的后果。以上權力改革實踐和制度設計均不同程度反映了執(zhí)政黨在權力改革中的機關思維，形成了以機關整合為中心的權力改革改革路徑和方法論。

機關思維具有以下主要特征：第一，以機關本身為中心。機關是權力的象征與載體，機關的設置與改革實質(zhì)是權力內(nèi)部或不同權力之間的較量與調(diào)配。在出現(xiàn)權力腐敗甚至斗爭時，權力高層往往從機關切入，通過設立、重組、合并、嫁接等方式對所涉機關予以調(diào)整，從而完成對權力的整合、調(diào)控。第二，體現(xiàn)集權思想。機關思維下的權力架構往往呈現(xiàn)出傳統(tǒng)權力分配的“金字塔狀”，各級權力能量隨著層級的降低而減小，“權力在橫向?qū)蛹壣舷蚰硞€個人集中，在縱向關系上，下級向上級集中”(陳國權、黃振威，2011：103)。第三，唯上級論。從個體權力的產(chǎn)生來源看，權力個體依附于某一機關職位，而這一機關主要是上級決定產(chǎn)生的，盡管人民主權思想深入人心，但在代議制和政黨政治大背景下，其追溯到底是執(zhí)政黨高層的決定。由此在機關思維下，所產(chǎn)生的權力個體評價標準便是唯上標準。

機關思維作為一種權力控制方法論而言，在國家存在一種絕對強勢力量的情境下容易成為該力量的優(yōu)位選擇，其重要原因在于這種方法有利于及時抓住時機，促使預設目標能夠快速實現(xiàn)。現(xiàn)代權力結(jié)構不是獨立存在的，而是一個整體聯(lián)動的系統(tǒng)，在某一權力維度出現(xiàn)問題時，如果僅僅對其局部進行診治，勢必會犯“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的錯誤，不僅整治效果難以達到，而且可能會在調(diào)整其他權力系統(tǒng)過程中耗費時間、貽誤解決良機。機關思維是一種直接的、深刻的、大刀闊斧的解決方法，在強力推動和堅實保障的情況下，此方法可以快速配置權力，完成權力結(jié)構的快速調(diào)整，短時間內(nèi)實現(xiàn)所追求的價值和目標，而這對于執(zhí)政黨而言，無疑是提升其政治績效、證成執(zhí)政合法性與正當性的絕佳機會。

(三) 對機關思維的批判

從功利的角度而言，機關思維有利于執(zhí)政黨的治理，但是它在一定程度上與現(xiàn)代憲法價值相悖逆，不利于現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，應當對其予以批判。

第一，機關思維違背權力制約原則，易導致權力的封閉空間，滋生新的腐敗。例如，在國家監(jiān)察體制改革前，我國將貪污賄賂瀆職犯罪案件的偵查權和公訴權配置給檢察機關，就反腐而言，由檢察機關同時擁有前后承繼的兩項權力有利于提高打擊腐敗的效度。但這種權力配置方法易形成偵查權與公訴權間的封閉空間，可能給檢察機關該作起訴決定卻不起訴創(chuàng)造機會，導致檢察機關“燈下黑”問題的產(chǎn)生。

第二，機關思維有違權力運行的客觀規(guī)律性，容易閹割權力自主修復功能。權力本身是一種具有自身邏輯和功能邊界的自主結(jié)構，其有效運行既包括外在環(huán)境下的互動，還包括自運動。機關思維往往注意到了外在環(huán)境下該權力與其他事物的聯(lián)系，容易忽略權力本身在設立、運行、實現(xiàn)等過程中的自有矛盾和自主修復功能。比如，此次國家監(jiān)察體制欲融合行政監(jiān)察、國家審計、預防腐敗等權力機制，但后三者并非功能意義上的反腐權力。《行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定監(jiān)察機關針對監(jiān)察對象的“執(zhí)法、廉政、效能”履行監(jiān)察職責，可以說反腐只是行政監(jiān)察權能的三分之一。再看國家審計權，我國《審計法》第2條規(guī)定審計機關對審計對象所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益依法進行審計監(jiān)督，這是審計權的真實功能，即提高財政資金的使用效率，確保國家資金的正常使用。而國家監(jiān)察體制改革只看到機關本身，忽視了機關背后權力各自的真實功能和運行規(guī)律，徑直地將機關整合不僅破壞了權力自主體，而且這種顛覆性的改革方法無法為權力功能受損提供修復或救濟途徑，除非用相同的方法推倒重來。

第三，機關思維有違現(xiàn)代民主原則，公民、社會對權力改革的參與度低。這個問題體現(xiàn)在：一方面，機關思維強調(diào)權力高層的主觀能動性，著眼點在于機關本身，這客觀上導致公民個人與權力改革事項的區(qū)隔；另一方面，機關思維制造了逼仄的權力研討空間，抑制社會組織的培育和發(fā)展，使社會組織游離于權力改革外圍，無法激發(fā)和發(fā)揮社會組織在實現(xiàn)預設權力改革目標中的作用。

第四，機關思維可能違反人權保障原則，使相關人員的合法權益受到威脅。機關思維是一種簡單粗暴的方法，對簡單權力事項進行改革可能起到“短平快”的效果，但對于像國家監(jiān)察體制頂層設計這樣的復雜系統(tǒng)，若缺乏精細的制度設計和技術操作，加之機關原有的救濟功能失效，很可能導致相關對象的合法權益受到制度侵犯而無法依法獲得救濟。

第五，機關思維是一種內(nèi)耗式的改革方法，不符合憲法經(jīng)濟觀。機關思維方法的實現(xiàn)依賴于權力高層的權威以及制度自身所形成的公信力，而這一過程大量消耗權力高層控制的人、財、物、制度等有形、無形資源。此外，改革走到今天，各項制度和權力已形成直接或間接的內(nèi)在有機聯(lián)系，在全面深化改革的推動下，機關思維在某一權力改革的運用可能直接導致其他改革機制的錯位或熔斷，造成諸多權力改革領域的齟齬、碎片化。機關思維可能將制造執(zhí)政黨內(nèi)部權力分支間的“經(jīng)濟鴻溝”(查爾斯·A·比爾德，2012:1-11)，進而發(fā)生馬克思主義憲法的基礎解構風險，引發(fā)上層建筑之價值沖突與失序。

二、 程序思維：現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然邏輯選擇

方法具有時代局限性，機關思維是計劃經(jīng)濟體制、政黨政治不成熟、公民社會力量薄弱、民主機制不健全等舊時代條件下的改革方法，上文論述的諸多弊端凸顯了機關思維方法的不適應性和方法改革的迫切性?，F(xiàn)代民主政治呼吁新的改革方法論，我們認為程序思維方法正順應了時代要求、改革趨勢、發(fā)展特征，成為權力改革領域必將崛起的新的方法論。

(一) 程序思維的描述

從語義上判斷，本文中程序的反義詞并不是實體或?qū)嵸|(zhì)，可接近“恣意”；其近義詞并非過程或順序，可接近“規(guī)律”，即程序是指事物各自的運動規(guī)律(趙振宇，2001：36-37)。基于此，本文把“程序思維”方法描述為按照權力產(chǎn)生、發(fā)展、衰弱、消亡的客觀運動規(guī)律，識別這一過程中可能出現(xiàn)的破壞民主、侵犯人權、違背法治、消減制約等價值漏洞或風險點，并采取相應的制度措施予以引導和修正，從而保證該權力的發(fā)生與變遷符合現(xiàn)代憲法價值的方法。理想的憲法是符合價值訴求目標的權力組織法(程潔，2015:2)，而程序思維是現(xiàn)代憲法視域下帶有價值審視的方法，目標是凝聚權力改革在憲法層面的共識，形成內(nèi)在反映現(xiàn)代憲法價值的有機的、系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的制度體系。

程序思維的特點主要表現(xiàn)為：第一，以權力為切入點，對其進行全面動態(tài)的審視。程序思維與機關思維的最大不同之處在于切入改革的視角，后者切入點為機關本身，以機關為中心設置程序；而前者以被改革的權力為切入點，審視權力設置、運作等各階段是否符合現(xiàn)代憲法預設價值，并對之進行相應價值指引與修正。第二，體現(xiàn)分權思想。程序思維并沒有像機關思維那樣預先將權力集中于某一機關，再主觀設置權力運行程序，而是在遵循權力之客觀運動規(guī)律基礎上，為其營造了一個比較開放的運作空間，吸引社會組織、公民等其他主體參與到權力運作中來，再按照現(xiàn)代憲法原則和功能最適當原則*功能最適當原則是對三權分立和民主集中制思想的整合，有助于實現(xiàn)權力配置的帕累托最優(yōu)。具體參見朱應平：《功能最適當原則是國家機構改革的憲法基礎(會議論文)》，上海：中國法學會憲法學研究會2008年年會的會議論文。對權力配置作出適當安排。第三，追求現(xiàn)代憲法價值。從功能來說，程序思維最主要是對權力運作的各個環(huán)節(jié)作出價值判斷，彌補機關思維帶來的現(xiàn)代憲法價值創(chuàng)傷和漏洞。從程式上講，程序思維在具體情境中所采用的價值系統(tǒng)不是隨機的，它可以在某一類情境中積累固定的特殊程式，從而防止在運用程序思維時遺漏某一價值。從內(nèi)容上看，現(xiàn)代憲法價值不僅包括民主、法治、基本人權、權力制約、秩序、自由等一般人類文明共識，還包括憲法對立法權、行政權、司法權、監(jiān)察權等各種具體權力形態(tài)的特殊價值要求。這些價值可能同時存在于某一權力整體或具體環(huán)節(jié)，且彼此之間存在張力，這時則需要按照公權力上的比例原則對價值進行取舍，作出實質(zhì)上的更優(yōu)設計。如果價值沖突無法調(diào)和，通過價值層面的整合或重組可能會催生出新的獨立權力形態(tài)，這或許是我國國家監(jiān)察權脫離行政權而取得獨立憲法地位背后所隱含的發(fā)生原動力和發(fā)展機制所在?；诖耍覀円部梢苑Q程序思維是一種充滿價值博弈的方法。

(二) 程序思維與機關思維的辯證關系

程序思維與機關思維是權力改革的兩種方法論，盡管兩者存在諸多差異，但都具有一定的方法優(yōu)勢，在同一權力改革中，兩者不是對立的，而是相互配合，辯證統(tǒng)一的關系，具體來說：

首先，機關思維是程序思維的基礎。程序思維本質(zhì)上是按照權力之客觀運作規(guī)律對權力的發(fā)生和變遷環(huán)節(jié)作出的價值判斷，其形式是抽象的，必須依賴于權力主體才能在現(xiàn)實中發(fā)揮作用。機關思維盡管存在諸多弊端，但它在一定程度上有助于理順相關機關的主體關系，最起碼提供了權力運作的基本載體，這為程序思維對權力運作環(huán)節(jié)進行價值供給奠定了基礎。

其次，程序思維是機關思維的補強。機關思維以具體機關為視角切入權力運作過程，其更多地帶有整合性政治的傾向，即通過改革機關本身，整合機關優(yōu)勢，優(yōu)化機關的政治序列，達到更好的政治效果。可以看出，這種改革方法具有較強的可操作性，但是這種方法比較簡單粗暴，容易為了執(zhí)意達到整合性政治效果而丟了現(xiàn)代民主社會推崇的憲法價值和基本精神。而程序思維從宏觀上把握權力的客觀運作規(guī)律，再以現(xiàn)代憲法價值為參考系來識別權力運作環(huán)節(jié)可能存在的價值漏洞或風險點，再采取相應措施予以彌補?？梢钥闯?，程序思維帶有預防性政治傾向，具有更強的價值指引性，而這恰好可以補強機關思維在這方面的短板。

再次，程序思維和機關思維的應用不存在誰先誰后的序列問題。盡管機關思維是程序思維的基礎，程序思維是機關思維的補強，但這不意味著在諸如權力改革中先應用機關思維，再應用程序思維，更不意味著完全否定機關思維而選擇程序思維，而是批判性地統(tǒng)籌運用兩種方法，不可偏頗任何一方。否則要么權力改革由于缺乏現(xiàn)實制度承擔載體而無法推進，要么因缺失憲法價值指引而引發(fā)新的憲法法律問題，甚至憲法危機。

(三) 程序思維對現(xiàn)代民主政治發(fā)展的促進

程序思維是現(xiàn)代憲法價值實現(xiàn)的重要方法，其對現(xiàn)代民主政治發(fā)展的促進作用可歸納為兩個方面：第一，有助于擴展權力運行空間，吸收社會組織、公民的民主參與。就權力改革而言，某種權力關系的重組會影響整個社會結(jié)構(理查德·拉克曼，2013：36)，但這一論斷是建立在程序思維基礎上的。機關思維容易形成權力運行在機關內(nèi)部型構的封閉空間，阻隔社會組織、公民對權力改革的參與，這與現(xiàn)代民主政治所提倡的公民參與政治的思想相違背。而程序思維尊重權力產(chǎn)生、發(fā)展、衰弱和消亡的動態(tài)過程之客觀規(guī)律，按照現(xiàn)代憲法價值和功能最適當原則配置權力及其各環(huán)節(jié)對應的參與主體，從而使權力運作空間立體化、開放化，有利于擴大政治改革的民主參與度。

第二，進一步強化民主政治的實質(zhì)性，推動民主政治精細化、憲法價值化發(fā)展。程序思維更加注重權力運作各個環(huán)節(jié)的價值性思考，其在尊重權力自身運作客觀規(guī)律基礎上，對權力的設置、發(fā)展以及與其他權力系統(tǒng)的協(xié)調(diào)銜接作出價值指引。盡管這增加了民主政治發(fā)展的復雜性，但程序思維的應用有助于緩解權力改革過程中的矛盾、沖突，減少現(xiàn)實環(huán)節(jié)的直接對抗，更大限度地凝聚在權力改革領域的價值共識，增加各方面對權力改革方案的認同感和可接受度。

三、 程序思維視域下我國國家監(jiān)察體制改革的完善建議

檢視《試點方案》和當前正在進行的國家監(jiān)察體制改革工作*這里我們列舉浙江省在試點階段的國家監(jiān)察體制之頂層設計所覆蓋的主要內(nèi)容：建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗機構；依法有序推進改革；實現(xiàn)機構、職能和人員的全融合；探索形成監(jiān)察權有效運行機制；建立監(jiān)察委員會與執(zhí)法機關、司法機關的協(xié)調(diào)銜接機制；強化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。以上是浙江省監(jiān)察委員會主任任澤民對浙江省相關試點工作做的歸納。參見閆鳴：《扎實推進監(jiān)察體制改革試點工作》，載中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201701/t20170107_92451.html，最后訪問時間：2017年2月17日。，我們發(fā)現(xiàn)，國家監(jiān)察體制的頂層設計是由執(zhí)政黨以設立監(jiān)察委員會為中心展開，將行政監(jiān)察機關、國家審計機關、檢察院反貪反瀆局等機關整合進同級監(jiān)察委員會，“要求實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系”。從現(xiàn)有的情況來看，我們認為當前國家監(jiān)察體制改革方法論更偏向機關思維，注重理順執(zhí)政黨領導下的國家監(jiān)察體系和追求其體系內(nèi)部秩序，未對國家監(jiān)察體制整體和各環(huán)節(jié)提出價值層面的要求，亟須應用程序思維重新檢視相關頂層設計方案，從而使我國國家監(jiān)察體制更符合現(xiàn)代憲法價值*我國現(xiàn)行憲法尚未對監(jiān)察權作出規(guī)定，憲法層面的監(jiān)察權預設價值還無法對當前的國家監(jiān)察體制頂層設計發(fā)揮判斷和指引功能，本文僅從一般憲法價值認知運用程序思維對監(jiān)察權設立、運作等各環(huán)節(jié)進行檢視，并提出相應的完善意見。。下面，我們在批判性地吸收機關思維下頂層設計方案的基礎上， 結(jié)合監(jiān)察權自身客觀規(guī)律和特點，運用程序思維重新檢視監(jiān)察權的各環(huán)節(jié)*需要說明的是，運用程序思維對監(jiān)察權成立、運行環(huán)節(jié)進行價值判斷僅是一種程式的具體展現(xiàn)，在其他案例中，頂層設計者或改革者可根據(jù)客體實際情況，設置相應地環(huán)節(jié)，運用程序思維識別各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的價值漏洞或風險點，并相應地采取修正或防范制度措施。，并對我國國家監(jiān)察體制改革提出一些完善建議。

(一) 監(jiān)察權設立環(huán)節(jié)

當前，國家監(jiān)察體制改革正處于試點階段，監(jiān)察權在我國尚未設立。運用程序思維來檢視這一環(huán)節(jié)，我們認為這里可能的價值漏洞或風險點有兩個：監(jiān)察權的設立是否體現(xiàn)法治價值；行政監(jiān)察權、國家審計權等權能被整合后，原有權力場域中的秩序價值如何維持。

具體來說，第一，從《試點方案》和試點實踐可知，監(jiān)察委員會由同級人大選舉產(chǎn)生，這意味著監(jiān)察權將成為與行政權、審判權、檢察權并列的獨立權力形態(tài)。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法體制，監(jiān)察權的成立是沒有憲法依據(jù)的。為了使國家監(jiān)察體制改革具有形式上的合憲性，全國人大常委會通過了相應地試點授權決定，但這種做法是存在重大瑕疵甚至可以說是違憲的*有讀者可能認為在類似于國家監(jiān)察體制改革等重大政治體制改革的意志突然出現(xiàn)且具有迫切性時，全國人大可能還不到定期開會的時間，由其常設機關——全國人大常委會臨時作出授權決定具有相對正當性和合憲性。筆者認為這種做法本身就嚴重違反法治原則，是法治不成熟的表現(xiàn)。重大政治體制改革當然要經(jīng)過謹慎論證和試點，但是這一過程不能從改革起始就在效率和法治的天平上失去平衡，改革即使具有緊迫性也要遵循法治原則，而這一點我國憲法第61條對此作出了安排，即召開全國人大臨時會議。，因為對全國人大常委會職權進行法教義學分析，并不能推出其設置監(jiān)察權的權力。因此，我們建議由全國人大重新對試點工作作出授權，重拾試點階段監(jiān)察體制頂層設計丟失的法治價值。進一步講，如果將來國家監(jiān)察體制在全國鋪開，那必須獲得憲法和法律依據(jù)，這就需要全國人大盡快對之修憲(童之偉，2016：3-13)。第二，如前所述，將行政監(jiān)察、國家審計、檢察院反貪反瀆等整合進國家監(jiān)察體制，希冀更大程度上發(fā)揮反腐作用的做法是不當?shù)?。行政監(jiān)察等權能被國家監(jiān)察權吸收后，行政監(jiān)察權等原在的權力場域?qū)l(fā)生秩序動蕩，比如行政效能的監(jiān)督將面臨空缺，國家資金被高效利用將無法保障等，如果還是運用機關思維將這些邊際權能安排給其他機關，那是嚴重的破壞權力自身的客觀規(guī)律的。因此，我們建議，為了維持行政監(jiān)察等在原有權力場域的秩序價值，保留行政監(jiān)察、國家審計等職能部門，僅把反腐的權能與相應的機關力量整合到國家監(jiān)察體制。

(二) 監(jiān)察權實施環(huán)節(jié)

我們認為這一環(huán)節(jié)可能存在的價值漏洞或風險點有三個：如何體現(xiàn)對監(jiān)察權的權力制約價值？如何避免選擇性或運動性反腐，使監(jiān)察權的運行體現(xiàn)民主價值？被監(jiān)察對象的基本權利價值如何得到保障？

申言之，第一，根據(jù)試點方案和試點實踐，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責，從效度上講，這三項在時間和空間上的連續(xù)權力為懲治腐敗人員掃清了障礙。但是這種職權設置有違權力制約原則，因為上述權力安排實質(zhì)構建了監(jiān)察權運行的封閉空間，盡管對于涉嫌職務犯罪的腐敗，檢察院可對之構成制約，但仍有反腐案件未進入司法程序，這種設計對于所有公職人員來講無疑是頭頂懸掛著“達摩克利斯之劍”，可能會給權力秩序帶來巨大的威脅。因此，我們建議在監(jiān)察委員會的調(diào)查和處置之間介入一道制約機制，可以增加一個由執(zhí)政黨成立的相對獨立的“反腐咨詢委員會”，由該委員會根據(jù)監(jiān)察委員會的調(diào)查情況作出是否處置和如何處置的決定，再由監(jiān)察委員會實施該決定。第二，我國擁有龐大的公職人員群體，如此規(guī)模的反腐僅靠監(jiān)察委員會是難以完成的，可以說反腐是一項需要全民參與的偉大政治事業(yè)。但觀察目前國家監(jiān)察體制的頂層設計，它實際上阻隔了國家監(jiān)察委員會和社會、公民在反腐語境中的互動，現(xiàn)代政治強調(diào)的民主價值并未得到體現(xiàn)。因此，我們建議監(jiān)察權的頂層設計應拓展監(jiān)察權能，充分調(diào)動和發(fā)揮社會組織、公民個人在監(jiān)察腐敗中的作用。比如在現(xiàn)實反腐中，信訪舉報工作是反腐敗斗爭重要的基礎性工作，是紀檢監(jiān)察機關獲取問題線索的主要來源，是依靠人民群眾開展反腐敗工作的基本途徑(何韜，2015：1)，所以，建議將信訪功能賦予監(jiān)察權。第三，就保障被監(jiān)察對象的基本權利價值而言，一方面，根據(jù)“監(jiān)察委員會調(diào)查職務犯罪行為后，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”*參見《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。可知，監(jiān)察委員會的調(diào)查權在程序上與檢察院的審查起訴階段相銜接的，相當于檢察院對職務犯罪的自偵權，即其本質(zhì)上具有了刑事偵查權的性質(zhì)，此時，監(jiān)察委員會已經(jīng)作為司法機關介入刑事司法程序，被監(jiān)察對象轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇?，而根?jù)我國《刑事訴訟法》第33條*即犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護人。被告人有權隨時委托辯護人。，應當允許辯護律師的介入。關鍵從何時可以允許委托辯護律師呢？委托辯護律師并不會給監(jiān)察委員會的調(diào)查帶來顯著影響，但對于被監(jiān)察對象而言，這個調(diào)查程序性質(zhì)可能在發(fā)展過程中發(fā)生上述“突變”，從而損害其程序利益，因此，從維護被監(jiān)察對象的基本權利角度而言，我們建議公職人員在接受監(jiān)察委員會調(diào)查時就應當被允許辯護律師介入。另一方面，監(jiān)察委員會擁有如此強大的監(jiān)察權，難免出現(xiàn)其自身的腐敗，從而產(chǎn)生冤假錯案，侵犯被監(jiān)察對象的合法權益。而被監(jiān)察對象的權益救濟無法依法納入現(xiàn)行法治化救濟框架，可能造成國家監(jiān)察體制改革以犧牲當事人的基本權利為代價，產(chǎn)生新的人權“赤字”，因此，我們建議國家監(jiān)察體制應設計被監(jiān)察對象的權益救濟機制，通過修法或法律解釋途徑將其納入國家賠償?shù)姆懂牎?/p>

[1] 艾 豐(1993).中介論——改革方法論.中國社會科學院研究生院學報，1.

[2] [美]B·蓋伊·彼得斯(2015).比較公共行政導論：管理政治視角.聶露、李姿姿譯.北京：中國人民大學出版社.

[3] [美]查爾斯·A·比爾德(2012).美國憲法的經(jīng)濟觀.何希齊譯.北京：商務印書館.

[4] 陳國權、黃振威(2011).論權力結(jié)構的轉(zhuǎn)型：從集權到制約.經(jīng)濟社會體制比較，3.

[5] 程 潔(2015).治道與治權：中國憲法的制度分析.北京：法律出版社.

[6] 程竹汝、任軍鋒(2000).當代中國政黨政治的功能性價值.政治學研究，4.

[7] [法]讓·皮埃爾·戈丹(2010).何謂治理.鐘震宇譯.北京：社會科學文獻出版社.

[8] [美]弗蘭克·J·古德諾(1987).政治與行政.王元、楊百朋譯.北京：華夏出版社.

[9] 何 韜(2015).跑好反腐敗的“頭一棒”——2015年紀檢監(jiān)察信訪舉報工作展望.中國紀檢監(jiān)察報，2015-03-20.

[10] [美]理查德·拉克曼(2013).國家與權力.酈菁、張昕譯.上海：上海人民出版社.

[11] 藍志勇、魏 明(2014).現(xiàn)代國家治理體系：頂層設計、實踐經(jīng)驗與復雜性.公共管理學報，1.

[12] 劉紅燕、宋惠敏(2013).現(xiàn)代民主的價值內(nèi)涵探析：現(xiàn)代性與底線.人民論壇，6.

[13] 劉厚金主編(2015).行政學概論.北京：北京大學出版社.

[14] 童之偉(2016).將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略.法學，12.

[15] 王崇英(2003).現(xiàn)代中國憲法價值初探.江南大學學報(人文社會科學版)，5.

[16] 王建民、狄增如(2013).“頂層設計”的內(nèi)涵、邏輯與方法.改革，8.

[17] 王敬堯、賈鵬舉(2000).西方官僚體系的權力擴張與民主政治的矛盾.社會主義研究，4.

[18] 趙 義(2014).改革需要方法論.能源評論，1.

[19] 趙振宇(2001).程序及程序的設置藝術.領導科學，1.

[20] 周 軍(2015).官僚制控制體系的失靈與變革——通過任務型組織的建構尋求出路.公共管理與政策評論，3.

[21] 朱應平(2008).功能最適當原則是國家機構改革的憲法基礎.上海：中國法學會憲法學研究會2008年年會，會議論文.

■責任編輯：李 媛

From Institutional Thinking to Procedural Thinking: On the Methodology of the State Supervision System Reform in China

QinQianhong&DiGaoyang

(Wuhan University)

In order to establish a centralized, unified, authoritative and efficient supervision system under the leadership of the ruling party, to improve the self-supervision of the party and the state, and constantly to enhance the abilities of the self-purification, self-improvement, self-completion and self-innovation, the Party Central Committee has made the great political decision to deepen the reform of the state supervision system.The state supervision system reform is the top-level design of the state supervision power, and needs correct methodology.Therefore, this study mainly concerns what’s kind of method can be adopted by the top-level design of the state supervision system.Through the empirical analysis of the reform of administrative, judicial and supervisory powers, we found that the top-level design of the power reform in the past took the power subjects as an angle of view, and designed the power relations, organizational systems and implementary procedure.This method can be called the institutional thinking.It’s helpful to integrate the subjects of the power, and to promote the process of the subjectivity and order identity.But it is simple and crude, and enslaved to the space of the organization and the value designed by the reformed power. It cannot realize the coherence and organization of the power reform under the guidance of the power value provided by the more transcendent constitution, and this will greatly affect the overall effect of power reform.Actually, the idea of the institutional thinking is a formal power reform view.Here, we advocate a concept of substantive power reform view; that is to say, the top-level design of the power reform takes the power as the angle of the view, centering on the reformed power.And based on respecting the objective operation rules of the power, the designers examine the various aspects of the power processes through this method, in order to achieve the possible value loopholes or risks and to make up or to prevent them.Therefore, the goals of the value integration and the system construction of the modern power in the perspective of constitution can be achieved.We call the later method procedural thinking.From the academic view, firstly, what is the institutional thinking? How can it become a favorable way to the traditional reform in China?What’s more, what is procedural thinking? What is the relationship between the procedural thinking and the institutional thinking?What is the position in the processes of democratic politics in our country?Besides, how can the two methods be evaluated in terms of the state supervision system reform?What can be done to improve the reform of the state supervision system under the view of procedural thinking.These are the main problems that the article tries to study.The main conclusion of the article can be summarized as the fact that the top-level design of the state supervision system should have an overall application on the two methods of the institutional thinking and procedural thinking.And the goal is to obtain order identity and value consensus in the field of the subjectivity and the reason.There are two innovations in this paper:the first one is that the perspective of the research is novel.Most literature on the reform of the state supervision system focuses on the specific problems of itself, such as the production and operation of the state supervision, the supervision of the state supervision and the legislative issues concerning the state supervision, and so on.While, based on the methodology of the state supervision system reform, this paper summarizes the methods of institutional thinking and procedural thinking in the field of power reform on a deeper and more abstract level, and provides the method guidance for the state supervision system reform.This study has strong theoretical inspiration and practical guidance significance.The other one is that the recommendations are novel.It has found a series of dilemmas brought by the method of institutional thinking and tries to put forward a new method-procedural thinking-of the power reform.On this basis, it puts forward some feasible and innovative policies to improve the state supervision system reform, such as setting up relatively independent “Anti-Corruption Advisory Committee” by the ruling party. It is recommended that the petition function should be given the power of supervision and the rights relief of the objects by supervised should be monitored into the scope of the state compensation through the way of amending the laws or the legal interpretation.

the state supervision system reform; institutional thinking; procedural thinking; methodology

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.001

2017-02-20

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JZD2003)

D911;D912.1;D90

A

1672-7320(2017)03-0005-09

■作者地址：秦前紅，武漢大學法學院；湖北 武漢 430072。Email：13907150379@vip.163.com。 底高揚，武漢大學法學院；湖北 武漢 430072。Email：597867945@qq.com。