社區(qū)居家養(yǎng)老中政府作用研究

宋培培

【摘 要】我國(guó)在2000年進(jìn)入了老齡化社會(huì)，并且將長(zhǎng)期處于老齡化社會(huì)。隨著人口高齡化、老齡化程度的逐漸加深，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，原有的大家庭規(guī)模逐漸呈現(xiàn)出小型化趨勢(shì)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的缺陷使得它們不能滿足現(xiàn)階段的養(yǎng)老需求，社區(qū)居家養(yǎng)老兼顧了二者的優(yōu)勢(shì)，既滿足了住家需求，又享受了社區(qū)服務(wù)，更符合目前老齡化社會(huì)的現(xiàn)狀。在這一背景下，應(yīng)該充分發(fā)揮政府在社區(qū)居家養(yǎng)老中的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)組織，從而推動(dòng)養(yǎng)老業(yè)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；政府作用

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%或以上，或者65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%或以上，則這個(gè)國(guó)家或地區(qū)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在2000年進(jìn)入了老齡化社會(huì)，并且老年人的數(shù)量在迅速增加。

在城市化的發(fā)展過程中，人類生活條件不斷改善，醫(yī)療水平不斷提高，預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，但由于思想觀念的變化和生育率下降等原因，使得家庭規(guī)模逐漸小型化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的不足開始顯現(xiàn)：子女壓力大、工作忙，無暇照顧老人，并且老人受傳統(tǒng)文化影響，內(nèi)心對(duì)家有歸屬感，愿意在家養(yǎng)老；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則存在著專業(yè)化水平低、費(fèi)用高、服務(wù)的需求和供給之間失衡等問題，使得家庭和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無法滿足養(yǎng)老需求。社區(qū)居家養(yǎng)老則結(jié)合了二者的優(yōu)勢(shì)，老人既可以住在自己家里，也可以得到社區(qū)提供的專業(yè)服務(wù)，是解決我國(guó)養(yǎng)老問題的有效方法。

一、我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀

2015年1月，全國(guó)老齡辦、民政部等聯(lián)合啟動(dòng)了“第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”，結(jié)果顯示，我國(guó)60歲以上老年人口有2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，其中15%為80歲以上的高齡老人，15%為失能和半失能老人【1】。據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貙⑦_(dá)到10.6%，2030年達(dá)到15.7%，2040年將會(huì)達(dá)到17.4%。

1953年第一次人口普查時(shí)65歲及以上老年人口數(shù)量是2620萬，到2000年第五次人口普查時(shí)65歲及以上老年人口達(dá)到8811萬，47年間增加了6191萬人，增長(zhǎng)了2.36倍。2014年65歲及以上老年人口數(shù)量是13755萬，占總?cè)丝诘?0.1%，首次突破10%。截至2015年底，65歲及以上老年人口數(shù)量14386萬，占人口總數(shù)的10.5%。

我國(guó)的人口老齡化還體現(xiàn)出未備先老、未富先老。一方面養(yǎng)老服務(wù)體系和社會(huì)保障體系發(fā)展緩慢，不能沉著地應(yīng)對(duì)日益加重的老齡化趨勢(shì)；另一方面發(fā)達(dá)國(guó)家人均GDP一般在5000—10000美元或更高水平時(shí)才進(jìn)入老齡化社會(huì)，如美國(guó)在1950年人均GDP是10645美元，而中國(guó)在進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，人均GDP才剛超過1000美元。

我國(guó)人口老齡化速度之快、規(guī)模之大，而未備先老、未富先老讓人口老齡化形勢(shì)更嚴(yán)峻、更復(fù)雜、更困難。

二、政府介入社區(qū)居家養(yǎng)老的必要性

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老模式選擇的必然性

我國(guó)有三種基本的養(yǎng)老模式，分別是家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是老年人在自己家里養(yǎng)老，由子女或親屬照料。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是完全社會(huì)化的養(yǎng)老，讓老年人入住如養(yǎng)老院、老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過政府補(bǔ)貼或自我付費(fèi)的方式來獲取養(yǎng)老服務(wù)。但是隨著工業(yè)化和城市化推進(jìn)，家庭規(guī)模逐步小型化，原來的大家庭逐漸被“421”家庭取代，家庭養(yǎng)老的功能正在漸漸弱化。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用過高，很多老年人因支付能力不足無法入住，護(hù)理人員專業(yè)化水平低，而且提供的養(yǎng)老需要沒有達(dá)到老人退休后普遍所需的精神文化需要，使得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不能滿足老齡化需要。

社區(qū)這個(gè)概念，最先是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出來的。在他的《社區(qū)與社會(huì)》在這本書中，滕尼斯首次提出了“社區(qū)”（Community）一詞，其含義是“共同體和親密的伙伴關(guān)系”【2】，他認(rèn)為，社區(qū)是由那些有著相同價(jià)值觀的人組成的社會(huì)共同體?，F(xiàn)在的社區(qū)由于城市化，大量的外來人口和農(nóng)村居民涌入城市，使得城市人口快速流動(dòng)，再加上異質(zhì)性等因素導(dǎo)致人們之間感情淡漠、人際關(guān)系冷淡，使得現(xiàn)今的社區(qū)發(fā)展和滕尼斯的設(shè)想背道而馳。但是隨著“空巢”、“失獨(dú)”現(xiàn)象的普遍存在，老年人更加渴望感情的交流和社會(huì)的關(guān)注，雖然來自不同的地域，但是社區(qū)這一服務(wù)平臺(tái)，能讓他們加強(qiáng)交流和融合，在得到社區(qū)物質(zhì)服務(wù)的同時(shí)，也享受了精神的慰藉?？偠灾?，社區(qū)居家養(yǎng)老是指以社區(qū)為依托，由政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)提供照顧日常生活、醫(yī)療保健、心理咨詢、娛樂等方面的服務(wù)，老年人仍然居住在自己家中，與親人和朋友保持原有的聯(lián)系【3】。與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，社區(qū)居家養(yǎng)老在養(yǎng)老意愿、精神需求、歸屬感等方面有著獨(dú)特的優(yōu)越性。老年人可以繼續(xù)在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里生活，感受來自家庭和社區(qū)的溫暖，不但可以減輕子女的負(fù)擔(dān)，而且也可以讓老年人不離開熟悉的社區(qū)，就能得到全方位、多層次的照顧。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老是符合我國(guó)養(yǎng)老現(xiàn)狀的理想模式。

（二）政府介入社區(qū)養(yǎng)老的必然性

市場(chǎng)理論反對(duì)政府干預(yù)，主張實(shí)行自由放任的政策。市場(chǎng)這只“看不見的手”只有在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下才能充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。但是一方面由于信息不對(duì)稱、不完全競(jìng)爭(zhēng)等因素的存在，導(dǎo)致市場(chǎng)配置資源失效；另一方面由于宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、收入分配不公等，都會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。因此，市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的某些問題，并不能僅通過市場(chǎng)本身來解決，它需要依靠市場(chǎng)以外的力量來施加影響，從而克服市場(chǎng)配置的不足。

應(yīng)對(duì)人口老齡化需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，還需要最大限度的發(fā)揮他們的合力，形成一種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，但是這種機(jī)制還沒有形成。三大部門之間定位不清、分工不明確，越位、缺位的情況仍然比較突出，政府投入不足與投入失衡等問題存在，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的政策環(huán)境不佳，社會(huì)參與的政策激勵(lì)和輿論氛圍有待提升。因此，政府應(yīng)該發(fā)揮其主導(dǎo)作用，在政府的主導(dǎo)、監(jiān)督下，引入市場(chǎng)運(yùn)作模式，明晰政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的責(zé)任，區(qū)分邊界，促進(jìn)各種政策制度的銜接，定位各部門的職責(zé)，劃分邊界，增強(qiáng)合力，共同推動(dòng)居家養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展。對(duì)于福利性的養(yǎng)老服務(wù)因其屬于純公共物品，只由政府來提供；公益性的養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，由政府和社會(huì)提供；盈利性的養(yǎng)老服務(wù)屬于私人物品，則由市場(chǎng)提供。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老政策四個(gè)階段回顧

從理論初步形成到相關(guān)政策正式出臺(tái)，我國(guó)的社區(qū)居家養(yǎng)老政策大致經(jīng)歷了萌芽（1980-1989）、啟動(dòng)（1990-1999）、初步形成（2000-2007）和形成與快速發(fā)展（2008-）四個(gè)階段【4】。

（一）萌芽階段

我國(guó)政府開始關(guān)注老齡化問題是在20世紀(jì)80年代，在這一階段，人口老齡化的發(fā)展速度比較緩慢，國(guó)家對(duì)老齡問題的關(guān)注度也不高，政府和民政部門對(duì)養(yǎng)老服務(wù)不夠重視，相關(guān)的養(yǎng)老政策也沒有出臺(tái)，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老理念很模糊，養(yǎng)老責(zé)任主要是由家庭來承擔(dān)。

（二）啟動(dòng)階段

1990—2000年這十年間是人口老齡化的前期階段，我國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)逐步由成年型向老年型過渡，國(guó)家和政府對(duì)老齡化問題的關(guān)注度不斷在提高。在這一階段，同樣以堅(jiān)持家庭養(yǎng)老為主，提倡老年人積極養(yǎng)老。雖然社區(qū)居家養(yǎng)老的概念還是沒有明確提出，政策仍然沒有出臺(tái)，但是與第一階段不同的是，開始提倡家庭養(yǎng)老和社會(huì)保障相結(jié)合，提出發(fā)展社區(qū)服務(wù)。

（三）初步形成階段

我國(guó)在2000年正式進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)入了老年型。于2000年出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，提出“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”【5】。這是我國(guó)第一次提出要建立一個(gè)包含家庭、社區(qū)、社會(huì)的多元化主體養(yǎng)老機(jī)制，它促進(jìn)了老齡事業(yè)的發(fā)展，為居家養(yǎng)老政策的正式出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

（四）形成和快速發(fā)展階段

2008年全國(guó)老齡辦等10部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，它的出臺(tái)對(duì)于形成和完善養(yǎng)老服務(wù)體系，解決日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題有著重要意義。2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，對(duì)其發(fā)展做出明確指示，“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”【6】?！笆濉币?guī)劃在此基礎(chǔ)上提出要醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。在這一階段，我國(guó)養(yǎng)老業(yè)得到快速發(fā)展。

四、政府在社區(qū)居家養(yǎng)老中的作用分析

世界衛(wèi)生組織將60周歲以上的人群稱為老年人。由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)以及家庭結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)形成了空巢老人、失能老人、失獨(dú)老人等殊老年人群體。根據(jù)失能情況可以分為自理老人、半自理老人、不能自理老人，政府針對(duì)不同的老年人群體應(yīng)發(fā)揮不同的作用。這里可以推廣浙江省寧波市海曙區(qū)的“兩走模式”，對(duì)于能自理的老年人和空巢老人以及失獨(dú)老人，讓他們“走出去”，走出自己的小家庭，融入社區(qū)的大家庭，通過社區(qū)這一綜合性的服務(wù)平臺(tái)，讓老年人聚集在社區(qū)，互相交流、陪伴，慢慢融入社區(qū)和社會(huì)，從而提高老年人的生活質(zhì)量和效率。對(duì)于不能自理和半自理的老年人，政府更多應(yīng)負(fù)擔(dān)起這些群體，通過政府購(gòu)買服務(wù)，由社會(huì)組織及專業(yè)人員進(jìn)行上門服務(wù)，提供生活照料、精神慰藉、衛(wèi)生保健等，這稱為“走進(jìn)去”。通過“兩走模式”，滿足不同老年人群體的養(yǎng)老需求，發(fā)揮政府的不同作用。

社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展需要政府、家庭、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的參與，其中政府是最重要的主體。從政府的職能定位來說，政府是養(yǎng)老保障體系的組織者、管理者、監(jiān)督者，居家養(yǎng)老的發(fā)展始終需要政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用。

（一）提供公共物品

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》中把純粹的公共產(chǎn)品定義為：每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種物品或勞務(wù)消費(fèi)的減少【7】。因此，公共產(chǎn)品有“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”。既然公共物品的消費(fèi)具有非排他性，那么以價(jià)格為核心的市場(chǎng)使得生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品不能達(dá)到最優(yōu)。由私人經(jīng)濟(jì)部門生產(chǎn)和提供容易造成壟斷，致使成本上升，損害消費(fèi)者利益。所以公共物品的生產(chǎn)和供給只能由政府通過國(guó)家的預(yù)算開支來承擔(dān)。

從上述公共產(chǎn)品理論來看，“養(yǎng)老保障是由老人養(yǎng)老這個(gè)社會(huì)公共需求衍生出來的準(zhǔn)公共物品，而居家養(yǎng)老服務(wù)則是其中的一個(gè)典型”【8】，那養(yǎng)老所需要的一切服務(wù)都應(yīng)該由政府來提供。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府已經(jīng)不再包攬一切，提供服務(wù)的方式也逐漸多樣化，公共部門提供的服務(wù)逐漸減少，通過合同方式由私營(yíng)部門和社會(huì)部門提供的服務(wù)日益增多，發(fā)展的趨勢(shì)是“有更多的服務(wù)將會(huì)以合同形式轉(zhuǎn)包出去……國(guó)家不再是供應(yīng)者，而是成為使個(gè)人能更充分地滿足自身偏好的推動(dòng)者”【9】。提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)不只是政府的責(zé)任，市場(chǎng)和社會(huì)組織也可以參與進(jìn)來。就社區(qū)居家養(yǎng)老而言，政府可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制以及社會(huì)資源，引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者力量的加入，運(yùn)用市場(chǎng)運(yùn)作模式，通過政府購(gòu)買服務(wù)，讓合格的社會(huì)組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)。雖然是有了社會(huì)和市場(chǎng)的參與，但養(yǎng)老服務(wù)作為一種公共物品，政府需要始終發(fā)揮其政策支持和監(jiān)督管理的主導(dǎo)作用。

（二）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用，但市場(chǎng)也會(huì)失靈，這就需要政府履行其經(jīng)濟(jì)職能，充分發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的作用。

政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，調(diào)節(jié)社會(huì)整體的收入分配，建立和完善老年人社會(huì)保障體系，提出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社區(qū)居家養(yǎng)老政策，促進(jìn)老齡事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，是政府發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。政府在配置養(yǎng)老資源時(shí)，依法對(duì)各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)養(yǎng)老業(yè)市場(chǎng)秩序，形成競(jìng)爭(zhēng)、有序的養(yǎng)老市場(chǎng)體系，是政府發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的作用。國(guó)家出臺(tái)老年法，制定居家養(yǎng)老政策、養(yǎng)老法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織，選擇有經(jīng)驗(yàn)的、優(yōu)秀的社會(huì)組織通過政府購(gòu)買來提供養(yǎng)老服務(wù)，是政府發(fā)揮社會(huì)管理的作用。政府通過提供福利性、公益性的養(yǎng)老服務(wù)，提供養(yǎng)老公共產(chǎn)品，改善老年人的居住環(huán)境，加強(qiáng)社區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)，為老年人重新融入社會(huì)創(chuàng)造條件，是政府發(fā)揮公共服務(wù)的作用。

（三）鼓勵(lì)、引導(dǎo)和扶持社會(huì)組織

社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展除了需要政府財(cái)政上的資金支持，更需要專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)人員，而社會(huì)組織就擁有這樣專業(yè)化的隊(duì)伍。政府作為社會(huì)服務(wù)的引領(lǐng)者和監(jiān)督者，應(yīng)該發(fā)揮鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持社會(huì)組織的作用?！独夏耆藱?quán)益保障法》第七條規(guī)定“保障老年人合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好老年人權(quán)益保障工作”，第三十七條“鼓勵(lì)、扶持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他組織和個(gè)人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)”[10]。隨著社會(huì)組織不斷的發(fā)展壯大，政府可以舉辦“公益創(chuàng)投大賽”，經(jīng)過專家評(píng)委的層層選拔、評(píng)定，將優(yōu)秀的社會(huì)組織納入到政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中，政府與社會(huì)組織對(duì)接，由社會(huì)組織來提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。通過與政府的合作，一方面保證了居家養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量、高效率，另一方面也是政府鼓勵(lì)、扶持和培育社會(huì)組織的新契機(jī)。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府應(yīng)該與社會(huì)組織建立良好的合作關(guān)系，可以通過以下方式來引導(dǎo)、扶持社會(huì)組織：一是政府直接投資，提供資金支持；而是政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)；三是完善稅收，給予社會(huì)組織減免稅收待遇；四是福利彩票等多樣化形式的資金支持。其中政府要加強(qiáng)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的力度，完善居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

【參考文獻(xiàn)】

[1]常媛媛.人口老齡化背景下構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老模式的路徑分析[J]河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（3）：10-13

[2]裴迪南·滕尼斯.共同體與社會(huì).北京：商務(wù)印書館，1999

[3]張斯日古楞.白明艷.我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及對(duì)策[J].勞動(dòng)保障世界，2014（1）：6-7

[4]王莉莉.中國(guó)居家養(yǎng)老政策發(fā)展歷程分析[J].西北人口，2013（2）：66-72

[5]中共中央.國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定.2000.8

[6]中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)[2013]35號(hào)：《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》

[7]Samuelson P.A.The Theory of Public Expenditures.The Review of Economics and Statistics，1954（36）：387—389

[8]溫榮.政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的職能分析[J]經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，（32）[9][澳]歐文·E·修斯.公共管理導(dǎo)論.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001，126頁(yè)

[10]中華人民共和國(guó)主席令[2013]24號(hào)：《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》