自組織協(xié)同視角下的出口退稅監(jiān)管與治理思考

馬宏

摘 要 我國(guó)在出口退稅的實(shí)際監(jiān)管工作中，涉及海關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等多個(gè)監(jiān)管部門，同時(shí)，在具體工作上，還涉及工商、檢驗(yàn)檢疫、外匯管理、誠(chéng)信監(jiān)管、銀行等非法定監(jiān)管部門的合作治理。目前，各個(gè)部門間甚至單一部門內(nèi)部尚且缺乏有效的銜接和配合，部分監(jiān)管主體之間還存在職能交叉或職責(zé)不清等問(wèn)題，由此導(dǎo)致了整體監(jiān)管與治理水平低下，容易產(chǎn)生區(qū)域性、行業(yè)性的監(jiān)管漏洞。本文旨在結(jié)合自組織協(xié)同理論對(duì)此現(xiàn)狀開展思考。從如何完善各部門間的協(xié)作配合，健全各部門間信息共享機(jī)制和常態(tài)化協(xié)同工作機(jī)制，解決信息共享不充分、風(fēng)險(xiǎn)防控水平落后、職能條塊分割等弊端，擺脫各部門監(jiān)管與治理的局限性等方面提出應(yīng)對(duì)策略，進(jìn)而增強(qiáng)整體監(jiān)管與治理能力。

關(guān)鍵詞 出口退稅 監(jiān)管與治理 自組織協(xié)同

自組織協(xié)同理論是20世紀(jì)60年代末期開始建立并發(fā)展起來(lái)的一種系統(tǒng)理論。其理論由耗散結(jié)構(gòu)理論、突變論、超循環(huán)理論和協(xié)同學(xué)組成。其研究對(duì)象主要是復(fù)雜自組織系統(tǒng)的形成和發(fā)展機(jī)制問(wèn)題，即在一定條件下，系統(tǒng)是如何自動(dòng)地由無(wú)序走向有序，由低級(jí)有序走向高級(jí)有序的。20世紀(jì)70年代到80年代，美國(guó)學(xué)者詹奇、拉茲洛和德國(guó)學(xué)者的哈肯都開始使用相關(guān)的協(xié)同學(xué)等理論來(lái)解釋相應(yīng)的社會(huì)現(xiàn)象，從而擴(kuò)展了自組織協(xié)同理論。目前，自組織協(xié)同理論已經(jīng)成為一種重要的理論工具，應(yīng)用于各類研究實(shí)踐中。

本文認(rèn)為，根據(jù)自組織協(xié)同理論的有關(guān)內(nèi)容，針對(duì)某些特定情況下（出口退稅監(jiān)管與治理）的管理實(shí)踐問(wèn)題，如何促進(jìn)管理工作的有序發(fā)展，提升管理效率與管理水平，節(jié)約管理成本等方面，自組織協(xié)同理論都具有積極的借鑒與指導(dǎo)作用。

總的來(lái)看，出口退稅監(jiān)管治理與自組織協(xié)同理論相關(guān)契合度如下：

第一，協(xié)同監(jiān)管與治理主體具有一定的開放性。開放性是自組織系統(tǒng)形成的基本條件之一。對(duì)于出口退稅監(jiān)管與治理工作，根據(jù)出口退稅所涉及的相關(guān)監(jiān)管要素與環(huán)節(jié)，如貨物情況、物流信息、成交價(jià)格、資金流向與誠(chéng)信狀況等方面，要實(shí)現(xiàn)全面有效地監(jiān)管與治理，監(jiān)管主體不僅局限于具有法定管轄權(quán)的海關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)等部門，均需要與其他非法定管轄權(quán)的部門如：工商、檢驗(yàn)檢疫、銀行與行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行協(xié)作。在開放條件下，發(fā)揮各部門自身長(zhǎng)處和特點(diǎn)，進(jìn)一步挖掘協(xié)同治理主體，強(qiáng)化主體間的信息交流、相互配合和學(xué)習(xí)，自覺形成取長(zhǎng)補(bǔ)短的協(xié)作模式，從而以達(dá)到更好的監(jiān)管與治理效果。

第二，協(xié)同監(jiān)管與治理機(jī)制由各監(jiān)管主體自覺形成。鑒于出口退稅的管理效果直接或間接影響到了多方的利益，產(chǎn)生了如減少國(guó)家稅收流失、維護(hù)貿(mào)易秩序、提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，完善誠(chéng)信信息，防范金融風(fēng)險(xiǎn)等積極效果，其必然會(huì)推動(dòng)各相關(guān)收益部門自覺地參與到監(jiān)管與治理的工作中，最終形成一定的協(xié)同工作機(jī)制。這種主體之間的自覺性結(jié)合也是自組織協(xié)同的基礎(chǔ)，故應(yīng)充分利用此特點(diǎn)，建立與之相適應(yīng)的部門間協(xié)同工作體系。

第三，協(xié)同監(jiān)管與治理水平受漲落機(jī)制的影響。漲落是指在自組織協(xié)同過(guò)程中出現(xiàn)的波動(dòng)。其表現(xiàn)形式猶如河水的漲落，可以概括為急緩、高低等。對(duì)于出口退稅的協(xié)同監(jiān)管與治理成效，其明顯也受漲落機(jī)制的影響，例如某一環(huán)節(jié)（對(duì)出口貨物所申報(bào)的退稅率核查）監(jiān)管水平較低，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的產(chǎn)生與擴(kuò)大，其治理成效必然有所下降，最終引起相關(guān)部門對(duì)該監(jiān)管漏洞的修補(bǔ)，而后，該環(huán)節(jié)的監(jiān)管水平得以上升。故應(yīng)充分注意這種漲落機(jī)制，激發(fā)監(jiān)管主體在各環(huán)節(jié)的監(jiān)管積極性。

第四，協(xié)同監(jiān)管與治理成效是非線性機(jī)制作用的產(chǎn)物。非線性機(jī)制是指自組織系統(tǒng)內(nèi)部各要素間的綜合作用機(jī)制。對(duì)于出口退稅協(xié)同監(jiān)管與治理工作而言，各要素和成果間只能用非線性機(jī)制來(lái)說(shuō)明，各要素包括政策制度、人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)與后勤保障等，最終的監(jiān)管與治理成效是各類內(nèi)外要素共同作用的結(jié)果。在具體衡量相關(guān)績(jī)效時(shí)，應(yīng)將這種非線性過(guò)程作為背景來(lái)考慮，詳細(xì)分析各因素對(duì)最終結(jié)果的影響，從而科學(xué)合理地制定相關(guān)績(jī)效考核制度。

綜上所述，為更好地開展出口退稅的監(jiān)管與治理，相關(guān)對(duì)策及建議如下：

第一，完善協(xié)同監(jiān)管與治理工作的業(yè)務(wù)體系。深化出口退稅監(jiān)管與治理方面的交流反饋，擴(kuò)大部門與人員的交流范圍，建立多層次的業(yè)務(wù)協(xié)同途徑。不僅在案件信息的交流方面，更要在風(fēng)險(xiǎn)排查、貨物核查、企業(yè)稽查與行業(yè)規(guī)范等方面建立更為廣闊的協(xié)同交流體系。同時(shí)要進(jìn)一步暢通有關(guān)案件線索的移交渠道，形成系統(tǒng)化、制度化與規(guī)范化的移交流程，構(gòu)建更為高效和實(shí)用的協(xié)同配合機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)涉及出口退稅違法行為的整體治理能力。

第二，理順各類監(jiān)管與治理部門間的工作關(guān)系。對(duì)于各部門在監(jiān)管與治理工作中的職責(zé)、分工與相互關(guān)系等，都要有清晰、明確的定位。完善相關(guān)政策與法規(guī)制度，在各個(gè)環(huán)節(jié)杜絕監(jiān)管漏洞，形成各司其職、全面覆蓋、緊密協(xié)同的工作鏈條，使協(xié)同監(jiān)管與治理體系適應(yīng)不同的工作需要，加強(qiáng)長(zhǎng)效監(jiān)管與治理機(jī)制建設(shè)，促使企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)。

第三，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管與治理工作的信息化建設(shè)。關(guān)于系統(tǒng)建設(shè)層面，要盡快建立起全國(guó)范圍的海關(guān)、稅務(wù)、公安等部門之間互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)，與多部門聯(lián)動(dòng)的電子取證與執(zhí)法系統(tǒng)，通過(guò)各類大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，不斷提高工作效率和管理水平。關(guān)于系統(tǒng)應(yīng)用層面，要提高對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的收集能力，提升風(fēng)險(xiǎn)分析與防控水平，進(jìn)一步提升整體監(jiān)管與治理水平。

第四，統(tǒng)籌協(xié)同監(jiān)管與治理工作的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。要重視對(duì)監(jiān)管與治理成效的考核與獎(jiǎng)勵(lì)，除了科學(xué)地設(shè)置相關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)，體現(xiàn)各類監(jiān)管與治理部門自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)外，還要考慮不同業(yè)務(wù)類型之間的差異權(quán)衡等方面的問(wèn)題，把各類可量化的業(yè)務(wù)指標(biāo)與監(jiān)管治理成效進(jìn)行綜合評(píng)判，在設(shè)置具體考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)將政策、業(yè)務(wù)、人力與保障等內(nèi)容作為通盤進(jìn)行考慮，客觀科學(xué)地反映出整體的監(jiān)管與治理效果。

（作者單位為上海理工大學(xué)）