土地養(yǎng)老的現(xiàn)實困境與改革路徑

田 園，李 俏

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122）

土地養(yǎng)老的現(xiàn)實困境與改革路徑

田 園，李 俏

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122）

土地養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，也是當(dāng)前農(nóng)村老人安度晚年及支持家庭養(yǎng)老的重要途徑。通過農(nóng)業(yè)養(yǎng)老、互惠養(yǎng)老和地租養(yǎng)老等具體表現(xiàn)形式，土地所具有的生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能在一定歷史條件下得到了極大發(fā)揮，但當(dāng)前土地養(yǎng)老的保障功能卻呈現(xiàn)逐漸弱化的趨勢，并面臨著社會流動增加、市場風(fēng)險加劇、自然環(huán)境限制、生命周期定律以及政策支持不足等多方面的現(xiàn)實壓力。對此，只有將土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和社會養(yǎng)老有機結(jié)合，才能促進農(nóng)村養(yǎng)老的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

土地養(yǎng)老；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村養(yǎng)老；養(yǎng)老方式

一、問題意識與文獻梳理

近年來，老齡問題尤其是老年人的養(yǎng)老問題在全球范圍內(nèi)引起了政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在中國，隨著計劃生育政策的實施、社會經(jīng)濟水平的不斷提高以及社會流動速度的加快，大量農(nóng)村青壯年勞動力流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村老年人口比例事實上遠高于城市。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化以及農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療衛(wèi)生條件的落后，進一步加劇了農(nóng)村人口老齡化問題的復(fù)雜性和艱巨性。不同于城市老年人享有退休金，農(nóng)村老年人多缺乏經(jīng)濟來源，養(yǎng)老需求也更大。對于農(nóng)民而言，土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的生產(chǎn)要素，而且還是農(nóng)民最為穩(wěn)固的養(yǎng)老依靠。土地保障作為農(nóng)村家庭保障能力的基本核心，在農(nóng)村養(yǎng)老中的地位與作用不容忽視，尤其是對于中西部地區(qū)的農(nóng)村老人而言，“土地”在家庭養(yǎng)老中的重要性已超過了“兒子”。[1]然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快以及農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，有限的土地越來越難以維持農(nóng)民的生計，[2]土地養(yǎng)老在家庭養(yǎng)老中的基礎(chǔ)地位正面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)。那么，當(dāng)前土地養(yǎng)老面臨的結(jié)構(gòu)性困境有哪些，影響機制如何，在政策層面應(yīng)如何加以完善，這些問題都亟待解決。

學(xué)界對農(nóng)村養(yǎng)老問題的研究始于20世紀80年代，而具體到針對土地養(yǎng)老問題的關(guān)注則是在2000年左右，隨著我國人口老齡化程度的加深，土地養(yǎng)老問題才逐漸進入學(xué)者的研究視野。目前學(xué)界對此問題的研究主要圍繞土地養(yǎng)老的功能展開，如文貫中指出中國的養(yǎng)老問題早已有之，主要是通過講孝道和提供對奉行孝道的物質(zhì)激勵來加以化解的，針對目前的養(yǎng)老困境，他主張將中西部地區(qū)土地的權(quán)利，包括所有權(quán)優(yōu)先還給中西部的農(nóng)村人口，倡導(dǎo)在土地權(quán)利上做文章。[3]由于人地關(guān)系矛盾的存在以及農(nóng)業(yè)比較收益的下降，農(nóng)村土地作為生產(chǎn)資料的價值不斷降低，同時作為福利的功能不斷強化，[4]土地本身所承載的養(yǎng)育功能和資源功能逐漸向農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利和養(yǎng)老保險等功能轉(zhuǎn)化。[5]在城鄉(xiāng)均難以充分就業(yè)的形勢下，土地的作用就在于它保證了廣大農(nóng)民就業(yè)或部分就業(yè)的條件，保證或部分保證了農(nóng)民最基本的生活來源，并成為農(nóng)民工就業(yè)失利可以退守的一道防線。[6][7]土地對于農(nóng)民而言，就相當(dāng)于一種就業(yè)保險，而且土地產(chǎn)生的收益還可以為以后積累養(yǎng)老金。[8]許多農(nóng)村老人參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非經(jīng)濟驅(qū)動，而是慣性驅(qū)動，蘊含著其對代際關(guān)系變動、可持續(xù)生計、自我保障等方面的打算。[9]土地保障同傳統(tǒng)的農(nóng)耕傳統(tǒng)和濃厚的土地情結(jié)緊密聯(lián)系在一起，是一種非常重要的文化養(yǎng)老形式。無論農(nóng)村社會保障怎樣改革，都無法撇開土地的流轉(zhuǎn)、征用、補償?shù)韧恋刂贫葐栴}。因此，必須審慎對待目前土地養(yǎng)老功能弱化的現(xiàn)象，重估土地對于農(nóng)村老人晚年生活的價值，并將農(nóng)村老人的“農(nóng)業(yè)養(yǎng)老”能力納入決策分析；[10]探索如何通過制度性的安排給予彌補，而不是簡單地取而代之。[11]

通過對已有文獻的系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn)，這些研究成果為本研究的開展提供了大量可資借鑒的經(jīng)驗材料，并為深入理解土地養(yǎng)老的功能提供了理論基礎(chǔ)，但同時也存在一些可以拓展的空間：一是已有研究多是從家庭角度切入，將土地養(yǎng)老納入家庭養(yǎng)老的范圍借以分析土地對于家庭的重要意義，而忽視了土地養(yǎng)老已逐漸成為一種獨立養(yǎng)老方式的現(xiàn)實；二是已有關(guān)于土地養(yǎng)老方面的研究主題較為分散且不夠具體，尚需要集中、系統(tǒng)地分析?；诖?，本文明確將土地保障作為一種單獨的養(yǎng)老方式進行研究，分析土地養(yǎng)老的保障現(xiàn)狀、現(xiàn)實壓力及其影響因素，并對這一養(yǎng)老方式的可持續(xù)性問題進行深入反思，以為農(nóng)村養(yǎng)老機制的完善提供思路。

二、土地養(yǎng)老的保障能力

（一）土地養(yǎng)老的保障形式

針對農(nóng)村養(yǎng)老的方式與途徑，專家學(xué)者曾經(jīng)提出許多概念，主要包括自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等。但一直以來，土地養(yǎng)老都被看成是家庭養(yǎng)老的一個具體形式，指家庭以來自土地的收入作為養(yǎng)老的經(jīng)濟支柱。它的政策及法律依據(jù)是“政府通過家庭承包責(zé)任制的福利型土地均分，將土地的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓及收益權(quán)賦予農(nóng)民，使土地對農(nóng)村人口的生活保障發(fā)揮了主要作用。農(nóng)民將土地經(jīng)營所得上繳國家、集體提留后，剩余的部分用來解決自己的生活保障問題”。[12]如今，土地養(yǎng)老保障的形式不一，具體包括如下幾種：一是農(nóng)業(yè)養(yǎng)老，即對于有勞動能力的農(nóng)村老人，多通過繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來獲得部分收入，以供養(yǎng)老之用。二是互惠養(yǎng)老，即對于身體狀況較差或者年齡太大而喪失了勞動能力的老人，則通常將土地交由子女或親戚來經(jīng)營，從而獲取養(yǎng)老所需資源，這是一種通過土地繼承或資源交換來獲得養(yǎng)老資源的行為。三是地租養(yǎng)老，即對于部分喪失勞動能力且沒有子女的農(nóng)民，或者是進城務(wù)工的農(nóng)民工，他們通常會將土地轉(zhuǎn)租給其他人，將轉(zhuǎn)租土地所得的租金作為自己的養(yǎng)老資金。四是用土地來換社保，即部分地區(qū)正在嘗試推行的政策，用土地的補償款為老人建立生活保障基金，參照當(dāng)?shù)氐捅５臉?biāo)準(zhǔn)支付給農(nóng)民養(yǎng)老金。

（二）土地養(yǎng)老的保障功能

費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中曾指出：“鄉(xiāng)下人離不開泥土，是因為在鄉(xiāng)下住，種地是最基本的謀生辦法?！盵13]由此可見，土地自古以來就是農(nóng)民的命根子，土地原本就具有生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。然而近幾年來，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及城市化的深入推進，農(nóng)村剩余勞動力大量而迅速地轉(zhuǎn)移到城市，再加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民所占有的土地資源出現(xiàn)了危機，無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上，都比以往下降了很多，土地養(yǎng)老的保障功能正在逐漸弱化。主要受到來自以下四方面的挑戰(zhàn)：第一，養(yǎng)老方式多元化的沖擊。隨著改革的進一步推進和農(nóng)村社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在我國農(nóng)村地區(qū)基本建立起了以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會救助為輔，商業(yè)保險為補充的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，同時，隨著以房養(yǎng)老、互助養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老方式的出現(xiàn)，老人有了更多的選擇機會，可以挑選適合自己的養(yǎng)老方式，因此，土地養(yǎng)老在養(yǎng)老方式中的主體地位逐漸下降。第二，勞動力不足，土地生產(chǎn)產(chǎn)生危機。隨著農(nóng)村人口老齡化趨勢的加劇，農(nóng)村人口流動加速，大部分青壯年離開農(nóng)村進城務(wù)工，土地生產(chǎn)的主力變?yōu)榱羰氐霓r(nóng)村老人，使得進行勞動生產(chǎn)的勞動力的數(shù)量和質(zhì)量都大幅度下降，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)量出現(xiàn)危機，入不敷出，土地收入的保障無法保證。第三，土地流轉(zhuǎn)的威脅。土地流轉(zhuǎn)促進了土地集約化和土地規(guī)模經(jīng)營，提高了經(jīng)濟效益，但是對于失地農(nóng)民來說，也加劇了土地保障功能的弱化。土地流轉(zhuǎn)之后，雖然一些農(nóng)民獲得了部分資金補助，滿足了其目前基本的經(jīng)濟需求，卻改變了農(nóng)民原有的生產(chǎn)生活方式，失地農(nóng)民不得不去尋找其他的工作，而長期以種地為生的農(nóng)民并沒有其他的特長，只能選擇做苦力，收入甚至不如以往卻更加勞累，且無自主性，同時，長久以來，有地就安心的精神安慰也無法得到有效滿足。第四，農(nóng)業(yè)收益僅夠維持生計卻不能滿足養(yǎng)老所需。農(nóng)村老人一般種植糧食作物，例如小麥、玉米、水稻，然而隨著糧食價格的持續(xù)下降，農(nóng)民的收入也受到巨大影響，來自土地的收入不足以承擔(dān)起老人的生活費用以及越來越昂貴的醫(yī)療保健費用。即使有部分老人種植了經(jīng)濟作物，但是農(nóng)產(chǎn)品市場價格的不穩(wěn)定也帶給老人諸多壓力和困惑。不懂得如何從網(wǎng)絡(luò)、廣播等渠道獲取最新的農(nóng)產(chǎn)品市場信息，盲目跟風(fēng)栽種上一年收益較高的經(jīng)濟作物，導(dǎo)致許多老人忙活一年，卻賠上了自己的積蓄。

三、土地養(yǎng)老面臨的多重壓力

（一）社會流動增加

隨著城市和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深入，商品和要素市場的迅速發(fā)展，形成了規(guī)模龐大的農(nóng)村流動人口群體，其流動方向主要是從農(nóng)村流向城市及經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)。外出人口主要以成年男性為主，留在家里務(wù)農(nóng)的多是老人，近年來也呈現(xiàn)出夫妻共同外出打工的趨勢，部分老人不僅要務(wù)農(nóng)，照顧自己，還要照顧留在家的孫子輩，生活、經(jīng)濟壓力可想而知。這種“半工半耕”的代際分工模式雖然實現(xiàn)了家庭收益的最大化，卻動搖了土地收入在農(nóng)村家庭中的重要地位。在絕大多數(shù)農(nóng)村老人眼中，子女背井離鄉(xiāng)外出打工非常辛苦，收入并不豐裕，加之城市住房衣食消費及跟隨出去打工的孫輩教育成本較高，因此，老人出于為兒女考慮的責(zé)任倫理，不在萬不得已之時并不會拖累子女，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全是出于自愿的選擇。無論是經(jīng)濟上的支持，還是生活上的照料，老人都盡量自己負擔(dān)，甚至將自己從事農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)獲得的微薄收入或者多年的積蓄給予外出打工的子女作為生活補貼。盡管農(nóng)業(yè)機械化的普及在一定程度上會顯著減輕農(nóng)村老人的勞動負擔(dān)，但在部分農(nóng)村地區(qū)由于自然地理環(huán)境的約束，以及農(nóng)地耕種面積較小、劃片現(xiàn)象的普遍存在，人工耕種及收割的方式被普遍采用，同時，有勞動能力的老人認為自己的時間和力氣不值錢，不舍得花費金錢使用農(nóng)業(yè)機械，而是選擇自己耕種。因此，相較于微薄的經(jīng)濟收入來說，勞動的投入量仍然較多。

（二）市場風(fēng)險加劇

任何市場都存在著風(fēng)險，農(nóng)產(chǎn)品市場更是如此。由于農(nóng)產(chǎn)品本身具有體積大、價值低、易腐爛、難儲運的特點，加上農(nóng)產(chǎn)品市場價格不穩(wěn)、產(chǎn)銷信息不對稱、調(diào)控機制不健全以及物流體系不發(fā)達等因素的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險較大。例如鮮活的農(nóng)產(chǎn)品、小宗農(nóng)產(chǎn)品，它們的需求彈性較大，價格波動不斷，像豬肉、水產(chǎn)品、蔬菜等鮮活農(nóng)產(chǎn)品價格周期性、季節(jié)性波動難免；綠豆、生姜、大蒜等小宗農(nóng)產(chǎn)品，其市場容量較小，易受投機炒作。面對瞬息萬變的農(nóng)產(chǎn)品市場，農(nóng)村老人沒有預(yù)測市場、防范風(fēng)險的能力，盲目跟風(fēng)種植導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品賣不出去爛在地里的現(xiàn)象越來越多。與此同時，老人種植的作物質(zhì)量無法與專業(yè)種植大戶相提并論，在市場上處于低價位商品。此外，由于近年來受到國際市場的影響，種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用生產(chǎn)資料價格不斷上漲，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入資本大大增加。農(nóng)產(chǎn)品價格不斷走低，而耕種成本卻逐年提升，使得農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營的絕對收益日趨下降，同時，農(nóng)民的土地負擔(dān)越來越重，有限的土地越來越難以維持農(nóng)民的生計，靠土地收入養(yǎng)老的風(fēng)險也逐步上升。

（三）自然環(huán)境限制

中國一直以來就是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在中國具有極其重要的戰(zhàn)略地位，然而農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相互交錯的特殊產(chǎn)業(yè)，且以土地為對象，對土地具有很大的依賴性。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還具有強烈的地區(qū)性、明顯的節(jié)律性和較長的周期性，受自然因素的影響和自然災(zāi)害的危害很大。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，外部自然環(huán)境條件的好壞及其變化在很大程度上存在不可預(yù)測性和不可控性，直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收益。從總體上看，當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、科技發(fā)展及運用水平較低、農(nóng)業(yè)機械化及其自動化不普遍、農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警防范機制不健全、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險管理體系不完善，還處于“靠天吃飯”的境地，農(nóng)民個體抗御自然災(zāi)害能力較差，各種自然災(zāi)害經(jīng)常給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成很大的損失。

（四）生命周期定律

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化造就了中國特殊的農(nóng)村生活特點——農(nóng)村生產(chǎn)方式與土地不可分離，而農(nóng)民的生活也需要土地作為生存后盾。與城市老人不同，農(nóng)村老人既沒有退休金，也沒有豐厚的儲蓄為自己老年生活提供保障，政府低保補貼也無法承擔(dān)老人生活及醫(yī)療的費用。多年的積蓄幾乎都用來給兒子買房子、娶媳婦或者給女兒做嫁妝。到了老年，他們的經(jīng)濟來源除了來自子女的供給，就是依靠自己勞動，更有部分啃老族，不僅不給予父母經(jīng)濟支持，反而從父母這里拿走本屬于父母的養(yǎng)老錢。與此同時，老人從減輕子女壓力的角度出發(fā)，只要自己仍然具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，他們多會通過土地經(jīng)營獲取養(yǎng)老收入或者通過代際土地轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)自我養(yǎng)老。然而，隨著年齡的推移，年齡較大的失能老年人則會因為無法從事農(nóng)業(yè)耕作而失去這個依靠。也就是說，老人的生命周期決定了勞動的階段性，[14]這是土地養(yǎng)老保障中不可回避的重要問題。

（五）政策支持不足

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村剩余勞動力的快速、大量轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)層次的分布極不均衡，需要贍養(yǎng)的老人數(shù)量逐年增加，而土地的加速流轉(zhuǎn)，在一定程度上又給農(nóng)民的養(yǎng)老問題帶來了更多的困境。部分農(nóng)村為了進行新農(nóng)村的建設(shè)，深入推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，將大量大型的工廠等引入到農(nóng)村，占用了大部分農(nóng)民的耕地。伴隨著農(nóng)村家庭無土地現(xiàn)象的出現(xiàn)和土地集中的規(guī)模經(jīng)營趨勢，土地已不足以承擔(dān)起抵御農(nóng)村老人全部生活風(fēng)險的重擔(dān)，甚至不具備抵抗大的生活風(fēng)險的能力，土地保障出現(xiàn)了“虛化”的現(xiàn)象。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，“要健全農(nóng)村土地管理制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！庇纱丝梢?，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是不可阻擋的趨勢，但是，在土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)民與土地相關(guān)的一系列財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、就業(yè)權(quán)等受到了不同程度的損害和影響，甚至喪失，而目前的土地流轉(zhuǎn)政策并不完善，對于失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償以及其他的補償制度還不健全，無法保障失地農(nóng)民的后續(xù)生活。其中養(yǎng)老困難的問題特別突出，土地流轉(zhuǎn)體制的不完善降低了農(nóng)民的養(yǎng)老保障，動搖了土地養(yǎng)老的保障地位，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的不完善又阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進行。

四、土地養(yǎng)老的實踐與反思

在現(xiàn)行制度框架下，無論從絕對水平還是相對水平來看，單獨依靠土地養(yǎng)老保障是不能從根本上解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題的。伴隨人口的快速增長和經(jīng)濟用地需要的增加、農(nóng)產(chǎn)品價格較低及農(nóng)資產(chǎn)品價格的大幅度上漲，當(dāng)前土地養(yǎng)老保障功能正呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢，其中土地流轉(zhuǎn)的征地補償費用不合理也是重要原因之一。[15]要真正發(fā)揮土地養(yǎng)老的功能，探索土地流轉(zhuǎn)的方法與機制、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程、完善確保農(nóng)民的經(jīng)濟補償政策無疑是最有效的手段。與此同時，涉及農(nóng)村土地養(yǎng)老改革的具體實踐更是較為缺乏，這實際上與現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有很大關(guān)系。在既有制度框架下，結(jié)合地方實際，探索一套完善的、靈活的土地流轉(zhuǎn)方案，將對提高土地養(yǎng)老保障能力和農(nóng)村社會福利具有顯著的增益作用。

對于如何使農(nóng)民能從土地流轉(zhuǎn)中獲得更多的收益，國內(nèi)學(xué)者李錄堂通過對國家現(xiàn)行法律法規(guī)的深入分析，提出要保障土地的三項不變要求，即土地集體所有制性質(zhì)不變、土地承包關(guān)系不變、土地用途不變，同時，也要滿足農(nóng)民對土地的三項要求，即農(nóng)民對土地在國家層面和集體層面的貨幣化社會保障要求、農(nóng)民利用土地實現(xiàn)生存就業(yè)和發(fā)展的要求、農(nóng)民利用土地作為商品實現(xiàn)其財產(chǎn)收入的要求。李錄堂在此基礎(chǔ)上開創(chuàng)性地提出了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)的思路，主張將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（農(nóng)村承包經(jīng)營使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配混合后再市場化流轉(zhuǎn)。并將集體所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%用于建立農(nóng)民土地社會保障金和農(nóng)地規(guī)?；e金，以解決農(nóng)民的生存和就業(yè)問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個體所有。[16]（P13）遵循這一思路，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革試驗示范項目于2016年3月21日在陜西省藍田縣小寨鎮(zhèn)董家?guī)X村正式啟動實施。目前該項目仍處于實踐探索的階段中，但是，在土地流轉(zhuǎn)上兼顧國家、集體與農(nóng)民利益的這種嘗試是十分值得肯定的，也為解決新時期農(nóng)村老年農(nóng)民的生活保障與養(yǎng)老保障問題提供了新的思路。

除此之外，也應(yīng)該從其他養(yǎng)老方式的完善與創(chuàng)新入手，全方位、多角度地解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題。總的來看，目前國內(nèi)城市中有關(guān)“以房養(yǎng)老”的實踐并不少見，但是就目前來看，模式不夠成熟，機制不夠完善，效果甚微。社區(qū)養(yǎng)老在城鎮(zhèn)化建設(shè)中異軍突起，在部分農(nóng)村進行推廣使用，已有顯著效果。

五、土地養(yǎng)老的改革路徑

雖然單獨依靠土地養(yǎng)老保障來解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題是不現(xiàn)實的，且土地養(yǎng)老不斷呈功能弱化的趨勢，但這并不能代表土地養(yǎng)老保障已經(jīng)退出了中國歷史的舞臺，土地對于農(nóng)民的保障作用依舊是農(nóng)民的一顆“定心丸”。與此同時，由于當(dāng)前中國農(nóng)村人口老齡化帶來的一系列問題是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式所不能解決的，因此，土地養(yǎng)老依舊有其不可替代的位置。鑒于此，在政策制定與實施的過程中，既要充分尊重農(nóng)民的養(yǎng)老意愿和自主決策，給予農(nóng)民自主選擇的空間，[17]同時還應(yīng)根據(jù)各地的實際情況開始逐步探索。

（一）改革土地制度，保障農(nóng)民權(quán)益

新中國成立以來，通過逐步探索和不斷調(diào)整，我國已經(jīng)形成了一套具有中國特色的農(nóng)村土地制度體系，主要包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用管理制度、農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村土地整治制度和耕地保護制度。

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，人們依靠土地耕耘收獲，維持生計已有幾千年的歷史。直到今天，土地仍然是很多農(nóng)民安身立命的根本，是生活資料的主要來源和就業(yè)的主要途徑，是承載家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)。因此，隨著改革開放的不斷深入，要進一步深化農(nóng)村土地制度改革，保障農(nóng)民的基本權(quán)益，為農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供保障。第一，堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。自改革開放以來，農(nóng)村實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村的收入狀況發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的經(jīng)濟水平逐步提高，生活質(zhì)量得到改善。隨著土地制度改革的不斷推進，深化農(nóng)村土地制度改革要以穩(wěn)定土地的產(chǎn)權(quán)制度為基本前提，將模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變?yōu)榍宄鞔_的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在新的土地制度框架內(nèi)，嚴格區(qū)分農(nóng)民、集體和政府等主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強調(diào)要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！蓖瑫r還要通過法律的形式來明確土地承包經(jīng)營權(quán)利的銜接，穩(wěn)定農(nóng)民對土地的使用期，進而深入推進農(nóng)村土地制度改革。第二，嚴格落實農(nóng)村土地征用制度。民以食為天，土地是農(nóng)民生存的根本，實施嚴格的農(nóng)村土地征用制度，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得以鞏固和加強，切實維護好農(nóng)民的根本利益，嚴格堅守十八億畝耕地紅線，保障糧食產(chǎn)量。要適度引入市場機制，合理規(guī)范對被征地農(nóng)民的補償制度，增加對失地農(nóng)民的補償，要按照“以土地換保障”的基本思路，為被征地農(nóng)民提供基本生活、就業(yè)和養(yǎng)老保障。要完善農(nóng)村土地征用程序，按照合法、有償?shù)脑瓌t，充分保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。第三，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。落實集體所有權(quán)，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體組織的每個農(nóng)戶。第四，健全耕地保護制度。嚴格按照土地利用總體的規(guī)劃，加強對耕地保護。完善土地復(fù)墾制度，加強和完善土地復(fù)墾激勵約束機制，將生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任落到實處。重視對中低產(chǎn)田的改造，在增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上，完善農(nóng)村土地整治辦法。

（二）創(chuàng)新土地制度，增加農(nóng)民收入

改革開放以來，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，原來的農(nóng)民僅以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，現(xiàn)在大致分化成純農(nóng)民、失地農(nóng)民、租地農(nóng)民、新型職業(yè)農(nóng)民、無地農(nóng)民工、經(jīng)商農(nóng)民、城市化農(nóng)民等等多種復(fù)雜類型，不同類型的農(nóng)民對土地的依賴程度不同，導(dǎo)致不同群體對土地養(yǎng)老保障制度的需求也大不相同。而通過土地制度的創(chuàng)新或土地的資本化，能夠滿足不同類型農(nóng)民對土地養(yǎng)老保障制度的不同需求。土地資本化是指土地使用權(quán)作為一種資本被農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民獲得一定收益的過程，土地養(yǎng)老保障的實質(zhì)是以土地的收益來滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求。隨著社會的發(fā)展，單純地依靠傳統(tǒng)的土地生產(chǎn)收益太低，無法應(yīng)對養(yǎng)老的現(xiàn)實困境，而土地的資本化對于農(nóng)村中無勞動能力的老人來說，是保證收入的有效途徑。老人可以把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人或組織進行規(guī)?；a(chǎn)，無須自己勞動而獲得收益，實現(xiàn)以土地換保障。而對于有勞動能力的老人來說，既可以從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，也可以通過自身勞動獲取收益，以此增加自己的經(jīng)濟收入。對此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該因地制宜，根據(jù)不同的情況選擇合適的土地資本化形式，以有利于增加農(nóng)民收入為前提，以有利于保障農(nóng)村老人養(yǎng)老為原則，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下實現(xiàn)土地制度的創(chuàng)新，實現(xiàn)土地的經(jīng)濟增值，著實推動土地資本化工作的進程。

（三）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

新型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為農(nóng)村老人創(chuàng)造了一個“老有所為”的機會，特別是休閑農(nóng)業(yè)的興起，使得城市居民在節(jié)假日紛紛涌入農(nóng)村，體驗鄉(xiāng)村生活，欣賞自然風(fēng)光，購買純天然的蔬菜水果。例如采摘農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè)，相對于單純地種糧食，收益提高不止一倍，為老人的養(yǎng)老提供了經(jīng)濟保障，同時為老人的生活增添了樂趣。因此，可依托各地農(nóng)村自然環(huán)境優(yōu)勢，大力發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)等高附加值的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以低投入、高收益的休閑農(nóng)業(yè)增加經(jīng)濟收益，同時延長農(nóng)村老人的就業(yè)年齡和提供更多就業(yè)機會。與此同時，將土地經(jīng)營權(quán)放寬，允許承包農(nóng)戶依照相關(guān)法律法規(guī)將土地經(jīng)營權(quán)自愿配置給其他有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。通過推動經(jīng)營主體的創(chuàng)新，激勵種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等開展適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和規(guī)模化耕種，從而實現(xiàn)規(guī)模效益，切實地提高農(nóng)民土地的收入。農(nóng)業(yè)規(guī)模耕種能有效地抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險，降低農(nóng)業(yè)投入，減少生產(chǎn)成本和人力資源的投入，實現(xiàn)農(nóng)民增收，提升農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能。鼓勵種植大戶幫扶農(nóng)村老人，加入到開發(fā)新型農(nóng)業(yè)的隊伍中來，農(nóng)村合作社也要多向老人宣傳相關(guān)政策，給予政策、經(jīng)濟、技術(shù)等方面的支持。

（四）增加農(nóng)業(yè)投入，提供技術(shù)支持

資金短缺是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素。盡管政府每年投入到農(nóng)業(yè)上的資金較多，但是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村人口基數(shù)大、農(nóng)村技術(shù)設(shè)施缺口大，農(nóng)業(yè)專項資金杯水車薪。因此，建立多方位的農(nóng)業(yè)資金籌集體系，保障農(nóng)業(yè)的資本投入是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大保證。除了正常的農(nóng)業(yè)財政支出外，還要完善和落實農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和水利建設(shè)的投入，大幅度增加三農(nóng)補貼，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供豐厚的資金條件。與此同時，借助政府力量，將優(yōu)勢企業(yè)引入農(nóng)村，建立企業(yè)專項投資基金，為農(nóng)村的各項建設(shè)提供資金保障。此外，由于農(nóng)民的受教育程度偏低，造成農(nóng)業(yè)方面的人才極缺，先進的農(nóng)業(yè)科技在生產(chǎn)中也得不到廣泛的應(yīng)用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高，農(nóng)產(chǎn)品附加值小，無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟價值。特別是作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力的農(nóng)村老人，他們思想較為落后，學(xué)習(xí)能力差，對新技術(shù)、新機械接受程度較差。因此，要積極加強農(nóng)業(yè)科技服務(wù)平臺的建設(shè)，加強針對農(nóng)民的培訓(xùn)和人才培養(yǎng)。發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和技能短期培訓(xùn)，選拔有能力的農(nóng)民作為帶頭人，定期組織科技人員到農(nóng)村中去，為農(nóng)民，特別是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老人開展科技知識傳授、普及和推廣，并在農(nóng)村設(shè)置專門的農(nóng)業(yè)服務(wù)站，為切實解決農(nóng)民的問題而服務(wù)。

（五）完善法律體系，加強執(zhí)法監(jiān)督

盡管《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包耕種權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)為土地順利流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)，但在土地流轉(zhuǎn)中的政府的相關(guān)責(zé)任、流轉(zhuǎn)的費用具體應(yīng)由誰承擔(dān)等問題上還沒有非常明確的條例，各地因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟糾紛不斷產(chǎn)生。因此要完善土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，對土地流轉(zhuǎn)過程中的細節(jié)問題進行明文規(guī)定，做到有法可依，有法必依，促進土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。只有將土地流轉(zhuǎn)制度化、法治化，才能從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在此基礎(chǔ)之上，還要進行土地征用補償辦法的進一步改革，建立土地增值收益公平分配機制，將土地用途轉(zhuǎn)變所獲得的未來收益納入到補償范圍中，采取一次性折現(xiàn)、分期付款、土地股份分紅利、“以土地換社保+工作”等多種方式，保證農(nóng)民土地補償收益，保障農(nóng)民后續(xù)生活工作的正常進行，確保農(nóng)村老人的養(yǎng)老無憂。同時，要加強對流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理。由于農(nóng)民普遍文化水平不高，農(nóng)村老人更是土地流轉(zhuǎn)過程中的弱勢群體。所以，政府應(yīng)當(dāng)在土地流轉(zhuǎn)過程中給予必要的指導(dǎo)，例如派專人進行或監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行，并及時對土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛進行仲裁和妥善處理，確保土地流轉(zhuǎn)順利實施，確保農(nóng)民的利益不受損害；尊重農(nóng)民的意愿，防止強占耕地、強制流轉(zhuǎn)土地、不予占地賠償?shù)仁录陌l(fā)生。優(yōu)化土地占補平衡規(guī)范管理模式，明確土地占補平衡的法定責(zé)任，完善占補平衡補充耕地質(zhì)量評價體系，確保補充的耕地數(shù)量、質(zhì)量到位。完善耕地和基本農(nóng)田保護補償機制。采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監(jiān)管，杜絕違規(guī)占用林地、濕地補充耕地。

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[責(zé)任編校：張立新]

The Realistic Predicament and Coping Strategies of the Land Endowment

TIAN Yuan,LI Qiao
(School of Law,Jiangnan University,Wuxi 214122,China)

Land endowment is a traditional Chinese way of pension,and also the current rural elderly retire?ment and support of family pension important way.Through agricultural endowment,reciprocity endowment and rent the manifestation forms such as pension,land is the means of production and social security of double function under certain historical condition obtained great play,But the land safeguard function is gradually weakening trend of pension,and facing the social mobility increases,the market risks,natural environmental limit,life cycle law of stress and lack of policy support and other aspects of reality.To this,only to land endow?ment and family endowment and community endowment that occupies the home and the organic combination of social endowment,to promote the development of the transformation of rural endowment.

land endowment;land circulation;rural endowment;endowment mode

國家社科基金青年項目《農(nóng)村養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)換研究》（15CRK007）；江蘇省教育廳2016年度高校哲學(xué)社會科學(xué)基金指導(dǎo)項目《農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革視域下老人農(nóng)業(yè)應(yīng)對策略研究》（2016SJD840010）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目《蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機制創(chuàng)新研究》（JUSRP1501XNC）

田 園（1991—），女，山東泰安人，江南大學(xué)碩士研究生，研究方向為代際關(guān)系與農(nóng)村養(yǎng)老。李 俏（1983—），女，遼寧昌圖人，江南大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。

C913.6

A

1671-198X（2017）09-0021-07

2017-04-02