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    民國前期的城市管理模式研究

    2017-04-26 19:26:12高路
    決策與信息 2017年4期
    關(guān)鍵詞:民治城市管理

    高路

    [摘 要] 民國前期的城市管理模式對后來的城市建設(shè)影響巨大,值得深入研究。具體而言,在城市制度的選擇上,國民黨中央政治會議于1927年通過了《特別市組織法》和《市組織法》,以法律的形式確立了建立“一黨專政”的現(xiàn)代城市政府機制。在城市管理的內(nèi)部機制上,現(xiàn)代城市管理體制的核心理念是三權(quán)分立,但是對于這種分權(quán)治理模式并未受到廣泛贊同,其主要理由是市民的自治能力尚未達到成熟階段,因此需要政府的督促。在“民治”與“官治”的選擇上,民國初期的大多數(shù)城市均采用了集權(quán)市長制。

    [關(guān)鍵詞] 民國前期;城市管理;民治;官治;城市史

    [中圖分類號] F291,K928.5 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129(2017)04-0055-07

    近代以來,隨著國門的打開,歐美國家的城市政治體制和管理制度也逐漸進入我國。在20世紀(jì)20年代市政學(xué)興起后,如何借鑒西方模式對城市進行科學(xué)的制度管理,成為時人關(guān)心的核心問題。

    一、城市制度的選擇

    城市的制度安排,實質(zhì)就是如何建立一個現(xiàn)代文明體制下的城市社會的問題,就是一個如何處理城市內(nèi)部市民與政府以及市民之間關(guān)系的問題。當(dāng)時世界主要國家的市政制度約有5種:一是市議會制度,以英國為代表;二是分權(quán)市制,以德、法、意為代表,中國1921年7月內(nèi)務(wù)部所頒布的市制也是效仿此制;三是委員會制,以美國市委員會制為代表,中國廣州市暫行市制也是此制;四是市經(jīng)理制,主要指美國的市經(jīng)理制;五是市長集權(quán)制,也以美國的市長制為代表。當(dāng)時的學(xué)者和政界人士選擇幾種市政制度的標(biāo)準(zhǔn)是兩個:是否能夠權(quán)責(zé)統(tǒng)一;是否能夠讓具有專業(yè)市政知識的人才管理市政。

    學(xué)者們自然傾向于專家治市,在他們眼里,“專家治市”是實現(xiàn)“市民自治”的最佳模式。政府在輿論上贊同這一點,而且培養(yǎng)專門市政人才,實現(xiàn)市政事業(yè)專門化,也可以有效遏制國營市政事業(yè)的腐敗行為。但是,政府又認(rèn)為,城市大局往往必須要由政界權(quán)威來統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。政府要員對議會制并不看好,認(rèn)為國人的智識水平還不足以支持這種制度。孫科任廣州市長時就認(rèn)為議會制不適合廣州,主要源于由于市民無此種智識經(jīng)驗、各部門責(zé)任不專等原因,尤其是“市政必須不受地方團體及土豪之掣肘,始足發(fā)展?;诖朔N種原因,此本市所以不采用議會制之緣由也”[1] 。董修甲認(rèn)為,市議會制由民選市議員及長老組織行政委員會主持市政,“市議會及長老概無經(jīng)驗,主持行政,未必適宜。……我國各市初創(chuàng)市政,尤不宜無經(jīng)驗者主持行政”[2]。甚至有學(xué)者稱:“倘若市民的教育與道德程度都很高尚而有辨別的能力者,以采市民選舉制為宜;倘若市議員都是道德高尚沒有黨派私心以才能為用人的標(biāo)準(zhǔn)者,以采市議會選舉制為宜。倘若議會既有黨派的偏心,而市民辨別是非的能力又很薄弱,那未必采用由市議會選出,更呈由官廳審核委任一法為宜”[3]。不少學(xué)者同時也認(rèn)為,中國不適合分權(quán)市制,因為此制容易造成權(quán)責(zé)不清,“其執(zhí)行機關(guān)之權(quán)責(zé)與議決機關(guān)互分之,往往因有互相鉗制之處,權(quán)限頗不清明,至為不善”[2] 28。“倘若在政治經(jīng)驗幼稚而人民好功避禍的國家采用此制,那么因為分權(quán)不清,互相猜忌,而以致發(fā)生政潮,市政停頓,于是地方上受了許多損失,而市民生活不能發(fā)展了”[3] 25。市委員會制也不適用中國,其容易“以民選無行政經(jīng)驗之委員分任行政,與英制之弊同,頗不適宜”[2]。市委員制的弊端表面為,“一種是它沒有把城市行政的職權(quán)和責(zé)任集中與統(tǒng)一,一種是各行政部門不能延用專家”[4] 7。民國初年的政局動蕩、軍閥混戰(zhàn)已經(jīng)使得學(xué)者們心有余悸,他們希望有一個穩(wěn)定的政治局面來發(fā)展市政,建設(shè)城市。在這種心理下,他們多傾向于集權(quán)市制,“執(zhí)行機關(guān)權(quán)責(zé)之大小,亦非重要問題,其責(zé)任專一,乃至要也”[2] 28。

    市經(jīng)理制相較市委員制更能夠克服權(quán)責(zé)不專的弊端?!笆形瘑T制的事權(quán)沒有徹底的集中,而經(jīng)理制則否,委員制鑒于過去市政制度把職權(quán)分散,故起而補救之,將立法行政兩大權(quán)集中于一個團體,一方面是杜絕市長專制之弊端,他方面啟職權(quán)之集中之利益,用意良善。但委員會制……只把職權(quán)集中在一個團體,而沒有進一步的將事權(quán)在委員會集中起來,所以它的流弊所及,便釀成多頭政治?!粗薪?jīng)理制卻不但把市權(quán)集中了,進一步,以立法權(quán)集中于委員會而行政權(quán)集中在市經(jīng)理,委員會有任副市經(jīng)理之權(quán),市經(jīng)理對于所管之行政人員亦有權(quán)任免,上下銜接,職責(zé)專一,一方面沒有多頭政治之病,更不至于啟市長專制之弊”[4] 15?!笆形瘑T制既難集中市權(quán)于一人,而使屬員統(tǒng)率于專門學(xué)者之下。故添一市司理制以補其缺陷”[5]18。市經(jīng)理制“更有市公民直接民權(quán)之運用,使城市政治完全在市民控制下進行?!谑薪?jīng)理制之下,政黨的色澤是逐漸的淡微下去了”[4]16。在他們看來,市經(jīng)理制的最大優(yōu)點是市權(quán)集中的同時又不背離分權(quán)原則?!霸诹⒎ǚ矫?,采取合議制,可收集思廣益之效,在行政方面,采取獨裁制,使政令易于實施,故市經(jīng)理制比其他市政制度確是完善得多”[4] 16。市經(jīng)理制“不獨為權(quán)責(zé)專一之市制,并亦為專門人才市政府之市制。此外,關(guān)于市民監(jiān)督市政府之直接民權(quán),亦有明確之規(guī)定,是更合民治精神也”[6] 37?!敖?jīng)理制之成敗,系乎經(jīng)理一身,故經(jīng)理才能之優(yōu)劣,即市政興衰之所系。故選任經(jīng)理要謹(jǐn)慎從事,決不能受政黨之操縱,亦不能受政客之包圍”[4] 19?!笆兴纠碇浦逊?,全恃乎市司理之人材如何為定。故其人為全市所依托,不可不謹(jǐn)慎選用。然委員會時有任用私人之事,故現(xiàn)在各市,有合請他處之賢能以為本市司理,實善政也”[5] 19-20。

    因此,學(xué)者們多不傾向西方5種市制的前三種,而更著意后兩種。主要理由就是前三種制度既不能夠保證市政專業(yè)人士管理市政,又容易造成權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致市政建設(shè)缺乏統(tǒng)一核心。當(dāng)時的市政學(xué)者和執(zhí)政者主要就是在經(jīng)理制和市長制中進行比較、選擇。這種選擇,實質(zhì)上也就是為了解決官員治市和專家治市的矛盾,有學(xué)者提出:“大城市最好用集權(quán)市長制,因為大城市事務(wù)紛繁,變化迅速,由市長掌握全權(quán),行政獨裁,才能遇有緊急應(yīng)付裕如;另外加以市民與市議會嚴(yán)密之監(jiān)督,市長自不敢大權(quán)獨攬,營私謀利。在小城市最好用市經(jīng)理制,因市經(jīng)理為市政專家讓他主持執(zhí)行部一切特權(quán),市政設(shè)施自能振興”[3] 26。而在小城市里,“即使不用市經(jīng)理制,那么對于市長人選,也應(yīng)任用市政專家,這樣中國的小市市政才有興旺騰達的希望呢!”[3] 26董修甲也認(rèn)為:“集權(quán)市長制,亦最適宜之市制,更最適宜于大都市?!盵6] 39市經(jīng)理制“規(guī)定議會甚小,又為不分區(qū)選舉制,是最適合于小都市?!盵6] 37并說:“各國辦法,頗不相同,然則以何法為最善?應(yīng)之曰,集權(quán)市長制,自應(yīng)由市委員會公選。市經(jīng)理制,自應(yīng)由市委員會選舉。前制為大市之合宜制度,后者為小市之適當(dāng)制度。至其他市制,概不甚善”[2] 28。當(dāng)然,也有人不同意市經(jīng)理制只適用于小城市、市長制適于大城市、市委員制適于中等城市的觀點,認(rèn)為市經(jīng)理制才是最優(yōu)越的制度,“它具有委員制之優(yōu)點,卻沒有委員制的缺點,它能得到專家,因為在市委員制中,委員由人民選舉,而委員又負(fù)擔(dān)著行政上的責(zé)任,由人民的選舉而欲期專家之獲得,是不易做到的。它具有市長制之優(yōu)點……可沒有市長制之弊,因市長制下的議會和市長的職權(quán)分得太清,互相傾軋,而經(jīng)理制則把職權(quán)分得易于施行。市長制易流于一人專制,而經(jīng)理制因任免之權(quán)操之于委員會,則流于專制之病可免”[4]19。潘紹憲也稱:“市司理資格,須具工程學(xué)識,人品須高尚,行事須敏捷,以土木工程師為最宜,美國各市用之而收實效。故現(xiàn)代市政組織,以此制為最新最善。”[5] 20

    當(dāng)時的市政學(xué)者在城市體制方面的探討,其積極著手解決的是:一方面要令城市事權(quán)集中,權(quán)責(zé)統(tǒng)一;另一方面,在此前提下如何讓專業(yè)人士有足夠大的空間參與對城市的治理,來防止官員的獨裁、顢頇。最終,希望穩(wěn)定、統(tǒng)一的要求占了上風(fēng),特別是隨著南京國民政府成立,國民黨中央政治會議于1927年通過《特別市組織法》和《市組織法》,以法律的形式確立了建立“一黨專政”的現(xiàn)代城市政府機制。由此,當(dāng)時中國的城市多采用了集權(quán)市長制。

    二、從分權(quán)到集權(quán)、“民治”到“官治”的內(nèi)部管理體制

    現(xiàn)代城市管理體制的核心理念是三權(quán)分立。曾任漢口特別市市長的劉文島就十分醉心于孟德斯鳩的“三權(quán)分立“說:“政治學(xué)上之分權(quán)說,不過如經(jīng)濟學(xué)上之分業(yè)耳,換言之,不分權(quán)則非立憲謬也。不分權(quán)則政務(wù)遲滯不舉,生種種障礙,無以善治是也?!盵7]當(dāng)時許多市政學(xué)者都研究了歐美的城市管理模式。1927年通過的《特別市組織法》和《市組織法》之所以遭到學(xué)者的猛批,一重要理由就是缺乏自治精神,“北京政府所規(guī)定之《市自治制》對于此點實有相當(dāng)之注意,而惜乎徒托空言,未見實行。此項國民政府市政法規(guī)則偏重實際狀況。竊意目前實況固應(yīng)顧及,而遠大計劃不可忽視。此項法規(guī)雖有市參議會之規(guī)定而其職權(quán)實極狹小,此應(yīng)有相當(dāng)之考慮者也。再者市參議會之例會每年舉行二次,效法拉丁國家制度,是否適合國內(nèi)市情,亦有討論之必要?!盵8]1930年,國民政府重新制定了《市組織法》,1937年又重新施行《中華民國修正市自治法》,將市機關(guān)改為市政會議(市政府)和市議會。這些體制對于保障城市自治、市民自治不能說沒有效用,但正如時人所說,城市始終受制于國民黨的“黨治”,成為專制政治的附庸。若劉文島這樣熱切追求西式民主理念的學(xué)者官員,到了這種現(xiàn)實框架中,也不得不服從國民黨的“黨治”理念。

    而且,有部分學(xué)者也并不完全贊同西方的“分權(quán)”管理思想,較有代表性的人物便是張慰慈。他并不一味地宣揚三權(quán)分立、民主自治等原則,而認(rèn)為普通市公約是利弊參半:其優(yōu)點是禁止立法機關(guān)隨便干涉城市的內(nèi)部事務(wù),并使立法部不致為討論城市方面的事務(wù)而浪費太多時間,其缺點是使各城市不能試驗新的制度,城市不能從積極方面創(chuàng)制新的政治制度和方法[9]150-151。而市議會方面,歐洲和美國有著較大的差別。歐洲的市議會是城市政府中最重要的最高機關(guān),城市政府中的一切機關(guān)須受市議會節(jié)制,各城市并無行政和立法職權(quán)分立的制度。而美國市議會的權(quán)力自美國革命以后就逐步被立法部削奪,一切行政權(quán)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了市長和其他官吏手中。“美國各市議會的職權(quán)近來愈縮愈狹,有許多市議會差不多沒有什么重大的職權(quán),只是一個有名無實的立法機關(guān)而已”[9] 283-284。也就是說,美國的市議會已極不具備行政職能。對于市長的權(quán)力而言,歐洲市長是由市議會選舉而出,對市議會負(fù)責(zé);只有美國與加拿大把市長職位作為城市政府中的獨立機關(guān),并具有選派市委員會,任命行政官吏的權(quán)力。當(dāng)然,張慰慈也承認(rèn),美國各城市對于是采取市長制還是采取委員會制或經(jīng)理制,其實是不甚統(tǒng)一的。張慰慈在自己的文章中并沒有明確表達他對分權(quán)制度的看法,但他在介紹美國城市制度時多次描述了分權(quán)的弊端,“嚴(yán)格地把行政和立法事務(wù)分立,卻很不利于市政的進行?!虚L的職權(quán)太大,市議會的職權(quán)太小。市議會既沒有多少立法事務(wù)進行執(zhí)行,市議員就想干涉他們職權(quán)范圍以外的事務(wù)。其結(jié)果就使市議會和市長及其附屬的行政官吏時常發(fā)生沖突,以致一切市政事務(wù)不能進行。城市政府中的分權(quán)制度萬不能使立法和行政兩種機關(guān)和衷共濟,卻是他們互相沖突的原因?!盵9]301他還多次提到市議會對市政事業(yè)的掣肘作用,“凡市議會下所辦理的事務(wù)總是辦得很不好,但市長所辦的事往往辦得很好。市議會對于各項事務(wù)往往遲延不辦,并且還不肯負(fù)責(zé);市長卻把一切事務(wù)辦得很快,并且公開辦理?!盵9] 299在張氏的著作中,明顯地帶有對權(quán)力集中的偏愛。

    權(quán)力完全集中于行政機構(gòu)或市長一人手中的弊端,學(xué)者們不是沒有意識到。張慰慈研究了當(dāng)時世界城市狀況,對此如是解釋,“政客把持政權(quán)的弊病總是要發(fā)生的。凡政府組織的實在情形和法律所規(guī)定的政府不能符合的時候,城市行政方面的種種事務(wù)決不能有良好的效果。這種缺點的發(fā)生,大都均因不明白城市的實在情形,采用一種不適用方法,其結(jié)果就使執(zhí)政人員的責(zé)任不分明,民治的目的不能達到”[9] 91。有學(xué)者認(rèn)為中國幾千年來就是一個集權(quán)國家,官僚機構(gòu)極其發(fā)達,在此種行政機關(guān)統(tǒng)治一切歷數(shù)千年的習(xí)慣下,“予意在原則上我國的中樞對于城市,應(yīng)采行政機關(guān)監(jiān)督制,但應(yīng)稍加變通。我們應(yīng)該立即讓市民實行選舉,但又選舉權(quán)者,應(yīng)以曾受過小學(xué)教育或同等教育者為限。應(yīng)該讓其選舉市議員,但初行之時應(yīng)讓其只選一半,而其余一半,應(yīng)由上級官廳指派。應(yīng)讓其選舉市長,但應(yīng)使其選出二人以上,由上級官廳擇一任命。待其較有經(jīng)驗,得有運用民治的習(xí)慣,然后將選舉權(quán)推廣,將選舉市長及市議員之權(quán),使之完全運用。市政府政策之決定,如某事當(dāng)興、某事當(dāng)革,應(yīng)完全讓市長及市議會行之,但中樞對其財政權(quán),如征稅、借債等,應(yīng)用法律明文限制,而對其施政之技術(shù)方面,應(yīng)加指導(dǎo),對其舞弊違法,應(yīng)行嚴(yán)厲糾正干涉”[10]18-19。這種觀點雖不同于徹底的將大權(quán)集于市長一身,但無疑還是主張集權(quán)管理而非分權(quán)。

    在傾向于集權(quán)的同時就必然產(chǎn)生“官治”傾向。采用“官治”的理由是,市民的自治能力尚未達到成熟的階段,因此需要政府的督促。孫科在廣州執(zhí)政時明確說:“在目前辦市政,一定要采取集權(quán)的委員制,委員是由政府任命的,要對政府負(fù)責(zé)任?!盵11] 13并以切身經(jīng)驗說,“目前市民的程度,還不能夠直接負(fù)責(zé)辦市政,所以不可沒有政府的指導(dǎo)”[11] 14。此外,在選舉制下城市執(zhí)政者的任期過于短促,使得執(zhí)政者常常存了個五日京兆之心,沒有精力也沒有熱情去實施他們的城市建設(shè)藍圖,“美都市之當(dāng)局,皆出于民選。普通的任期,只一年,較長者亦無過二年,或三年一任者。每經(jīng)一度之選舉,市政職員則更換一次。故當(dāng)局者縱有極良善之改建計劃,皆不能親覷其成功。因之設(shè)計,往往不甚遠大。而所耗公款,又常溢乎預(yù)算之上。”[11] 14而美國后來在各城市增設(shè)專司主持市政事宜,“此弊乃大減” [12]。不僅是掌握大權(quán)的國家、城市執(zhí)政者,即使是一些留學(xué)過歐美學(xué)習(xí)了現(xiàn)代市政理論的市政學(xué)者,也逐漸開始傾向于“官治”,盡管他們在某些具體問題上會猛烈抨擊政府官員的顢頇、腐敗,但又同時傾向于政府的權(quán)威。1926年,武漢署名“立庵”的學(xué)者在《市聲周報》上剛剛抨擊市政府財政不透明,撰文大講市政府要由市民監(jiān)督、城市非市長之私產(chǎn)等道理,馬上又在同期另一篇文章里主張市政府要加強對民眾的管理。針對拆除武昌城、創(chuàng)辦新市的計劃來說,他主張“民難與慮始,可與樂成”,鼓勵市政府“欲求成功,必須犧牲,則欲建設(shè)新市,終必犧牲舊市?!盵13]這種矛盾心態(tài)便成為了民國市政思想的一個特色。

    這些學(xué)者的理念或許主觀上并不完全是為了國民黨的政治需要而發(fā),他們的考慮確有其合理成分,他們對歐美城市發(fā)展歷史和當(dāng)時狀況的研究也是實事求是的。即使到了今天,中國的城市也不能完全按照那種理想化的“分權(quán)”哲學(xué)去治理,但是,以張慰慈等人為代表的主張集權(quán)管理的思想客觀上的確促成了集權(quán)市長制的實現(xiàn)。當(dāng)時的城市“諸事皆由市長一人獨裁,就是所謂市會,也是沒有的?!盵14]這適應(yīng)了國民黨統(tǒng)治的需要,并有意無意迎合了“官僚治市”這種模式。這種“官僚治市”的模式在實踐中必然和“市民自治”理念產(chǎn)生深刻矛盾。學(xué)者會在一定程度肯定“官治”的必要性,但在現(xiàn)實里,官員們的素質(zhì)卻常常令他們格外失望。當(dāng)城市的行政管理大權(quán)集中到一人手上時,而這個人又缺乏良好的現(xiàn)代城市建設(shè)知識結(jié)構(gòu)和道德素質(zhì)時,“城市自治”和“市民自治”的理想就難以實現(xiàn)。民國時期在集權(quán)市長制統(tǒng)轄下的各大城市,盡管在形式上也具有了一些民主體制的架構(gòu),如臨時參議會、市政會議,制度上也有1930年頒布的《市組織法》、1937年頒布的《市自治法》等等,但實際上城市的主導(dǎo)權(quán)掌握在官方之手,城市自治權(quán)極其限。當(dāng)時已有人尖銳指出,雖然“市制之演變,乃由專制而逐漸民主,由政府統(tǒng)理而逐漸自治,”但是,“我國現(xiàn)行市制,略似美法之集權(quán)市長制,不過市長及官吏由上級政府委任而已。就其行政而言,純?yōu)樯霞壵頇C關(guān),只對上級政府負(fù)責(zé)而已,十余年來,市政進步較大,離達自治團體之資格尚遠也”[15]。而且,城市主要還是采取上一級政府直接委任當(dāng)?shù)毓賳T的做法。官員直接對上級負(fù)責(zé),而非對市民負(fù)責(zé)。一旦當(dāng)政者不懂市政規(guī)劃,盲目指揮,就必然影響城市建設(shè)。這些問題始終困擾著民國政界。當(dāng)我們站在今天的高度回望歷史,必須承認(rèn),即使“專家政治”也不是真正的“民治”,民國的市政專家們一邊宣揚“民治”,一邊又對市民參與管理城市的直接民主制度懷有排斥之心,因此就只能乞靈于“專家”與“官僚”互相輔助與共管。但是,不論“官僚治市”還是“專家治市”,都還是一種頂層設(shè)計的“精英政治”,不是自下而上的“大眾政治”。城市真正的民主、自治,畢竟只能體現(xiàn)在老百姓是否有參與城市事務(wù)管理的權(quán)利以及權(quán)利的大小上。

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    [責(zé)任編輯:李利林]

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