應(yīng)大幅降低企業(yè)所得稅

楊城+++劉劍文

企業(yè)所得稅作為企業(yè)承擔(dān)的第一大稅賦，降低其稅率，能夠直接有效地減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

筆者認(rèn)為，可以考慮將目前企業(yè)所得稅25%的稅率降低至20%

2017年2月24日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議表決通過(guò)了《企業(yè)所得稅法》（修正案）。本次修法完成了與《慈善法》的“無(wú)縫銜接”，為“三年結(jié)轉(zhuǎn)”規(guī)定在稅收征管實(shí)踐中的有效執(zhí)行掃除了法律沖突的障礙。新《企業(yè)所得稅法》對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義?！叭杲Y(jié)轉(zhuǎn)”的規(guī)定大幅減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，在公益性捐贈(zèng)方面為企業(yè)提供了減稅松綁的制度保障，這將在很大程度上調(diào)動(dòng)企業(yè)參與慈善事業(yè)的積極性，避免企業(yè)社會(huì)責(zé)任僅停留在說(shuō)教與道德宣誓上。由于自身的集合規(guī)模和資本優(yōu)勢(shì)，企業(yè)在公益性捐贈(zèng)中具有其他社會(huì)成員無(wú)法比擬的地位和作用?？梢哉f(shuō)，《企業(yè)所得稅法》修法一小步，慈善事業(yè)發(fā)展一大步，這也是本次《企業(yè)所得稅法》修法的主要亮點(diǎn)。

但遺憾的是，《企業(yè)所得稅法》10年首修并沒(méi)有涉及社會(huì)高度關(guān)注，并惠及層面更高的企業(yè)所得稅稅率調(diào)整問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況欠佳，在國(guó)際降稅潮流下，中國(guó)企業(yè)活力與競(jìng)爭(zhēng)力正不斷削弱，以降低企業(yè)所得稅稅率為核心的減稅降費(fèi)已是迫在眉睫，《企業(yè)所得稅法》修改應(yīng)當(dāng)走得更遠(yuǎn)。

各國(guó)企業(yè)所得稅降稅趨勢(shì)下中國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足

1.近二十年來(lái)各國(guó)企業(yè)所得稅降稅趨勢(shì)。OECD（經(jīng)合組織）國(guó)家大多為世界上具有代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家，根據(jù)OECD國(guó)家稅收數(shù)據(jù)庫(kù)中稅收政策與管理中心的統(tǒng)計(jì)，自2000年至2016年，35個(gè)OECD國(guó)家中有33個(gè)國(guó)家最終下調(diào)了企業(yè)所得稅綜合稅率（圖1）。2000年至2016年中，OECD各國(guó)的平均企業(yè)所得稅綜合稅率也一直處于下降趨勢(shì)（圖2），從2000年的32.49%下降至2016年的24.66%，降幅達(dá)7.83個(gè)百分點(diǎn)。

為了獲取國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，刺激投資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過(guò)去的十幾年中，發(fā)展中國(guó)家的所得稅稅率降低力度并不亞于許多歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。例如，馬來(lái)西亞政府將企業(yè)所得稅稅率從35%下調(diào)至現(xiàn)在的24%，越南將該稅率下調(diào)至20%，菲律賓也計(jì)劃在2019年降低企業(yè)所得稅稅率至20%。2015年，泰國(guó)和新加坡的企業(yè)所得稅稅率分別為20%和17%。發(fā)展中國(guó)家這一稅率下調(diào)趨勢(shì)仍在繼續(xù)。

國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益劇烈使得絕大多數(shù)國(guó)家不斷下調(diào)企業(yè)所得稅稅率。然而，中國(guó)并沒(méi)有順應(yīng)這個(gè)潮流，自2007年《企業(yè)所得稅法》制定后，中國(guó)再未調(diào)整企業(yè)所得稅稅率。雖然2007年《企業(yè)所得稅法》將企業(yè)所得稅基本稅率定為25%，在當(dāng)時(shí)世界各國(guó)企業(yè)所得稅稅率中相對(duì)較低，具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。然而在10年后的今天，無(wú)論與發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)這一優(yōu)勢(shì)都已大大削弱。

企業(yè)所得稅稅率對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力究竟有多大影響？為了回答這個(gè)問(wèn)題，我們可以考察一下企業(yè)所得稅稅率與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)（ITCI，International Tax Competitiveness Index）之間的關(guān)系。ITCI旨在衡量一國(guó)稅收體系對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力和中立性的遵從度。兼具競(jìng)爭(zhēng)性和中立性的稅收制度，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大投資，還能為政府開展重點(diǎn)項(xiàng)目籌集充足的財(cái)政資金。從各國(guó)企業(yè)所得稅稅率變化與ITCI排名變化的關(guān)系來(lái)看，企業(yè)所得稅在提升國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)力方面，有著舉足輕重的地位。在ITCI排名中越靠后的國(guó)家，企業(yè)所得稅越高。同時(shí)，企業(yè)所得稅的上漲往往導(dǎo)致ITCI排名的下降。綜上，在國(guó)際降稅趨勢(shì)下，為了改善中國(guó)企業(yè)所得稅過(guò)高的現(xiàn)狀、提升中國(guó)稅收的整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，降低企業(yè)所得稅是必不可少的一步。

2.特朗普減稅計(jì)劃或?qū)⑾破鹦乱惠唶?guó)際降稅潮流。特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，其在競(jìng)選時(shí)提出的減稅計(jì)劃引起了世界各國(guó)的關(guān)注。特朗普減稅政策的核心是將聯(lián)邦個(gè)人收入所得稅率由目前的七檔簡(jiǎn)化為12%、25%和33%三檔，這意味著美國(guó)最高聯(lián)邦個(gè)人收入所得稅率將由目前的39.6%降至33%。在企業(yè)所得稅方面，特朗普主張將最高聯(lián)邦企業(yè)所得稅率由目前的35%降至15%，并提議對(duì)美國(guó)企業(yè)海外利潤(rùn)一次性征收10%的稅率。特朗普的該項(xiàng)計(jì)劃一旦實(shí)施，必定帶來(lái)連鎖反應(yīng)，掀起全球范圍內(nèi)新一輪國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的浪潮。

國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)曾表示，特朗普的減稅計(jì)劃給中國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)是非常嚴(yán)峻的。首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大優(yōu)勢(shì)在于制造業(yè)性價(jià)比較高，一旦美國(guó)大幅度減稅，將縮小中國(guó)這一優(yōu)勢(shì)。其次，美國(guó)減稅政策一旦落實(shí)，將導(dǎo)致各國(guó)資本流向美國(guó)，從而帶來(lái)20世紀(jì)80年代里根政府減稅政策的相同效果。由于美國(guó)不會(huì)將資本投入到勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，而是投入到科技創(chuàng)新中去，極有可能在短時(shí)期內(nèi)引發(fā)美國(guó)科技又一次大爆炸。為了抵消這些潛在影響，中國(guó)應(yīng)當(dāng)鞏固、健全目前新常態(tài)下的財(cái)稅戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推行“三去一降一補(bǔ)”。筆者認(rèn)為，《企業(yè)所得稅法》稅率調(diào)整是中國(guó)引領(lǐng)世界降稅潮流、激發(fā)企業(yè)活力、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路。

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢(shì)下企業(yè)活力亟待增強(qiáng)

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，許多企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況欠佳，利潤(rùn)率下降。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致企業(yè)投資積極性降低，資金不愿進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而是大量流入房地產(chǎn)行業(yè)，又引發(fā)樓市庫(kù)存增加的問(wèn)題。降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力，已經(jīng)迫在眉睫。在社會(huì)各界，降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的愿望表現(xiàn)得越發(fā)強(qiáng)烈。

中國(guó)稅負(fù)高低的問(wèn)題，可以從中美稅負(fù)對(duì)比中探究。第一，在稅收制度方面，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府對(duì)稅收的征收和使用相對(duì)獨(dú)立，以直接稅為主，稅收法制化程度較高。而中國(guó)稅權(quán)高度集中，以間接稅為主，法制化不健全，存在尋租空間。第二，在宏觀稅負(fù)層面，中國(guó)廣義財(cái)政收入口徑稅負(fù)高于美國(guó)，非稅收入則更高。第三，在稅收結(jié)構(gòu)方面，美國(guó)以直接稅為主，主要向個(gè)人征稅，調(diào)節(jié)收入分配功能較強(qiáng)。而中國(guó)以間接稅為主，主要向企業(yè)征稅。從中美稅負(fù)的對(duì)比中可以看出，中國(guó)企業(yè)稅負(fù)大幅高于美國(guó)，這一情況在制造業(yè)中表現(xiàn)尤為明顯。

實(shí)際上，相較于中國(guó)周邊國(guó)家與地區(qū)的企業(yè)所得稅稅率，中國(guó)大陸地區(qū)25%的基本稅率已顯沉重。雖然我們有20%和15%的低稅率優(yōu)惠，但企業(yè)由于無(wú)法取得發(fā)票或者其他原因，不能就稅法規(guī)定的很多項(xiàng)目進(jìn)行稅前扣除，企業(yè)的實(shí)際所得稅稅負(fù)并不低。

從企業(yè)所得稅占GDP的比重可以看出，中國(guó)企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)的沉重。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2015年中國(guó)各項(xiàng)稅收收入為124922.2億元，其中，企業(yè)所得稅為27133.87億元，企業(yè)所得稅占總稅收比重為21.7%。2015年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值689052.1億元，企業(yè)所得稅占GDP比重為3.9%。2014年這一比重為3.8%，比經(jīng)合組織國(guó)家的平均值2.8%高出一個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，企業(yè)所得稅占GDP的比重，德國(guó)為1.5%、法國(guó)為2.0%、英國(guó)為2.5%、美國(guó)為2.6%、西班牙為2.0%、芬蘭為1.9%、匈牙利為1.5%，均低于中國(guó)。較高的企業(yè)所得稅稅率，一方面削弱了中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面壓抑了企業(yè)活力，進(jìn)而引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

近幾年來(lái)，中國(guó)稅收征管水平明顯提高，目前應(yīng)當(dāng)考慮讓出一部分政府收入，回歸正常的稅率狀態(tài)。除了稅賦的沉重，企業(yè)每年需要上交名目繁多的費(fèi)用。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2015年國(guó)家財(cái)政收入共計(jì)152269.23億元，國(guó)家稅收收入為124922.20億元，國(guó)家非稅收入為27347.03億元。由于行政收費(fèi)往往游離于法律的調(diào)控之外，財(cái)政透明度不高，因而存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，對(duì)費(fèi)用負(fù)擔(dān)本就沉重的企業(yè)來(lái)說(shuō)更是雪上加霜。故而，為企業(yè)減負(fù)不應(yīng)僅局限于對(duì)各項(xiàng)稅率的調(diào)整，減稅與降費(fèi)同步實(shí)施才是對(duì)企業(yè)最大程度的松綁。

實(shí)際上，中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到減稅降費(fèi)的重要性并開始推行一系列政策，以激發(fā)企業(yè)活力。但與實(shí)際負(fù)擔(dān)相比，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)依然較重。企業(yè)所得稅作為企業(yè)承擔(dān)的第一大稅賦，其稅率的降低，能夠直接有效地減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，在中國(guó)財(cái)稅體制改革中，應(yīng)當(dāng)大刀闊斧地降低企業(yè)所得稅稅率。只有企業(yè)真正輕裝上陣，活力與競(jìng)爭(zhēng)力才會(huì)不斷增強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)才會(huì)真正繁榮。

未來(lái)《企業(yè)所得稅法》之構(gòu)想

1.應(yīng)將企業(yè)所得稅稅率由25%調(diào)低至20%。一個(gè)良好的法律首先應(yīng)該適合中國(guó)國(guó)情，同時(shí)，需要參照國(guó)際通行做法，并考慮其可行性，這樣民眾對(duì)法律的尊重度會(huì)比較高。若立法部門對(duì)社會(huì)各界關(guān)于降低企業(yè)所得稅稅率的呼吁視而不見(jiàn)，久而久之，便會(huì)影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

稅率確定是一個(gè)精細(xì)化的論證和推理過(guò)程。首先，需要大量的依據(jù)提供支撐。其次，要有公眾參與的民意公示機(jī)制。通過(guò)公開征求意見(jiàn)的方式，匯總并分析數(shù)據(jù)，平衡征納雙方意見(jiàn)。最后，應(yīng)當(dāng)有稅率施行的效果預(yù)測(cè)報(bào)告和制度試錯(cuò)的調(diào)試機(jī)制。

筆者認(rèn)為，可以考慮將目前企業(yè)所得稅25%的稅率降低至20%，一旦落實(shí)，降稅的效果將立竿見(jiàn)影，2017年可實(shí)現(xiàn)的減稅效果約為6100億元，約占GDP的0.76%。將企業(yè)所得稅稅率下調(diào)至20%，是基于以下幾個(gè)理由。

第一，稅率的高低與企業(yè)回報(bào)和企業(yè)利潤(rùn)掛鉤。減稅部分如果能夠轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)者收入或者企業(yè)投資，這將發(fā)揮比較可觀的逆周期調(diào)控作用。雖然有很多措施能夠直接提升企業(yè)回報(bào)，例如，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策的通知》，試圖通過(guò)完善固定資產(chǎn)加速折舊政策方案，提高企業(yè)加大設(shè)備投資、更新改造及科技創(chuàng)新的積極性，促進(jìn)中國(guó)制造業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而提高產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但相比于降低企業(yè)所得稅稅率，該項(xiàng)計(jì)劃缺乏更直觀、更明顯的政策效果。從社會(huì)心理學(xué)的角度看，直觀的降稅政策更容易提升民眾對(duì)政策的滿意度。此外，在立法層面上落實(shí)國(guó)家簡(jiǎn)政減稅政策，也為納稅人提供一種政策穩(wěn)定性和持續(xù)性的心理期待。納稅人有理由相信減稅降費(fèi)不是暫時(shí)采取的激勵(lì)措施，而是一個(gè)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性考慮。這種心理疏導(dǎo)機(jī)制能夠消化企業(yè)界的悲觀或?qū)α⑶榫w，增強(qiáng)民眾對(duì)未來(lái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和利潤(rùn)率的信心，有利于增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)民眾與政府的互信互諒、合作共贏，也有助于其他改革的順利推行。

第二，制定稅率時(shí)需要關(guān)注發(fā)達(dá)國(guó)家和周邊國(guó)家的情況。如果中國(guó)企業(yè)所得稅稅率過(guò)高，一方面，無(wú)法吸引外資；另一方面，將削弱中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)OECD國(guó)家稅收數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)，OECD國(guó)家中有11個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家2016年企業(yè)所得稅稅率在20%以下。并且在當(dāng)前國(guó)際企業(yè)所得稅降稅趨勢(shì)下，各國(guó)均在醞釀新一輪降稅調(diào)整。筆者認(rèn)為，中國(guó)與其被動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際降稅挑戰(zhàn)，不如引領(lǐng)世界降稅減負(fù)潮流，為中國(guó)企業(yè)提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力再創(chuàng)新機(jī)遇。

第三，降稅時(shí)需要考慮政府財(cái)政的壓力。國(guó)家自身并不能創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，需要依靠納稅人納稅所形成的財(cái)政收入履行國(guó)家職責(zé)。如果將稅率定得太低，顯然會(huì)大幅削減國(guó)家財(cái)政收入，從而影響包括醫(yī)療、教育、住房等一系列社會(huì)建設(shè)。將企業(yè)所得稅稅率定為20%，雖然會(huì)縮減約6100億元的財(cái)政收入，但考慮到中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和減稅可能帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，5%的降稅幅度仍在國(guó)家的承受范圍之內(nèi)。如果將企業(yè)所得稅降稅政策與其他相關(guān)的財(cái)稅體制改革配套進(jìn)行，既有“減法”又有“加法”，則對(duì)中國(guó)財(cái)政收入的沖擊將更小。

2.一攬子財(cái)稅改革配套措施及其法治化

（1）完善、落實(shí)并全面推開“營(yíng)改增”試點(diǎn)政策

全面實(shí)施“營(yíng)改增”，是深化財(cái)稅體制改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重頭戲。自2012年“營(yíng)改增”在上海試點(diǎn)以來(lái)，改革成效顯著。隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)的全面推進(jìn)，2016年為企業(yè)減負(fù)5700億元。這體現(xiàn)了“營(yíng)改增”最大的特點(diǎn)，即避免營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅、不能抵扣、不能退稅的弊端，實(shí)現(xiàn)增值稅“道道征稅、層層抵扣”的目的，有效降低企業(yè)稅負(fù)。《企業(yè)所得稅法》的稅率調(diào)整應(yīng)當(dāng)與“營(yíng)改增”同步進(jìn)行，以期在最大程度上減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。今后在推行“營(yíng)改增”政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮簡(jiǎn)化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，例如將四檔稅率簡(jiǎn)并為三檔，以營(yíng)造簡(jiǎn)潔透明、更加公平的稅收環(huán)境。

（2）適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)債和地方政府債券規(guī)模

為了應(yīng)對(duì)簡(jiǎn)政減稅帶來(lái)的政府財(cái)政收入流失問(wèn)題，有必要適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)債和地方政府債券規(guī)模，以“開源”的方式保障政府職能的實(shí)現(xiàn)。

（3）同步減少財(cái)政支出、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、減少浪費(fèi)

與“開源”對(duì)應(yīng)的，便是“節(jié)流”問(wèn)題，稅率的降低應(yīng)當(dāng)與減少財(cái)政支出同步進(jìn)行。一方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，修正不可持續(xù)的支出政策，調(diào)整無(wú)效和低效支出，騰退重復(fù)和錯(cuò)位支出；另一方面，創(chuàng)新財(cái)政支出方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品提供，使財(cái)政支出保持在合理水平，將財(cái)政赤字和政府債務(wù)控制在可承受范圍內(nèi)，確保財(cái)政的可持續(xù)性。

（4）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

由于調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出框架涉及財(cái)政系統(tǒng)中的各級(jí)財(cái)政部門支出狀況，如果不對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，就不能實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)力框架的優(yōu)化。對(duì)于許多相對(duì)困難的基層財(cái)政而言，根本不具備調(diào)整和優(yōu)化橫向財(cái)政支出框架的財(cái)力基礎(chǔ)。鑒于此，中國(guó)應(yīng)該在合理界定各級(jí)政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和財(cái)力均等化原則，適當(dāng)調(diào)整分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容。

財(cái)稅是鏈接政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此前，中國(guó)傾向于通過(guò)行政指令推進(jìn)改革，但這種方式的不協(xié)調(diào)性、不可持續(xù)性愈發(fā)明顯，下一階段的改革亟需由行政主導(dǎo)向法治主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。在一定程度上，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重與政府取得收入的權(quán)力缺乏法律約束有直接聯(lián)系。為了使減稅降費(fèi)具有穩(wěn)定性與長(zhǎng)效性，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)財(cái)稅法定原則，強(qiáng)調(diào)一攬子財(cái)稅改革的法治化，將政府收入與支出的閥門控制在人大手中，做到透明公開。

（作者分別為北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心研究人員；北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）