我國地方官員隱性激勵的扭曲與重構(gòu)
——基于政治內(nèi)部勞動力市場的分析

張 暉 李世杰

我國地方官員隱性激勵的扭曲與重構(gòu)
——基于政治內(nèi)部勞動力市場的分析

張 暉 李世杰

經(jīng)典的晉升錦標(biāo)賽理論存在諸多疑問，由此引發(fā)地方官員晉升激勵的多維探討，隱性激勵是地方官員激勵研究的關(guān)注點之一。中國轉(zhuǎn)型時期的政治內(nèi)部勞動力市場具有獨特性質(zhì)，能利用長期雇傭、內(nèi)部晉升、等級制工資和聲譽等對地方官員產(chǎn)生隱性激勵，但是政治內(nèi)部勞動力市場的扭曲也產(chǎn)生了地方官員隱性激勵弱化、失效、扭曲和缺位等變異現(xiàn)象。優(yōu)化地方官員的激勵系統(tǒng)必須重構(gòu)官員隱性激勵系統(tǒng)，通過建立退出機制、重建政績考核體系、改革工資制度和行政體制等具體措施完善政治內(nèi)部勞動力市場。

政治內(nèi)部勞動力市場； 隱性激勵； 聲譽激勵

一 對官員晉升錦標(biāo)賽理論的質(zhì)疑及隱性激勵的提出

(一)對官員晉升錦標(biāo)賽理論的幾點疑問

一些研究認(rèn)為，在以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為核心的政績考核制度下，地方官員為了政治晉升而展開錦標(biāo)賽競爭來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)(周黎安,2004[1]；Li和Zhou,2005[2];Xu,2011[3])。晉升錦標(biāo)賽理論精煉而生動地概括了經(jīng)濟(jì)增長與官員晉升之間的關(guān)聯(lián)，揭示了地方官員行為的激勵機制，不僅得到學(xué)術(shù)界的普遍重視，而且?guī)缀跻呀?jīng)成為大眾媒體和官方文獻(xiàn)的“共識”，具有很強的現(xiàn)實解釋力，但是這一理論存在諸多疑問。

首先，晉升錦標(biāo)賽理論的核心是先驗性地把基于GDP增長的相對績效考核作為官員晉升的顯性激勵。但是將GDP增長作為政績考核指標(biāo)從未在正式黨政文件中出現(xiàn)過，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度是由一系列指標(biāo)構(gòu)成的，這些指標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科學(xué)等社會生活的各個領(lǐng)域?，F(xiàn)實中的官員晉升是否真如晉升錦標(biāo)賽所描述的那樣追求高速經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)排名，是存在疑問的。陶然等(2010)[4]也對這一問題提出了質(zhì)疑，他們的研究表明，并不存在充分證據(jù)支持如下觀點：對中國省級乃至省級以下級別的地方官員政治提拔而言，政績考核體制，尤其是GDP增長率考核指標(biāo)，具有關(guān)鍵意義。楊其靜和鄭楠(2013)[5]的經(jīng)驗研究也沒有找到支持標(biāo)尺競爭假說和晉升錦標(biāo)賽假說的證據(jù)。李晟(2014)[6]考察省級行政區(qū)黨政首長職務(wù)變動整體情況，同樣未發(fā)現(xiàn)在省級層面存在以 GDP增長速度為考核指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽。

第二，晉升錦標(biāo)賽理論以客觀、量化的指標(biāo)作為下級官員政治升遷的考核指標(biāo)，不僅不能解釋為什么地方官員有動力去做文化教育、改善醫(yī)療等難以量化且經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)不明顯的工作，而且也與我國各級官員提拔時須經(jīng)過“德、能、勤、績、廉”等不太可能明確量化指標(biāo)的考核程序不相符。陶然等(2010)[4]認(rèn)為上級官員對下級官員任命的最終控制權(quán)是我國當(dāng)前政治體制的一個基本特征，如果下級官員的政治升遷僅與可衡量的客觀指標(biāo)掛鉤，那么上級領(lǐng)導(dǎo)將在很大程度上喪失在官員任命上的自由量裁權(quán)和最終控制權(quán)。這與實際不符。

第三，晉升錦標(biāo)賽是用同一個結(jié)果指標(biāo)來考核地方官員，但是由于中國區(qū)域差異比較大，各地區(qū)的資源稟賦、政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)都不相同，如果同一級別的官員都以各地的可衡量指標(biāo)作為政績考核依據(jù)，則他們實際上是處于不同競賽起點，此類晉升錦標(biāo)賽其實是缺乏公平性的。因此，我國的政治體系是否允許把這樣不公平的錦標(biāo)賽作為晉升的唯一依據(jù)是不可忽略的一個層面。

第四，從理論上講，晉升錦標(biāo)賽存在努力扭曲，因為臨近退休的官員失去了晉升的可能性，會放松努力，起點比較低的地方官員自知實力不如別人，晉升概率不大，也會放松努力。而且張暉(2011)[7]還提到，即使初始條件比較好的官員，在晉升錦標(biāo)賽下也會放松努力，因為根據(jù)晉升錦標(biāo)賽理論，只要經(jīng)濟(jì)績效超過對手就可以了，哪怕只超過一點。因此初始條件好的地區(qū)很容易獲得高經(jīng)濟(jì)績效，官員不需付出多大努力都能夠贏得晉升錦標(biāo)賽，同省內(nèi)省會城市的官員與非省會城市的官員相比可能就屬于這一情況。

第五，晉升錦標(biāo)賽把上級政府作為政績考核的唯一裁判，導(dǎo)致地方官員“向上負(fù)責(zé)”，只注重與GDP密切相關(guān)的可衡量指標(biāo)，出現(xiàn)忽視民眾需求、對下不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。這不能解釋地方官員為何會積極改善民生，比如重視食品安全、改善基層醫(yī)療、維護(hù)社會治安等與GDP關(guān)系相對較弱的不可衡量指標(biāo)。

綜上所述，晉升錦標(biāo)賽理論把地方官員的政治升遷完全歸結(jié)為錦標(biāo)賽競爭，且把這種競爭看成地方經(jīng)濟(jì)增長的最強動力甚至是唯一動力，不僅在實證上顯得武斷，在理論上也顯得片面。

(二)隱性激勵是晉升錦標(biāo)賽理論的有效補充

一些學(xué)者在早期研究中就注意到，中國政治體系中個體官員擁有政治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的強度對其提拔與否起到關(guān)鍵作用(Shih，2006[8]；Opper和Brehm，2007[9])。而且陶然等(2009)[10]和Tao et al.(2010)[11]研究提出，理解中國轉(zhuǎn)軌期高速增長的經(jīng)濟(jì)，必須考慮兩個維度上不斷變化的關(guān)系(包括政企關(guān)系和中央地方關(guān)系)對地方追求財政收入行為的影響。由此可見，中國轉(zhuǎn)軌期的高速經(jīng)濟(jì)增長并不全部能夠由晉升錦標(biāo)競賽理論來解釋。

從實際情況來看，各級地方官員確實存在著努力工作的行為激勵。地方官員面臨的不僅是晉升這個單一激勵，而是一個包含了多維因素的激勵系統(tǒng)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵理論中，激勵包含了顯性激勵和隱性激勵。顯性激勵是指在委托代理關(guān)系中，委托人能夠?qū)?shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度等各種工作要求以契約形式明確規(guī)定下來，并將之作為給予代理人報酬的基礎(chǔ)。反之，如果相關(guān)條款沒有明確寫進(jìn)契約以規(guī)范代理人的行為或者這種做法成本太高而不可行，如職位提升、個人價值、聲譽口碑等，在這種代理人獲得報酬沒有明確依據(jù)的條件下仍然存在的激勵機制就是隱性激勵。張暉(2011)[7]認(rèn)為隱性激勵也是促使地方官員努力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重要機制，是顯性激勵(即晉升激勵)的有效補充，使得地方官員不至于產(chǎn)生努力扭曲。佟健和宋小寧(2011)[12]用考慮職業(yè)生涯的數(shù)學(xué)模型研究了官員隱性激勵機制，但卻沒有進(jìn)一步分析官員隱性激勵發(fā)揮作用的機制。本文換個視角，提出基于政治內(nèi)部勞動力市場研究官員隱性激勵的框架和模型，并對隱性激勵的內(nèi)容和作用機制進(jìn)行了討論。

二 政治內(nèi)部勞動力市場及隱性激勵模型

(一)政治內(nèi)部勞動力市場的特征

內(nèi)部勞動力市場是在一個組織內(nèi)以特定規(guī)則和習(xí)慣來進(jìn)行勞動力資源配置的機制，是組織委托人與眾多代理人之間形成的一種穩(wěn)定的、以長期契約為主的勞動雇傭關(guān)系(趙增耀,2002)[13]。內(nèi)部勞動力市場具有長期雇傭、內(nèi)部晉升、報酬后置、聲譽、成就實現(xiàn)等隱性激勵機制。作為一種組織形態(tài)，政府內(nèi)部也存在委托代理關(guān)系，如中央政府和地方政府之間、上級政府和下級政府之間，因此也存在一個內(nèi)部勞動力市場，即“政治內(nèi)部勞動力市場”。政治內(nèi)部勞動力市場與企業(yè)組織內(nèi)部勞動力市場具有不同的性質(zhì)。

首先我國的政治內(nèi)部勞動力市場是單一且穩(wěn)定的。整個中國的行政官僚系統(tǒng)就是一個大的政治內(nèi)部勞動力市場，所有官員最終都是受中央政府的委托和雇傭，無法選擇其他雇傭者，且他們進(jìn)入這個市場(即官場)后極少主動退出，即使退休也能夠進(jìn)入政協(xié)、人大，或利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)持續(xù)發(fā)揮政治影響力，除非違法違紀(jì)被強制退出。這也是中國政治內(nèi)部勞動力市場與聯(lián)邦選舉制國家的一大不同。而企業(yè)的內(nèi)部勞動力市場數(shù)量龐大且開放性強，雇員擁有自主選擇權(quán)和自由退出權(quán)，離開后一般就沒有關(guān)系，其穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政治內(nèi)部勞動力市場。

第二，企業(yè)內(nèi)部勞動力市場是根據(jù)雇員所處工作階梯(Job Ladder)的位置決定其報酬，是非績效化報酬。這種隱性激勵只是顯性績效化薪酬激勵的有效補充，雇員的最強激勵則來自績效化薪酬。在政治內(nèi)部勞動力市場上，官員薪酬也與工作階梯相關(guān)，顯性的貨幣薪酬對官員來說是弱激勵，反而是在企業(yè)中當(dāng)成隱性激勵的內(nèi)部晉升成為官員的最強激勵。

第三，政治內(nèi)部勞動力市場的晉升等級鏈條較長，且有嚴(yán)格的等級程序并實行逐級淘汰，不能跨級升遷，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者(周黎安,2007)[14]。而企業(yè)的內(nèi)部勞動力市場則不存在這種限制，某些特別優(yōu)秀者可以直接晉升到高級職位，而且這一輪競爭的失敗者仍然可以參加下一輪競爭。

第四，企業(yè)內(nèi)部勞動力市場借助行政手段對自身勞動力資源進(jìn)行配置，其目的是充分利用專用性人力資本，降低交易費用，節(jié)省激勵成本。而政治內(nèi)部勞動力市場依靠行政手段配置勞動資源則是由于外部體制因素、政府的政治偏好、計劃經(jīng)濟(jì)體制的資源配置方式以及其他制度性安排(諶新民,2003)[15]。

第五，企業(yè)內(nèi)部勞動力市場的建立以完善的外部勞動力市場為基礎(chǔ)，形成一種受外部市場制約的長期穩(wěn)定的契約關(guān)系。而政治內(nèi)部勞動力市場并不存在一個外部市場，也就是說官員簽訂的所有契約都包含在政治內(nèi)部勞動力市場中。因此，官員與政治內(nèi)部勞動力市場的契約關(guān)系密切程度大大高于員工與企業(yè)內(nèi)部勞動力市場的契約程度。

(二)基于政治內(nèi)部勞動力市場的官員隱性激勵模型

根據(jù)Holmstrom(1982[16],1999[17])和張維迎(1996)[18]的研究，下面用一個簡單的模型來說明政治內(nèi)部勞動力市場中隱性激勵所起的作用。

晉升激勵是基于相對績效考核來分析的，涉及不同區(qū)域之間的橫向比較。而隱性激勵不涉及相對績效考核，是官員自己的縱向比較，且在封閉的政治內(nèi)部勞動力市場上，地方官員與政治市場的聯(lián)系并不會因為退休而終止，退休后的官員依然有政治影響力。因此，政治內(nèi)部勞動力市場可以分為在位和退崗兩個階段，退崗后所獲得的效用主要來源于官員的能力和第一階段所取得的政績。為了簡化分析，本文只考慮一個地方官員，并且忽略掉外部性因素，將每個階段經(jīng)濟(jì)績效函數(shù)表述為：

yt=at+θ+εt,t∈(1, 2)

(1)

假設(shè)地方官員是風(fēng)險中性的*為了與Holmstrom(1982)[16]的研究保持一致。但是本文認(rèn)為，即使假設(shè)地方官員是風(fēng)險規(guī)避的，也不會改變結(jié)論，反而會大大增加模型復(fù)雜程度。，效用函數(shù)為：

U=V1-C(a1)+δ[V2-C(a2)]

(2)

式中，δ為折現(xiàn)系數(shù)，Vt為地方官員的報酬，C(at)為努力的成本即負(fù)效用，并設(shè)C′(at)>0,C″(at)>0,C(0)=0。

地方官員根據(jù)現(xiàn)階段努力所反映出來的政績對將來報酬的影響系數(shù)來決定自己的最優(yōu)努力水平。而將來報酬與過去政績之間的關(guān)系也是努力水平的函數(shù)。在均衡狀態(tài)時，努力水平和報酬函數(shù)就被同時確定。地方官員在第二階段的報酬V2依賴于政治內(nèi)部勞動力市場對官員工作能力θ的預(yù)期，而第一階段的努力水平a1通過對第一階段經(jīng)濟(jì)績效y1的作用影響這種預(yù)期。在競爭性的政治內(nèi)部勞動力市場上，官員的報酬等于預(yù)期政績：

(3)

V2=E(y2|y1)=E[(a2+θ+ε2)|y1]=E(θ|y1)

(4)

(5)

根據(jù)條件期望公式得：

(6)

因此，V2=E(θ|y1)=(1-η)θ+η(y1-a1)

(7)

式(7)意味著第一階段產(chǎn)出越高，第二階段的報酬越高。將V1和V2代入地方官員的效用函數(shù)，得到：

(8)

于是，地方官員效用最優(yōu)化的一階條件為：

(9)

與晉升錦標(biāo)賽理論相比較，假設(shè)中央政府根據(jù)地方官員過去GDP增長率來評估地方官員的能力，中央政府的效用最大化問題為：

maxθ+a1-V

s.t.C(a1)=V

(11)

(12)

即在中央政府以GDP指標(biāo)評估地方官員能力時，地方官員在第一階段(在位期間)會投入更高的努力水平，以獲得高的GDP增長率，向中央政府發(fā)出自己是高能力的信號。所以，封閉的政治內(nèi)部勞動力市場對地方官員產(chǎn)生了隱性激勵作用。

根據(jù)上述理論模型分析可以預(yù)測出以下結(jié)論：

三 地方官員隱性激勵機制的扭曲

但是從現(xiàn)實行為來看，由于我國轉(zhuǎn)型時期的獨特制度環(huán)境和制度安排，使政治內(nèi)部勞動力市場產(chǎn)生了扭曲，導(dǎo)致這些隱性激勵機制也發(fā)生了扭曲。

(一)長期雇傭的激勵弱化

上述模型還可以拓展到多階段。如果把地方官員的政治生涯分為N期(包括在位期和退休期)，很容易推斷，隨著年齡增長以及政治生涯臨近結(jié)束，努力程度呈現(xiàn)遞減趨勢，即a1>a2>…aN-1>aN。這就意味著，如果在政治內(nèi)部勞動力市場上沒有其他約束機制(如解雇)，地方官員的努力程度會越來越低。這可以解釋為什么越是年輕的公務(wù)員或者剛進(jìn)入政治生涯的新官員越是有工作激情和高努力程度。

中國實行公務(wù)員終身雇傭制度，這是最長的長期雇傭，類似于日本企業(yè)的終身雇傭制。在這一制度下，進(jìn)入政治內(nèi)部勞動力市場的官員就擁有了被雇傭的穩(wěn)定保障，只要不犯錯誤，就不用擔(dān)心會失去職位。日本企業(yè)的終身雇傭制是以外部勞動力市場的存在為制度約束而形成的員工主動尋求終身雇傭。但實際上日本企業(yè)也是擁有“解雇權(quán)”的，可以辭退那些表現(xiàn)較差的雇員，這就形成了一個可置信的懲罰機制，能夠形成逆向激勵，使被終身雇傭的員工努力工作，在組織內(nèi)部尋求晉升。但是中國政治內(nèi)部勞動力市場的終身雇傭，是在缺乏自由退出機制和外部勞動力市場威脅的條件下形成的官員被動終身雇傭，政府也沒有實行真正意義上的解聘制度，致使長期雇傭契約顯性化、剛性化和制度化。根據(jù)上述模型，η越大，即官階越高，隱性激勵越強，為此那些能力平庸或無理想抱負(fù)的政府雇員在沒有得到升遷的情況下就會得過且過，浪費政府資源，影響行政效率。這就是官員長期雇傭激勵的異化，而這種異化的負(fù)面激勵效用逐漸超過了正面激勵效用，使得政府部門機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、得過且過現(xiàn)象普遍。

(二)內(nèi)部晉升的激勵錯位

由模型假設(shè)yt=at+θ+εt可知，該模型隱性激勵的作用對象是y(at)，這一假設(shè)是符合現(xiàn)實的。因為在改革開放后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)大背景下，我國的政治晉升以經(jīng)濟(jì)增長為主要績效考核指標(biāo)，即在上述模型中，地方官員的效用僅由經(jīng)濟(jì)增長績效組成，即U=U(yt)。因此各級地方政府官員爭先恐后地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。但是這種“中國式晉升”是政治內(nèi)部勞動力市場上晉升機制的一種扭曲。政治委托代理關(guān)系是一種多任務(wù)代理關(guān)系，根據(jù)多任務(wù)委托代理理論，代理人會將努力方向轉(zhuǎn)向容易測度的任務(wù)(如經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo))，忽略不容易測度的任務(wù)(公共服務(wù)指標(biāo))。這種激勵扭曲是多任務(wù)代理關(guān)系內(nèi)生的，并不是問題的關(guān)鍵，“中國式晉升”激勵扭曲的關(guān)鍵在于隱性晉升激勵的顯性化和剛性化。事實上，將GDP增長作為政績考核指標(biāo)從未在正式黨政文件中出現(xiàn)過，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度是由一系列指標(biāo)構(gòu)成的。可恰恰在制度實施的過程中就出現(xiàn)了僅重視GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的扭曲現(xiàn)象，這有多任務(wù)代理的內(nèi)生激勵扭曲原因，也有經(jīng)濟(jì)建設(shè)大背景下的制度環(huán)境原因，更重要的原因是本屬于隱性契約的晉升機制*我國干部選拔制度指明了提拔官員應(yīng)具備的條件，但并未說符合條件的政績最優(yōu)秀者一定能獲得提拔，因此，晉升機制是一種隱性契約。變成了舉國皆知的事實上的顯性契約，各級政府都照此行事，導(dǎo)致似乎有這樣一個正式的政府文件存在一樣。根據(jù)Holmstrom和Milgrom(1991)[20]的研究觀點，應(yīng)對多任務(wù)激勵扭曲的辦法是對容易測度任務(wù)采用弱激勵，減弱代理人報酬與容易測度任務(wù)之間的關(guān)系。而“中國式晉升”卻將晉升這一強激勵與容易測度的經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)緊緊聯(lián)系在一起，雖然引致了中國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡，但也造成了極大的激勵扭曲，使部分地方官員忽視民生產(chǎn)品。

(三)等級制工資的激勵失效

在政治內(nèi)部勞動力市場上，對官員實行的是非績效性的固定工資。這是一種弱激勵方式，Tirole(1994)[21]對此給出了解釋。政府內(nèi)部官員的工資依據(jù)工作階梯呈等級變化，要想獲得更高的工資就必須晉升到更高的工作階梯上。等級工資制度消除了外界因素和官員工作能力差異的影響，使之能將自己的精力集中到本職工作上，只有做好了工作，取得了晉升才能獲得更高報酬，相當(dāng)于“延期報酬”。即使沒有獲得崗位提拔，但是如果工作時間足夠長，資歷深，也可以享受到更高級別的工資報酬，如某些資深的副處長能享受“處級待遇”等。我國行政系統(tǒng)等級鏈較長*《國家公務(wù)員暫行條例》(1993年8月14日國務(wù)院頒布) 規(guī)定我國地方公務(wù)員的行政級別為十五級,其中地方官員包括十二個級別。，相鄰級別的崗位工資差距不大，而且體現(xiàn)資歷因素的工齡工資級差也沒充分拉開，再加上工作階梯提升需要較長的時間積累*根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)(中組發(fā)〔2008〕7號)》，晉升副調(diào)研員職務(wù)(副處級)，應(yīng)當(dāng)任鄉(xiāng)科級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者主任科員四年以上；晉升調(diào)研員職務(wù)(正處級)，應(yīng)當(dāng)任縣處級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員四年以上；晉升副巡視員職務(wù)(副廳級)，應(yīng)當(dāng)任縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者調(diào)研員五年以上。，因此要想獲得等于甚至大于邊際勞動貢獻(xiàn)的工資必須擁有足夠的耐心(即工作足夠長的時間)，再加上通貨膨脹和時間貼現(xiàn)因素，這種耐心程度往往要大于理論上的推測。這就使得剛進(jìn)入政治內(nèi)部勞動力市場的公務(wù)員無法產(chǎn)生可觀的未來報酬收益預(yù)期。

把上述模型拓展到多階段，當(dāng)階段數(shù)趨于無窮大時，穩(wěn)態(tài)的一階條件滿足：

(13)

由此可以得到，在N階段的政治生涯中，較小的等級工資使得貼現(xiàn)系數(shù)δ較小，激勵效應(yīng)就會減弱，等級制工資也因此失去了應(yīng)有的隱性激勵功能。又由于強制退休制度，某些官員在還沒有獲得更高預(yù)期報酬，甚至還沒有“贖回”職業(yè)生涯早期在政府中的“儲蓄”時就要失去崗位，領(lǐng)取對于他們來講數(shù)量有限的退休金。這樣就會產(chǎn)生所謂的“59歲”現(xiàn)象，即官員在卸任之前，通過權(quán)力貼現(xiàn)，竭力攫取非法財富。

(四)聲譽機制的激勵缺位

四 地方官員隱性激勵機制重構(gòu)

(一)建立退出機制，打破公務(wù)員終身雇傭制，強化長期雇傭激勵

盡管我國廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，但由于政治內(nèi)部勞動力市場的封閉性，領(lǐng)導(dǎo)干部離任后也能夠有控制力，存在事實上的雇傭，即“離職不離(官)場”。最終原因在于公務(wù)員終身雇傭制的正式制度和控制力慣性的非正式制度(即路徑依賴)。因此，從官員的低階層(普通公務(wù)員)就應(yīng)該開始實施退出制度，賦予政府各級部門真正意義上的“解雇權(quán)”，打破政治內(nèi)部勞動力市場的封閉性。每年制訂若干淘汰指標(biāo)，適當(dāng)?shù)亟夤鸵恍┍憩F(xiàn)差的公職人員，變公務(wù)員終身雇傭為事實上的長期雇傭。為保證退出機制的實施，應(yīng)建立能夠與政治內(nèi)部勞動力市場對接的外部勞動力市場，如非政府公共部門、國有企業(yè)等，形成政治內(nèi)部勞動力市場競爭，給在職公務(wù)員一種有利于激勵的壓力：如果被“辭退”到其他公共部門或國有企業(yè)，這些外部市場就會認(rèn)為是差評的結(jié)果，從而激勵公務(wù)員在政府部門做好本職工作。我國目前有國企高管從政的“勞動力流動”(通常被視為提升)，但是較少官員到國企的逆向流動。較為現(xiàn)實的是建立官員到國企的逆向流動機制，做得不好的官員下放到國企不重要的崗位任職，并逐漸淘汰出政治內(nèi)部勞動力市場，使得在職官員不能懈怠自己的工作。之所以選擇國企作為官員“退出”的中轉(zhuǎn)站，是因為我國公共部門終生雇傭慣性的“鎖定效應(yīng)”使官員退出難以在較短時間內(nèi)實現(xiàn)，而國企的企業(yè)性質(zhì)能夠使“解雇權(quán)”容易實施。這當(dāng)然是在轉(zhuǎn)型時期的權(quán)宜之計，根本解決辦法還是官員直接退出機制的建立，直接將劣質(zhì)官員逼往就業(yè)市場。

(二)重構(gòu)政績考核體系，轉(zhuǎn)變政府職能，修正內(nèi)部晉升激勵

由于以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為核心(甚至是唯一)的政績考核體系是一種非正式制度，其路徑依賴的剛性較強，必須通過強制力才能打破。因此首當(dāng)其沖的就是要轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變發(fā)展型政府為服務(wù)型政府，將為公民提供充足滿意的公共服務(wù)作為中心任務(wù)。當(dāng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國家意志減弱，GDP指標(biāo)在政績考核體系中的比重自然而然就會減弱，官員的“GDP崇拜”也會得到緩解。同時，應(yīng)探索并盡快發(fā)布科學(xué)有效的多維政績考核體系，將官員面對的基于政績的晉升激勵規(guī)范化和合理化。對目前社會最為關(guān)注的一些問題，如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、教育等，提高這些政府代理的任務(wù)在政績體系中的比重，甚至對考核官員實施一票否決制*目前，只有對節(jié)能減排和社會穩(wěn)定實施了一票否決。。實施公務(wù)員主觀業(yè)績評價機制，引入民主評議制，以完善不容易測度和量化任務(wù)的政績考核。

(三)實施公務(wù)員工資制度改革，調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮等級工資激勵

目前公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度。但是由于各地方和部門的差異性，這種“一刀切”的做法實際上是不合理的，籠統(tǒng)的公平往往缺乏效率。我國還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員收入分配制度改革，并且不應(yīng)簡單地以加工資為目的，更重要的是調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，適當(dāng)拉大等級工資的差距，才能發(fā)揮其隱性激勵作用。因此，可以根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及部門業(yè)務(wù)的多寡，實行彈性工資制，以與職務(wù)和級別統(tǒng)一工資為基準(zhǔn)，在一個適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)上下浮動，財政富裕地區(qū)和業(yè)務(wù)繁多的部門工資向上浮動一定程度，適當(dāng)拉開工資差距。為了體現(xiàn)知識、技能等對官員人力資本的作用，應(yīng)該將單純的工齡工資轉(zhuǎn)變?yōu)楣g和能力相結(jié)合的工資，給予工齡相同，但學(xué)歷和技能更高者以較高工資。

(四)深化行政體制改革，修復(fù)政治內(nèi)部勞動力市場，培育聲譽激勵機制

針對政治內(nèi)部勞動力市場上聲譽機制有效運行三大因素的缺失狀態(tài)，可通過深化行政體制改革來修復(fù)。第一，有條不紊地推行行政體制改革，將改革的總體目標(biāo)、模式選擇、具體途徑、實施時間表及分步驟目標(biāo)，通過制訂改革規(guī)劃的方式明確向社會發(fā)布，以減少官員對改革和未來收益的不可預(yù)見性(黃群慧和李春琦，2001)[22]。第二，建立政府和官員的信息公開披露制度，采取公民知情權(quán)優(yōu)先的原則，打破信息壟斷。這不僅能保證公民和政治內(nèi)部勞動力市場對政府官員有一個準(zhǔn)確的評價，促進(jìn)地方官員在位聲譽和口碑的形成，而且通過有效的監(jiān)督促使其收斂機會主義行為。第三，負(fù)責(zé)監(jiān)督官員的紀(jì)委部門可以組建專門針對官員的個人聲譽評價和記錄機構(gòu)，政治條件成熟后這種官員聲譽評估機構(gòu)應(yīng)逐步成為獨立的權(quán)威性第三方組織，就像西方社會的個人信用評估機構(gòu)一樣。官員聲譽的評價結(jié)果也可以作為官員任免和提拔的一個參考和標(biāo)準(zhǔn)。第四，加強法治，促進(jìn)司法獨立，對違紀(jì)違規(guī)和違法犯罪官員做到“有法可依”、“違法必究”，不管是行政處罰還是法律制裁都要“執(zhí)法必嚴(yán)”，給予違法官員可置信的懲罰承諾，給追求聲譽的官員以正向激勵。第五，加大政府競爭機制的引入力度，如競崗競職、競薪競學(xué)等。在競爭性市場中，當(dāng)事人受優(yōu)勝劣汰機制影響有建立良好聲譽的積極性。

五 結(jié) 語

從長遠(yuǎn)來講，行政體制改革必須以國家整體的政治體制改革為保障。在利用官員退出制度“辭退”劣質(zhì)官員時，要注意避免暗箱操作、尋租保職的違法違規(guī)事件；發(fā)揮民主評議功能，對官員業(yè)績進(jìn)行客觀而有效的評價；增加政府和官員的信息透明度，增強公民對政府的監(jiān)督，對官員實施可置信的懲罰，促使其追求良好聲譽；保障政府信息公開制度的推行。建立在法治的民主政治制度基礎(chǔ)上的官員隱性激勵機制有利于完善政治內(nèi)部勞動力市場，真正持續(xù)有效地發(fā)揮其對官員的激勵效果。

目前中國已進(jìn)入全面深化改革階段，厘清政府與市場的關(guān)系是關(guān)鍵內(nèi)容。當(dāng)中央政府以“壯士斷腕”的決心推動改革攻堅時，也需要地方政府的積極配合和參與。地方政府行為由地方官員所受到的激勵主導(dǎo)，重構(gòu)地方官員的隱性激勵，有利于矯正以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府的扭曲行為，降低對中央推行改革的阻擾，順利推進(jìn)全國的深層次改革。

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[引用方式]張暉, 李世杰. 我國地方官員隱性激勵的扭曲與重構(gòu)——基于政治內(nèi)部勞動力市場的分析[J]. 產(chǎn)經(jīng)評論, 2017, 8(1): 145-153.

Distortion and Reconstitution of Chinese Local Official’s Implicit Incentive——A Study based on Political Internal Labor Market

ZHANG Hui LI Shi-jie

The classic promotion tournament theory has many questions, so incentives of local officials should strengthen the study of the implicit incentive. Official’s implicit incentive results from the political internal labor market. In the time of transiton, political internal labor market has unique natures, such as lifetime jobs, internal rumination, rank wages and reputation, which can come into implicit incentives. But the distortion of political internal labor market would generate the variation of incentive. Reconstruction of official’s implicit incentive depends on improving and perfecting the political internal labor market by means of political system reform，which includes exit mechanism, wage system reform, political achievement appraisal and administration reform.

political internal labor market; implicit incentive; reputation incentive

2016-03-16

國家自然科學(xué)基金項目“政府行為作用下的我國制造業(yè)集聚空間演化與集聚效率研究”(批準(zhǔn)號：41361029，項目主持人：李世杰)、“跨國公司在華RPM策略實施動因、壟斷勢力縱向傳導(dǎo)及規(guī)制路徑研究”(批準(zhǔn)號：71473066，項目主持人：李世杰)。

張暉，博士，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；李世杰，博士，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

F069.9

A

1674-8298(2017)01-0145-09

[責(zé)任編輯：伍業(yè)鋒]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.01.012