推進(jìn)基層治理法治化

王聃

[摘 要]推進(jìn)基層治理法治化，是確保改革發(fā)展穩(wěn)定的總開關(guān)，是實現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文就基層組織在推進(jìn)基層治理法治化的過程中如何發(fā)揮作用進(jìn)行了積極有益的探索與思考。

[關(guān)鍵詞]基層治理；法制化；基層黨組織建設(shè)

[中圖分類號]D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0025-04

推進(jìn)基層治理法治化，是確保改革發(fā)展穩(wěn)定的總開關(guān)，是實現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是我國法制建設(shè)的重要保障與目標(biāo)。中共綏中縣委黨校專門成立調(diào)研組，對綏中縣推進(jìn)基層治理法治化與黨的基層組織建設(shè)問題進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、推進(jìn)基層治理法治化現(xiàn)狀

（一）把法治教育作為基層黨員干部的必修課，提高依法辦事能力

近年來，綏中縣充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以基層黨組織建設(shè)為核心，不斷增強基層干部法治觀念，提高基層干部依法辦事能力，加強基層法治機構(gòu)和法治隊伍建設(shè)，有力地推進(jìn)了基層治理法治化與基層黨組織建設(shè)的互促互進(jìn)，全面提升了全縣基層治理法治化水平。

基層黨員干部是黨和國家方針政策與決策部署的直接執(zhí)行者，面對基層群眾，一言一行代表黨和政府形象，影響一方的社會風(fēng)氣?？h委建立健全了基層黨員干部法治教育培訓(xùn)機制，堅持把法治教育作為基層黨員干部的必修課。

2015年，全縣司法所針對轄區(qū)內(nèi)的黨員干部共開展法律培訓(xùn)245次，參加培訓(xùn)的黨員干部達(dá)千余人。

（二）加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，提高基層法治隊伍工作能力

1.通過加強村規(guī)民約的“軟法之治”，推進(jìn)基層民主法制建設(shè)。充分發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中的積極作用，依據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，結(jié)合各村實際，充分吸納民意、尊重民愿。全體村民討論通過制定村民自治章程和村規(guī)民約，基層組織和村民互相監(jiān)督、互相約束，成了平等主體。同時還根據(jù)不同情況制定實施細(xì)則，細(xì)化具體內(nèi)容，明確操作規(guī)程，設(shè)立村規(guī)民約監(jiān)督崗，規(guī)定制裁措施，收到了很好的規(guī)約效果。

2.通過規(guī)范“矛盾糾紛調(diào)解室”建設(shè)，夯實預(yù)防化解矛盾糾紛第一道防線。按照黨員“設(shè)崗定責(zé)”制度，設(shè)置民事糾紛調(diào)解崗，并聘請鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所助理員定期為村民提供法律咨詢服務(wù)，保證一村一個調(diào)解室，設(shè)置醒目標(biāo)識標(biāo)牌，公示調(diào)解室名稱、組成人員、工作任務(wù)、工作原則、工作紀(jì)律、受理范圍以及調(diào)解流程圖，糾紛當(dāng)事人對調(diào)解工作“一目了然”，對維護(hù)自身合法權(quán)益“胸有成竹”。對于調(diào)解范圍之外的矛盾糾紛，移交給相關(guān)行政部門、司法部門等依法處置，切實把矛盾糾紛納入依法處理軌道。

3.通過推動村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理法治化水平。把村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)當(dāng)成抓基層治理法治化的重要任務(wù)，也是加強基層黨組織建設(shè)的主要內(nèi)容，對村民會議和村民代表會議決議執(zhí)行情況，重大事項民主決策情況，村務(wù)公開和民主理財情況，村級各項收支、集體土地征收征用、工程項目招投標(biāo)等村務(wù)管理執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。同時，村務(wù)監(jiān)督委員會主動收集并認(rèn)真受理村民的意見建議，及時向村黨組織和村民委員會反映村民對村務(wù)管理的意見和建議，推進(jìn)基層民主管理，保障村民管理村事的合法權(quán)益，真正實現(xiàn)了監(jiān)督看得見、權(quán)力管得住、村民做得了主。

（三）建立重心下移的法治工作機制，提升預(yù)防化解社會矛盾的水平

1.建立健全“四議一審兩公開”制度，不斷提高基層民主自治水平。按照制度規(guī)定，凡是涉及本村發(fā)展和村民利益的重大事項都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議一審兩公開”的程序決策實施。“四議”即村黨組織提議、“村兩委”會商議、村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“一審”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府審核；“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開。這種把村級民主決策和村務(wù)公開相結(jié)合的機制，加強了村兩委與群眾的溝通，有效預(yù)防和化解了各類社會矛盾，逐步實現(xiàn)了村級重大事項決策制度化、民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。在塔山屯鎮(zhèn)的大施寶村，村黨支部針對村級場所沒有達(dá)標(biāo)的問題，啟動了“四議一審兩公開”程序，全村上下很快達(dá)成一致，決定重新選址修建一個占地面積300平方米的新村部及一個1500平方米的文化廣場。通過“四議一審兩公開”，村黨支部從工作商議、工程招標(biāo)到建設(shè)進(jìn)度，再到資金支付等全過程都曬在陽光下，每一件事都清清楚楚寫在群眾心坎上。

2.建立“惠農(nóng)便民五服務(wù)”全程代理工作制度，打造基層服務(wù)型黨組織。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以便民服務(wù)大廳為服務(wù)站點，各村以村級活動場所為服務(wù)代辦點，以黨員和村干部為代辦員，為群眾提供民事代理服務(wù)。進(jìn)一步延伸鄉(xiāng)、村、組三級矛盾糾紛排查網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)廣大黨員運用綜合手段調(diào)解糾紛，做到“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”，構(gòu)建起鄉(xiāng)村兩級為民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。截至目前，全縣共建成鄉(xiāng)級服務(wù)站點25個，村級服務(wù)代辦點289個，確定代辦員578人，有效解決了服務(wù)群眾最后“一公里”的問題，提高了基層治理法制化水平。

3.試行“黨員聯(lián)戶”工作制度，開創(chuàng)基層治理解決問題新途徑?！包h員聯(lián)戶”活動，主要是鄉(xiāng)村兩級黨員干部每人聯(lián)系10戶農(nóng)戶，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)系低保戶，機關(guān)黨員聯(lián)系貧困家庭，農(nóng)民黨員聯(lián)系本村農(nóng)戶。每一名聯(lián)戶黨員都要做方針政策的宣傳員、勤勞致富的指導(dǎo)員、訪貧問苦的服務(wù)員、村情民意的信息員、維護(hù)穩(wěn)定的安全員和承擔(dān)急難險重任務(wù)的戰(zhàn)斗員。在工作中，黨員干部定期將工作開展情況及群眾的意見建議向村黨支部匯報，由村黨支部安排專人負(fù)責(zé)落實。對重大情況或村黨組織無法解決的問題，及時上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，由黨委書記親自負(fù)責(zé)督查。對征求到的意見，做到立行立改，有效促進(jìn)了社會的和諧穩(wěn)定。我們到網(wǎng)戶鄉(xiāng)調(diào)研時，了解到網(wǎng)戶鄉(xiāng)沿海4個村有部分農(nóng)戶受綏中港建設(shè)的影響，想在院內(nèi)建房子，等拆遷時得到補償。事態(tài)得不到控制，將造成大項目落地時拆遷成本增高。網(wǎng)戶鄉(xiāng)海岸線長17華里，是全縣最長的，沿海4個村有農(nóng)戶2112戶，管理起來難度較大。4個村的黨員通過“黨員聯(lián)戶”制度，自發(fā)的組建起巡邏隊，實行24小時全方位巡查監(jiān)管。到目前為止，網(wǎng)戶鄉(xiāng)管轄的沿海區(qū)域內(nèi)沒有一例違章突擊建房行為，沒有一例違章、違法占地行為。

二、基層治理法治化存在的問題

（一）基層干部群眾法治意識不強

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部群眾的法治意識還比較淡薄，基層學(xué)法、用法、守法的氛圍不濃，依法辦事和化解社會矛盾糾紛的能力還不強。究其原因，一是思想認(rèn)識存在偏差。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)的認(rèn)識不足，重視不夠，沒有把依法治理工作擺上重要位置。一些基層干部“人治”思維依然很嚴(yán)重，用法律思考問題、解決問題的能力尚需進(jìn)一步提高?；鶎尤罕娺\用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益的意識還比較淡薄，甚至一些群眾信“訪”不信“法”，認(rèn)為上訪比用法律解決來得快，遇到問題還是習(xí)慣于求助信訪、公安等部門，公共法律服務(wù)資源不能有效利用。二是法治宣傳效果不理想。雖然普法活動每年都開展，但是普法的針對性和實效性不強，法治宣傳的形式還不豐富，“誰執(zhí)法誰普法”制度落實也不到位，導(dǎo)致普法效果不是很理想。比如，和人民群眾切身利益相關(guān)的土地使用、房屋拆遷、計劃生育、教育醫(yī)療等方面的法律知識的宣傳有待強化。

（二）基層依法自治落實不到位

多數(shù)村規(guī)民約、自治章程、四議一審兩公開等民主法治制度不夠完善，在一些村存在落實不到位，甚至在制定出臺后就一直停留在紙面上，沒有付諸實施的現(xiàn)象。有些村仍然存在村務(wù)公開不及時不透明、財務(wù)支出不明確等現(xiàn)象，村務(wù)監(jiān)督委員會的作用發(fā)揮不明顯，一些重大事項民主決策還不夠完善和規(guī)范，主動接受監(jiān)督的意識不強?；鶎幼灾谓M織干部隊伍年齡老化、文化層次不高的情況沒有得到根本好轉(zhuǎn)。

（三）基層法治力量依然薄弱

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)機構(gòu)不健全，基層工作人員相對不足。比如，近年來，新成立的25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，主要負(fù)責(zé)組織實施和直接面向廣大人民群眾開展基層司法行政各項業(yè)務(wù)工作，是司法行政系統(tǒng)參與基層綜合治理工作的重要成員單位。但從目前來看，平均每個司法所工作人員在4人左右，存在警力不足，新老交替斷層的現(xiàn)象，年輕人缺乏工作經(jīng)驗。另外，司法所的工件人員除肩負(fù)司法行政職能外，還要配合當(dāng)?shù)攸h委政府中心工作，在日常工作中存在著“小馬拉大車”和顧此失彼的問題，直接影響普法依法治理工作在基層的深入開展，導(dǎo)致在法制宣傳、培訓(xùn)、指導(dǎo)、督查等方面力不從心，制約了依法行政水平的快速提升。

（四）基層法治機制不夠健全

一是基層矛盾糾紛依法調(diào)處機制有待完善。基層公共法律服務(wù)體系和保障體系不健全，群眾依法表達(dá)自身利益訴求和維護(hù)自身合法權(quán)益機制尚未真正建立起來。大多數(shù)“老、大、難”糾紛和纏訪、鬧訪案件正是由于缺乏應(yīng)有的矛盾糾紛調(diào)處機制或矛盾糾紛調(diào)處機制不健全而形成的。有的單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理糾紛信訪問題上僅限于停留在表面和穩(wěn)控上，不能從根本上解決問題。二是基層法治監(jiān)督機制尚未形成?；鶎诱婪ㄐ姓ぷ鞯谋O(jiān)督機制不健全，缺乏責(zé)任追究的法律規(guī)定，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止和糾正。

三、推進(jìn)基層治理法治化的對策

（一）加大宣傳力度，實現(xiàn)基層法治文化建設(shè)常態(tài)化

1.健全法治宣傳機制。深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。切實落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，制定普法責(zé)任清單，對基層黨組織普法工作實行量化考核。突出法治宣傳重點對象，緊密結(jié)合基層黨組織實際，大力宣傳與人民群眾生產(chǎn)生活、經(jīng)濟社會發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)、招商引資等密切相關(guān)的法律法規(guī)。以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點切實抓好公職人員、青少年和農(nóng)民的法治宣傳教育。

2.創(chuàng)新法治宣傳形式。編寫通俗易懂的法律讀本和法律固定標(biāo)語，組織一些宣傳法治文化的戲曲、小品、微電影等文藝演出，利用廟會、集市等人員相對集中的時段，用群眾喜聞樂見的形式，把法律送到群眾手中。建立宣傳微信平臺訂閱號，充分發(fā)揮新媒體優(yōu)勢，選取公眾關(guān)注的熱點、難點、疑點問題，通過圖文并茂的形式，全方位、多角度地向群眾普及法律知識及相關(guān)法治資訊，切實把法治思想植入到群眾生活中，更加有力地開展法治宣傳。組織干部群眾參加法院的公開審判、集中執(zhí)行等法治實踐活動，通過典型的、有影響力的案件講法，向群眾進(jìn)行生動形象的法治宣傳教育。充分發(fā)揮律師、公證、仲裁、基層法律服務(wù)、法律援助等法律服務(wù)中介組織的法治宣傳教育功能，通過舉辦法律咨詢活動、設(shè)立法律咨詢站等法律服務(wù)方式，解答群眾的法律問題，傳播法律知識。

3.壯大法治宣傳隊伍。建議在農(nóng)村和社區(qū)一線培育一批農(nóng)民法治宣傳隊伍?？芍贫ǔ雠_農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程實施方案，重點在農(nóng)村“兩委”班子成員、致富帶頭人、外出務(wù)工人員、廣大青少年、留守人員五類人群中遴選、培育一批“法律明白人”。在每個村創(chuàng)建普法宣傳陣地，開設(shè)農(nóng)民法治學(xué)校，安排“法律明白人”授課。廣泛建立普法工作室、法治文化墻、法治文化廣場、法治宣傳欄等，集中宣傳民法、勞動合同法、婚姻法、計劃生育條例等各種法律法規(guī)和普法典型案例。

（二）推進(jìn)依法自治，實現(xiàn)基層民主法治建設(shè)規(guī)范化

1.引導(dǎo)基層依法自治。建議把加強農(nóng)村和社區(qū)依法自治作為基層治理法治化的重要任務(wù)，在經(jīng)費使用和人才引進(jìn)上給予傾斜?？捎煽h政府制定出臺規(guī)范村（社區(qū)）組織職責(zé)、工作運行程序和工作制度的實施辦法，推動依法治村、按章辦事。盡可能地將村級自治組織的主要職能轉(zhuǎn)移到更好地為民辦事和為民服務(wù)上來，積極從事民事糾紛等公共事務(wù)的協(xié)調(diào)，更有效地提供為民服務(wù)的公共產(chǎn)品，充分發(fā)揮民主自治作用。抓好基層現(xiàn)有民主、法律制度的執(zhí)行和落實，鼓勵群眾依法參與村級事務(wù)管理，通過抓好制度執(zhí)行落實促進(jìn)村級事務(wù)管理法治化、規(guī)范化。發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在基層治理法治化中的積極作用，引導(dǎo)村級組織完善修訂自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約，強化教育宣傳和執(zhí)行落實，提升基層群眾自覺守法守規(guī)意識?？晒膭钹l(xiāng)鎮(zhèn)和民政部門提供自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約參考格式，但一定要讓村（社區(qū)）兩委組織和村（居）民反復(fù)討論決定，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。

2.切實發(fā)揮堡壘作用。推進(jìn)基層治理法治化，必須充分發(fā)揮基層黨組織把握方向、模范帶頭、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)斗堡壘作用，引領(lǐng)基層工作依法開展。探索退休干部到基層組織任職模式，從退休干部中選拔一批事業(yè)心強、法律素養(yǎng)高的人員，根據(jù)個人意愿，充實到基層組織，鼓勵具有一定法律素養(yǎng)的大學(xué)生村官參與競選村黨組織書記和村委會主任。

3.打造法治示范單位。深入組織開展“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動，及時總結(jié)和推廣法治創(chuàng)建示范單位建設(shè)的好經(jīng)驗、好做法，發(fā)揮法治創(chuàng)建示范單位的示范帶頭作用，推動基層法治建設(shè)的全面開展。全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、村務(wù)公開、黨務(wù)公開、財務(wù)公開“四民主、三公開”制度，推進(jìn)村務(wù)活動規(guī)范化、民主化、法治化。積極完善“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建的考核激勵機制，全面激勵基層通過開展法治創(chuàng)建來提高法治建設(shè)整體水平。

（三）健全工作機制，實現(xiàn)基層矛盾糾紛調(diào)處法治化

1.運用法治思維解決信訪事項。加強信訪法治建設(shè)，運用法治思維和法治方式處理信訪矛盾和糾紛。基層黨組織要認(rèn)真細(xì)致做好政策宣傳、法律法規(guī)解釋工作，正確引導(dǎo)群眾利用訴訟、仲裁、調(diào)解、行政復(fù)議等合法渠道去解決問題。牢固樹立規(guī)則意識，合法合理的正當(dāng)訴求堅決予以解決，不合理不合法的纏訪鬧訪絕不開口子，引導(dǎo)信訪人依照規(guī)則解決問題。建立信訪事項終結(jié)機制，不能形成無限的信訪處理程序。嚴(yán)格區(qū)分正常信訪與無理信訪，制定應(yīng)急預(yù)案，針對不同情況作出不同處理。對于信訪活動中的違法犯罪行為應(yīng)堅決依法打擊，扭轉(zhuǎn)以違法手段達(dá)到信訪訴求的不良局面。

2.健全矛盾糾紛調(diào)處機制。積極打造和完善信訪、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的“大調(diào)解”工作體系。選優(yōu)配強調(diào)解干部隊伍，選派在村（社區(qū)）有威望、有經(jīng)驗、有責(zé)任心的干部和村民擔(dān)任調(diào)解委員會委員。探索解決報酬待遇，激發(fā)調(diào)解隊伍工作積極性，促進(jìn)調(diào)解組織作用發(fā)揮。建議成立村（居）民維權(quán)中心，負(fù)責(zé)集中研究解決涉及群眾利益的突出問題，在維護(hù)特定群眾合法權(quán)益、制止和查處不法侵害行為、幫助和解決受助對象實際困難上發(fā)揮作用。加強農(nóng)村警務(wù)和群防群治隊伍建設(shè)，對符合任職條件的農(nóng)村警務(wù)室民警落實職級待遇。

3.建立基層網(wǎng)格管理平臺。基層黨組織要全面建立網(wǎng)格化管理平臺，將基層村（社區(qū)）分成若干個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格至少落實一名網(wǎng)格員。網(wǎng)格員要由村（居）民進(jìn)行民主選舉，在落實網(wǎng)格員時要把規(guī)模小區(qū)納入進(jìn)來，由小區(qū)業(yè)主委員會推選人員擔(dān)任網(wǎng)格員，同時可以吸收教師、醫(yī)生、退休老干部等人員參與，共同負(fù)責(zé)所在小區(qū)的網(wǎng)格管理。網(wǎng)格員主要負(fù)責(zé)及時收集和傳遞各類信息，同時兼顧政策法規(guī)宣傳、矛盾糾紛調(diào)解、重點人員排查協(xié)管等職責(zé)。網(wǎng)格員按照“一日一巡查，一天一報告”的要求，深入網(wǎng)格了解民情、反映訴求、排查矛盾，及時掌握重點矛盾糾紛、突出治安問題、公共安全隱患和重點人員等方面的信息，及時加以預(yù)防和解決。

（四）強化法治監(jiān)督，實現(xiàn)基層依法治理工作透明化

1.加強社會監(jiān)督，形成良好法治環(huán)境?；鶎狱h組織要積極引導(dǎo)群眾、法律專家參與到重大事項決策之中，堅持信息公開，形成“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的良好環(huán)境。充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，及時對違法亂紀(jì)行為進(jìn)行曝光。建立和完善建設(shè)性輿論監(jiān)督機制，規(guī)范和保障新聞媒體的監(jiān)督權(quán)。注重發(fā)揮人民陪審員作用，努力打造陽光司法窗口，增進(jìn)人民司法的社會認(rèn)同。

2.完善民主監(jiān)督，保障群眾合法權(quán)益。充分發(fā)揮村級民主監(jiān)督中各方面的監(jiān)督力量，尤其是發(fā)揮村民、村民代表及村務(wù)監(jiān)督委員會的力量，建立監(jiān)督機制，確保基層群眾能直接行使民主權(quán)利。進(jìn)一步明確村務(wù)監(jiān)督委員會的地位、職能，加強對包括集體財產(chǎn)的管理使用、財務(wù)收支、生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項目的發(fā)包管理、集體債權(quán)債務(wù)等方面的監(jiān)督。抓住人民群眾最關(guān)心的問題推行村務(wù)公開，所有村務(wù)公開內(nèi)容需經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會認(rèn)可簽字。探索建立村務(wù)工作過失責(zé)任追究制度，對拒不推行民主管理或在推行中弄虛作假、侵犯群眾權(quán)益的村干部，村民會議或村民代表會議有權(quán)追究責(zé)任。

責(zé)任編輯 董瑞軍