著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

陳少?gòu)?qiáng)+饒倩

【摘要】供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要各方面均衡發(fā)力。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要支點(diǎn)。借助財(cái)政的力量，全面深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的關(guān)鍵一步。本文擬從財(cái)政的視角談?wù)勅绾瓮七M(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 財(cái)政 稅收 PPP

【中圖分類號(hào)】F121 F812

一、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心內(nèi)容，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整又以工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)面臨著深化“三去一降一補(bǔ)”的重任，需要圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整這個(gè)支點(diǎn)，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造升級(jí)，其中包括對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的變革調(diào)整和對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的培育扶持，切實(shí)提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效益、質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)力。財(cái)政政策在擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)，也肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任①。

（一）以積極財(cái)政政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

積極財(cái)政政策主要有兩種表現(xiàn)：增加支出和降低稅費(fèi)。前者側(cè)重于需求側(cè)，通過(guò)擴(kuò)大需求（外需和內(nèi)需）來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)；后者側(cè)重于供給，通過(guò)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和活力，在改善供給的同時(shí)為需求擴(kuò)大創(chuàng)造條件。本輪的積極財(cái)政政策著力于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這種供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是現(xiàn)實(shí)的客觀要求：以擴(kuò)大支出為主要特征的傳統(tǒng)積極財(cái)政政策的邊界效果出現(xiàn)遞減；赤字率和債務(wù)規(guī)模的高企增加了積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)；以及長(zhǎng)期的體制機(jī)制問(wèn)題導(dǎo)致供給端的低效和無(wú)效，結(jié)果導(dǎo)致資源、環(huán)境問(wèn)題不斷。因此，國(guó)家有必要以降低稅費(fèi)為著力點(diǎn)，完善供給端，通過(guò)技術(shù)、資本、勞動(dòng)等要素的有機(jī)組合，通過(guò)“三去一降一補(bǔ)”，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。

2016年，中國(guó)財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙向發(fā)力。中央財(cái)政設(shè)立1 000億元工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，支持地方和中央企業(yè)化解鋼鐵、煤炭行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能。國(guó)家通過(guò)政府引導(dǎo)基金、財(cái)政補(bǔ)貼等手段支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，初步實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)短板的成效。2016年，全年實(shí)現(xiàn)全部工業(yè)增加值247 860億元，比上年增長(zhǎng)6%。其中，制造業(yè)增長(zhǎng)6.8%，工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)10.5%，高技術(shù)制造業(yè)增加值增長(zhǎng)10.8%。全年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)68 803億元，比上年增長(zhǎng)8.5%。其中制造業(yè)62 398億元，增長(zhǎng)12.3%。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，由政府牽頭，大力發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)社會(huì)領(lǐng)域的短板。全年基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資達(dá)118 878億元，增長(zhǎng)17.4%，其中生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)、水利管理業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域保持較快增長(zhǎng)。

根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，2017年財(cái)政政策要更加積極有效，要繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，適度擴(kuò)大支出規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。筆者認(rèn)為，2017年積極財(cái)政政策要將結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)放在消化過(guò)剩產(chǎn)能，發(fā)展農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上。具體而言，積極財(cái)政政策主要解決以下幾個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題：一是繼續(xù)貫徹落實(shí)減稅降費(fèi)政策，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)可支配收入，有效發(fā)揮減稅降費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。二是加快處置僵尸企業(yè)。繼續(xù)清理煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過(guò)剩集聚的地方國(guó)企和央企，通過(guò)減員增效，清產(chǎn)核資，債務(wù)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等多種措施。三是著重關(guān)注對(duì)基礎(chǔ)研究、原創(chuàng)性研究、前沿技術(shù)研究和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究的長(zhǎng)期投入，加大對(duì)科研機(jī)構(gòu)和科研院所的財(cái)力支持，推動(dòng)科技資源和創(chuàng)新技術(shù)的開放和共享，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供科技動(dòng)力。四是重點(diǎn)實(shí)施“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保、人工智能、新一代信息技術(shù)、生物制藥等領(lǐng)域的發(fā)展和成果轉(zhuǎn)化，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整注入活力，提供新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使財(cái)政能更好地適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。

（二）以稅費(fèi)改革支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

稅收作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要手段，影響政府及市場(chǎng)主體的責(zé)任和行為價(jià)值取向，是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的重要樞紐。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，未來(lái)稅費(fèi)改革應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性減稅與增稅并行，現(xiàn)有稅種補(bǔ)充完善，不規(guī)范性行政收費(fèi)清理消除，逐漸建立起一個(gè)既能適應(yīng)政府財(cái)力增長(zhǎng)的需要，又能支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略方針，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的稅收制度體系。具體來(lái)看：

1.結(jié)構(gòu)性減稅與增稅

減稅并非針對(duì)所有企業(yè)，增稅也不是施展于所有領(lǐng)域。首先，營(yíng)改增的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，確保新增試點(diǎn)行業(yè)稅負(fù)只減不增。其次，進(jìn)一步加大對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的扶持力度，擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和遞延納稅的范圍，為制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供切實(shí)的稅收支持。最后，全面推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征，將資源稅與資源市場(chǎng)價(jià)格直接掛鉤，在一定程度上加重資源型企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。此外，將于2018年初開征的環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)一些高消耗、重污染的企業(yè)也將形成稅負(fù)增加的現(xiàn)象。

2.完善相應(yīng)稅種

首先，增值稅仍需進(jìn)一步改革，減少不規(guī)范的私下交易行為，完善上下游企業(yè)間的抵扣鏈條，通過(guò)各企業(yè)抵扣增值稅的需要促使繳稅行為的產(chǎn)生，形成企業(yè)相互監(jiān)督的機(jī)制，從而避免逃稅行為的發(fā)生。其次，水資源費(fèi)改稅對(duì)于改變水資源費(fèi)征收力度不足，水資源短缺的狀況具有積極的效用。不僅有利于控制地下水過(guò)度開采，抑制不合理需求，加重高耗水企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)使資源稅體系趨于完整，便于執(zhí)行。各稅種的完善對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也具有十分重要的意義，能切實(shí)提升稅收服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

3.清除不規(guī)范性收費(fèi)

不規(guī)范性收費(fèi)一直是制約企業(yè)經(jīng)濟(jì)成本的一大因素，同時(shí)提高了企業(yè)審批過(guò)程中的時(shí)間成本。2016年取消違規(guī)設(shè)立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴(kuò)大18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍，極大地減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，給企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)實(shí)惠。在接下來(lái)的改革進(jìn)程中，一方面繼續(xù)通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范地方政府收費(fèi)內(nèi)容與方式，避免地方政府亂收費(fèi)，暗收費(fèi)，慢收費(fèi)，保護(hù)企業(yè)的盈利空間。另一方面是降低制度交易成本。對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)和中小型企業(yè)，制度性交易成本無(wú)疑是發(fā)展路上的一座大山，高稅費(fèi)以及融資成本、難度常常制約企業(yè)發(fā)展的步伐。降低這一成本有利于掃除行政障礙，激發(fā)企業(yè)活力，為企業(yè)增強(qiáng)創(chuàng)新能力提供支持，提高企業(yè)供給的質(zhì)量和效率。

二、推進(jìn)社會(huì)主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅僅是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也有社會(huì)意義上的調(diào)整與變革。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，治理更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作，注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體間權(quán)力的互動(dòng)性和依賴性。在當(dāng)前社會(huì)主體地位不顯，動(dòng)能不足的背景下，如何發(fā)揮社會(huì)主體的功能效用，使其跟上政府與市場(chǎng)主體的節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)各主體間相互合作、相互制衡是結(jié)構(gòu)性調(diào)整需要應(yīng)對(duì)的矛盾與挑戰(zhàn)。

（一）通過(guò)PPP模式提高公共服務(wù)效率

PPP作為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新模式，是國(guó)家治理和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。具體來(lái)說(shuō)，PPP作為新一輪結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)多方獲益。首先，從社會(huì)管理的角度來(lái)看，PPP模式既保護(hù)公眾的社會(huì)公共利益，又提高公共服務(wù)的供給效率。通過(guò)引入社會(huì)資本，有效減少PPP項(xiàng)目中政府端不必要的開支，提高政府資本效益，讓政府這只看得見的手也能提高效率。PPP模式強(qiáng)調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，充分發(fā)揮社會(huì)資本的靈活性與逐利性，及時(shí)獲取最真實(shí)的市場(chǎng)信息，采取最合適的應(yīng)對(duì)措施，有效規(guī)避項(xiàng)目延期所帶來(lái)的額外財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，從供給側(cè)主體的角度來(lái)看，PPP模式有利于帶動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，在PPP模式中，政府是一個(gè)特殊的主體，既是公共事務(wù)的管理監(jiān)督者，也是公共服務(wù)的購(gòu)買者，這樣一來(lái)，創(chuàng)造了新的市場(chǎng)供給主體，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜，最大程度優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的共享和共擔(dān)。

2016年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資118 878億元，增長(zhǎng)17.4%。截止到2016年底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目11 260個(gè)，總投資額13.5萬(wàn)億元，已簽約落地的項(xiàng)目1 351個(gè)，總投資2.2萬(wàn)億元。在不到三年的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)已成長(zhǎng)為世界上最大的PPP市場(chǎng)。PPP作為政府與市場(chǎng)合作的典范，是結(jié)構(gòu)性改革中必不可少的一部分，在補(bǔ)上基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的短板同時(shí)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展后力十足。其次，PPP有利于基本公共服務(wù)均衡化的發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平不可或缺，補(bǔ)上了民生建設(shè)的短板，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。在下一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要牢牢把握PPP模式這一重要抓手。集中用于重大水利工程、新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)、城市排水排澇設(shè)施建設(shè)、鐵路建設(shè)、棚戶區(qū)改造等方面，以財(cái)政資金的帶動(dòng)作用激發(fā)社會(huì)投資活力，為社會(huì)主體參與結(jié)構(gòu)性調(diào)整提供通道和財(cái)政支持，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性和主動(dòng)性，為結(jié)構(gòu)性調(diào)整提供良好的社會(huì)環(huán)境。

（二）構(gòu)建橄欖型社會(huì)階層優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)

橄欖型社會(huì)階層是一個(gè)現(xiàn)代化社會(huì)結(jié)構(gòu)的健康模式，在這種模式下，高收入人群和低收入人群比重較低，中等收入人群比重最高。一個(gè)健康的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)不僅依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的推動(dòng)，也要靠國(guó)家和政府這只“有形的手”主動(dòng)發(fā)揮作用進(jìn)行引導(dǎo)和塑造。但是由于我國(guó)一直把工作重心放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，在社會(huì)政策、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)主體方面缺乏專業(yè)、系統(tǒng)、充分的研究和投入，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的節(jié)奏，社會(huì)矛盾的激化制約結(jié)構(gòu)性調(diào)整的進(jìn)程，影響經(jīng)濟(jì)政策效果的充分發(fā)揮。以城市化水平為例，我國(guó)處于工業(yè)化階段向后工業(yè)化階段過(guò)渡的時(shí)期，同等工業(yè)化水平的國(guó)家城市化水平一般在70%左右，但是我國(guó)2016年常住人口城鎮(zhèn)化率僅57.35%，滯后于工業(yè)化，阻滯了現(xiàn)代化的進(jìn)程，妨礙經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)性調(diào)整中的掣肘?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”是一個(gè)市場(chǎng)、政府、社會(huì)三方協(xié)調(diào)合作的系統(tǒng)，任何一個(gè)要素的缺乏或者薄弱都會(huì)形成“木桶效應(yīng)”，制約系統(tǒng)發(fā)揮出1+1+1>3的效果，只有三方步調(diào)一致，旗鼓相當(dāng)，才能形成合力，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展和深化。鑒此，社會(huì)結(jié)構(gòu)的治理和優(yōu)化尤為必要，其中社會(huì)階層作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的主體，更是要塞之地。

橄欖型社會(huì)階層的最大特點(diǎn)就是中等收入階層的比重具有絕對(duì)性優(yōu)勢(shì)，這對(duì)調(diào)節(jié)貧富分化、化解社會(huì)矛盾、完善社會(huì)結(jié)構(gòu)十分必要。構(gòu)建橄欖型社會(huì)階層可以從以下兩方面入手。一方面，借助社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)改革，為低收入階層提供進(jìn)入高收入階層的通道，在不同社會(huì)階層之間構(gòu)建良性和自由的流動(dòng)機(jī)制，避免社會(huì)階層的固化，實(shí)現(xiàn)民眾獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的公平。另一方面，合理地配置稅權(quán)，適當(dāng)提高直接稅比重，降低間接稅比重。直接稅與個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入直接掛鉤，財(cái)富越多，納稅越多，對(duì)分配公平有直接的促進(jìn)作用，未來(lái)通過(guò)對(duì)個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅等的改革推進(jìn)，客觀上有利于縮小不同收入人群納稅支出占總收入的比重差距，增加中低收入階層可支配收入，提高消費(fèi)能力，擴(kuò)大總需求，給予結(jié)構(gòu)性調(diào)整最積極的市場(chǎng)反應(yīng)。

三、推進(jìn)政府主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整

深入推進(jìn)政府體制改革，既是歷史任務(wù)，也是現(xiàn)實(shí)需求。上下級(jí)政府與同級(jí)政府間利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更是加劇了這一利益博弈的格局。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系來(lái)看，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，配合“三去一降一補(bǔ)”，必須改善政府主體間財(cái)政關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)，化解財(cái)政支出固化格局，為結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)建有利的外部環(huán)境。

（一）改革政府間財(cái)政關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要政府幫助市場(chǎng)通經(jīng)活絡(luò)，無(wú)論是去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿，還是降成本、補(bǔ)短板，都需要一個(gè)有效、公平的外部環(huán)境，這就要求各級(jí)政府間不越位、不缺位、善補(bǔ)位。在以前的經(jīng)濟(jì)工作中，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分存在著不清晰、不合理、不規(guī)范的問(wèn)題。中央事權(quán)多，地方事權(quán)少，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任脫軌，地方政府財(cái)力支撐不起事權(quán)，支出責(zé)任超出財(cái)政可承受力度，在很大程度上影響了管理的效率和效果。以“補(bǔ)短板”為例，2016年中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金660.95億元，用于支持落實(shí)精準(zhǔn)扶貧與脫貧。但在實(shí)踐中地方政府在審批環(huán)節(jié)“明放暗不放”、下放不配套或者擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、損失浪費(fèi)等違法違紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生，加劇了上下級(jí)政府間的不信任感，財(cái)政關(guān)系愈發(fā)緊張。同時(shí)，由于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中形成的損失和支出均離不開財(cái)政資金的補(bǔ)償和托底。但是地方政府自身財(cái)力的有限和轉(zhuǎn)移支付的不合理使其在深化“三去一降一補(bǔ)”的進(jìn)程中往往心有余而力不足，在配合中央政府推進(jìn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，跟進(jìn)相關(guān)配套措施的路上，屢屢出現(xiàn)“吃不消”、“跑不動(dòng)”的現(xiàn)象，更是加劇這一關(guān)系的緊張。

變革政府間財(cái)政關(guān)系，主要從匹配政府間財(cái)力事權(quán)和支出責(zé)任、改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付方式兩者入手。在匹配政府間財(cái)力事權(quán)和支出責(zé)任方面，要落實(shí)地方政府主體責(zé)任，充分發(fā)揮地方政府的主體地位和職能，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性。一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)一級(jí)財(cái)權(quán)是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的前提和基礎(chǔ)，也是提高政府治理能力的內(nèi)在要求，反映到“三去一降一補(bǔ)”的調(diào)整中，就是中央有中央的事，地方有地方的事。明確中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方的財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任，避免任一方財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重或管理權(quán)重復(fù)。這對(duì)協(xié)調(diào)市場(chǎng)參與者的利益關(guān)系，保障和改善民生，妥善應(yīng)對(duì)改革過(guò)程中遇到的突出矛盾和問(wèn)題十分重要。

在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度方面，首先，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例和數(shù)量，使地方政府擁有更多可供自由安排和處置的財(cái)政資金，根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整中出現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)和落后領(lǐng)域有針對(duì)性地扶助，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金的使用效率。其次，優(yōu)化設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付的模式，在上下級(jí)政府與同級(jí)政府間建立一套基于財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任機(jī)制，將縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付結(jié)合起來(lái)，尤其是對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力補(bǔ)助，使各級(jí)政府有能力也有動(dòng)力跟得上深化結(jié)構(gòu)性調(diào)整的步伐。只有各級(jí)政府把握好自己的角色與職能，明確自身在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的責(zé)權(quán)利，才能權(quán)衡好宏觀管理和微觀管理，這對(duì)創(chuàng)建一種良性互動(dòng)、相互協(xié)調(diào)的財(cái)政關(guān)系，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的助攻作用。

（二）調(diào)整政府部門預(yù)算結(jié)構(gòu)

在結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，減稅降費(fèi)使財(cái)政收入不足，支出剛性又使財(cái)政支出高居不下，各級(jí)政府在入不支出的情況下，預(yù)算結(jié)構(gòu)的僵化和低效問(wèn)題更加凸顯，主要表現(xiàn)在財(cái)政資金分配結(jié)構(gòu)固化、資金存量和流量格局不合理，以及預(yù)算支出績(jī)效下降兩方面。這些使各級(jí)政府不僅缺乏充裕的財(cái)政資金跟進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”調(diào)整的相關(guān)配套措施，而且難以擔(dān)當(dāng)改革體系中各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域在深度和廣度上的平衡發(fā)展。在這一背景下，繼續(xù)深化預(yù)算管理改革成為提高政府預(yù)算管理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，適應(yīng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的必然選擇。

具體措施如下：一是優(yōu)化財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)，化解財(cái)政支出固化窘境。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化實(shí)質(zhì)上是財(cái)政存量結(jié)構(gòu)和增量分配機(jī)制的固化，化解這一固化格局，既要下決心加大力度打破部門利益間的羈絆，運(yùn)用科學(xué)合理的治理機(jī)制分配和管理財(cái)政資金，比如借助金融業(yè)的市場(chǎng)化改革來(lái)盤活存量資金，建立健康持續(xù)的增量資金增長(zhǎng)機(jī)制。同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)新各項(xiàng)預(yù)算的統(tǒng)籌、審批、復(fù)核管理，按政府收支分類科目的款級(jí)進(jìn)行歸類，整合中央對(duì)地方的各種補(bǔ)助項(xiàng)目，有保有壓，打破支出固化的制度基礎(chǔ)。二是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革的規(guī)范落實(shí)。預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該是一套系統(tǒng)完整的過(guò)程，覆蓋改革中每項(xiàng)財(cái)政支出的預(yù)算全過(guò)程，包括事前評(píng)估、事中監(jiān)測(cè)、事后評(píng)估、按照績(jī)效運(yùn)行結(jié)果配給財(cái)政預(yù)算資金四大方面。涉及結(jié)構(gòu)性調(diào)整中的每一個(gè)政府決策，每一項(xiàng)財(cái)政支出，都需要配套的績(jī)效目標(biāo)考核、績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)管、績(jī)效按目標(biāo)完成程度配給財(cái)政資金。

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