從不作為政治到責(zé)任政治：凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的一個(gè)分析維度

摘要：治理“為官不為”是當(dāng)前階段凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象不是高壓反腐的副產(chǎn)品，在人類政治活動(dòng)中，其所固有的價(jià)值觀念與行為模式一直潛在在場(chǎng)，展示出重復(fù)再生、穩(wěn)定存續(xù)的軌跡，可稱為一種具有特定指稱的異化的政治形態(tài)——不作為政治。在不同歷史時(shí)期和社會(huì)制度條件下，它會(huì)隨著體制變革、政策變動(dòng)以及社會(huì)環(huán)境變遷，在形式、頻率和程度上有所變化。不作為政治是黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的污染源和重要表征，是對(duì)責(zé)任政治原則的直接背離與異化。揭示和激發(fā)黨內(nèi)政治生態(tài)中責(zé)任政治的價(jià)值意蘊(yùn)，改良不作為政治的存活土壤，完善責(zé)任政治的條件要素，探討不作為政治向責(zé)任政治的轉(zhuǎn)換邏輯和實(shí)踐路徑，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的一個(gè)重要分析維度。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)政治生態(tài)；為官不為；不作為政治；責(zé)任政治

基金項(xiàng)目：2016年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題“推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向基層延伸研究”；2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問(wèn)題研究”（11BDJ023）

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）02-0039-06

凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是全面從嚴(yán)治黨的重大課題?！皟艋钡囊馓N(yùn)主旨在于及時(shí)清除黨的自身建設(shè)和治國(guó)理政活動(dòng)中存在的不健康因素和消極力量。在高壓反腐的新態(tài)勢(shì)下，存續(xù)于人類政治生活中的“為官不為”現(xiàn)象在一些地方呈現(xiàn)出加劇化、彌散化趨向，成為一個(gè)具有一定普遍性、頑固性的突出問(wèn)題。在此背景下，確立“不作為政治”的概念工具，揭示和激發(fā)黨內(nèi)政治生態(tài)中“責(zé)任政治”的價(jià)值意蘊(yùn)，探討不作為政治向責(zé)任政治的轉(zhuǎn)換邏輯和實(shí)踐路徑，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的一個(gè)重要分析維度。

一、“不作為政治”的概念界說(shuō)

黨的十八大以來(lái)，隨著高壓反腐政策的持續(xù)發(fā)力，一方面，“為政不廉”現(xiàn)象得到有效遏制；另一方面，“為官不為，廉而不勤”現(xiàn)象則在一定范圍內(nèi)擴(kuò)散蔓延，成為黨內(nèi)政治生態(tài)的一個(gè)污染源，引發(fā)了學(xué)界的熱議。值得關(guān)注的是，很多人傾向于把現(xiàn)階段的官員不作為看作執(zhí)政黨實(shí)施正風(fēng)肅紀(jì)、高壓反腐行動(dòng)的一個(gè)副產(chǎn)品，是部分官員對(duì)其既得利益受損的消極回應(yīng)和反彈，并以此為認(rèn)知前提來(lái)討論官員不作為的防治對(duì)策，這容易陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的邏輯誤區(qū)。筆者以為，為拓寬對(duì)“為官不為”現(xiàn)象的探討視界，增強(qiáng)對(duì)問(wèn)題的解釋力，應(yīng)確立起“不作為政治”這樣一個(gè)描述性的概念工具，通過(guò)與責(zé)任政治的對(duì)比討論，深化對(duì)黨內(nèi)政治生態(tài)品格特質(zhì)的認(rèn)識(shí)。實(shí)質(zhì)上，“為官不為”現(xiàn)象是綿延存續(xù)于人類歷史上的一種政治行為模式。在中國(guó)古代，統(tǒng)治者高度重視對(duì)于官員不作為的法律規(guī)制，秦律中的廢令罪是中國(guó)古代對(duì)官員行政不作為的最早規(guī)定。西方建立現(xiàn)代文官制度已有150余年的歷史，但時(shí)至今日，懶政、怠政、庸政等問(wèn)題仍是困擾各國(guó)政府的共同難題。這種現(xiàn)象具有某種程度的“政治化學(xué)反應(yīng)性”，其殘余因素會(huì)隨著某一時(shí)期政治生態(tài)要素的局部變化而變得尤為活躍。就“為官不為”現(xiàn)象的歷時(shí)性和空間性來(lái)看，其整體上展示出重復(fù)再生、穩(wěn)定存續(xù)的軌跡，是人類政治生活中面臨的共同課題，可以稱為一種具有特定指稱的異化的政治形態(tài)——不作為政治。

不作為是一個(gè)廣泛運(yùn)用于法學(xué)領(lǐng)域的概念術(shù)語(yǔ)（行政不作為也主要以行政法規(guī)為判定依據(jù)）?！安蛔鳛槭窍鄬?duì)于作為而言的，指行為人負(fù)有實(shí)施某種積極行為的特定的法律義務(wù)，并且能夠?qū)嵭卸粚?shí)行的行為?！雹?法學(xué)話語(yǔ)中的不作為，以法律義務(wù)、法律責(zé)任為判斷基點(diǎn)，遵循著“義務(wù)—應(yīng)為—能為—不為”的法理邏輯。政治生活場(chǎng)域中的不作為，則以政治權(quán)力為認(rèn)知基點(diǎn)，對(duì)應(yīng)著政治義務(wù)—責(zé)任、法律義務(wù)—責(zé)任、倫理義務(wù)—責(zé)任等多重關(guān)系范式，內(nèi)含著“權(quán)力—義務(wù)—應(yīng)為—不為”的政治邏輯。在此邏輯鏈條中，法律義務(wù)中基于自然人的“能為”構(gòu)件并不體現(xiàn)在政治權(quán)力義務(wù)之中，蓋因?yàn)闄?quán)力行使需要行為主體具備道德、智識(shí)、技能等多種要素條件，客觀上存在著能力不足的“不能為”問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，不作為政治是政治主體以消極態(tài)度認(rèn)知和行使權(quán)力，包括拒不履行、選擇性履行、不完全履行、不能履行權(quán)力責(zé)任與義務(wù)等多種狀態(tài)的政治行為模式。

我們對(duì)于不作為政治的探討，必須突顯“依據(jù)中國(guó)”、“基于中國(guó)”的學(xué)術(shù)立場(chǎng)，以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的深入實(shí)施作為基礎(chǔ)背景和根本依托。否則，就會(huì)淪為純粹學(xué)理層面的抽象爭(zhēng)論或概念話語(yǔ)層次的政治空談。從當(dāng)代我國(guó)政治生活的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，“為官不為”具有多種表現(xiàn)形式。習(xí)近平指出：“綜合各方面反映，當(dāng)前‘為官不為主要有3種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動(dòng)力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為。”② 能力、動(dòng)力、擔(dān)當(dāng)和不能、不想、不敢等語(yǔ)詞所傳遞的政治行為信息，揭示出權(quán)力與責(zé)任的關(guān)聯(lián)斷裂狀態(tài)及因果關(guān)系，可視作當(dāng)前階段我國(guó)政治實(shí)踐中存在的不作為政治的基本呈現(xiàn)形式。概括來(lái)說(shuō)，不作為政治的理念與邏輯體現(xiàn)出以下基本特征：一是主體心理的消極性，表現(xiàn)為頹廢、懈怠、慵懶等心理品質(zhì)，消解干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，窒息改革創(chuàng)新的活力；二是動(dòng)機(jī)的功利性，表現(xiàn)為以私益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)黨和國(guó)家的政策采取選擇性執(zhí)行方式，對(duì)自己有利的就干，無(wú)利的就推諉回避，實(shí)質(zhì)上是一種政治投機(jī)主義行為，是政治倫理退化的表征；三是行為的保守性，表現(xiàn)為患得患失、畏難懼險(xiǎn)情緒嚴(yán)重，奉行求自保不作為的行為準(zhǔn)則，遵循“寧肯少干事甚至不干事，也要保證少惹事、不出事”的行為邏輯，攻堅(jiān)克難的勇氣和魄力不足，會(huì)貽誤改革發(fā)展由量變到質(zhì)變的良機(jī)；四是策略的權(quán)宜性，表現(xiàn)為被動(dòng)應(yīng)付心態(tài)嚴(yán)重，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題缺乏治本性的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，采取變通性、權(quán)宜性手段，使很多問(wèn)題惡性循環(huán)，積重難返；五是評(píng)價(jià)的模糊性，表現(xiàn)為很多不作為現(xiàn)象發(fā)生在“可為”與“可不為”的交叉地帶，屬于現(xiàn)行考核制度無(wú)法觸及的“彈性行為”，即使發(fā)現(xiàn)了也難以依規(guī)懲治，極大增加了治理難度。

二、當(dāng)前階段不作為政治行為模式的誘因分析

不作為政治的行為模式是特定政治心理、政治動(dòng)機(jī)、政治手段等要素交互作用的產(chǎn)物，在不同歷史時(shí)期和社會(huì)制度條件下，它會(huì)隨著體制變革、政策變動(dòng)以及社會(huì)環(huán)境變遷，在形式、頻率和程度上有所變化。觀察當(dāng)前階段中國(guó)政治生活實(shí)際，這種行為模式總體上呈現(xiàn)出加劇化、彌散化、頑固化的危險(xiǎn)趨向。對(duì)其誘發(fā)因素和生成邏輯，主要可從三個(gè)方面進(jìn)行分析、推導(dǎo)。

1. 從主體素質(zhì)來(lái)說(shuō)，政治主體相對(duì)固化的思維和行為模式不適應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型所提出的新要求?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局實(shí)質(zhì)上是一種全方位的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，意味著結(jié)束以GDP論英雄，“一俊遮百丑”的評(píng)價(jià)方式，要求官員擺脫那些依附于傳統(tǒng)發(fā)展模式的思維觀念和行為邏輯，確立包含生態(tài)改良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善等綜合指標(biāo)的全面發(fā)展思路與能力體系。在轉(zhuǎn)型階段，一方面，政策供給的限制性條件不斷增多，另一方面，對(duì)發(fā)展的質(zhì)量要求明顯提升，這些均對(duì)政治主體的能力素質(zhì)提出了更高要求，體現(xiàn)為思維觀念、行為模式的解構(gòu)與重構(gòu)。在新的經(jīng)驗(yàn)積累不充分的情況下，一些官員未能適應(yīng)新模式的要求，因決策難度、風(fēng)險(xiǎn)不斷加大而在短期內(nèi)產(chǎn)生了迷惘困惑、猶豫觀望的心態(tài)，體現(xiàn)出“不知如何作為”的階段性特點(diǎn)。

2. 從行為動(dòng)力來(lái)說(shuō)，失衡的激勵(lì)結(jié)構(gòu)是政治主體動(dòng)力趨弱化的重要原因。激勵(lì)結(jié)構(gòu)主要由制度性激勵(lì)與非制度性激勵(lì)兩部分構(gòu)成。就正式制度而言，以“維穩(wěn)”為核心，以“一票否決”式考核為制度工具的負(fù)面激勵(lì)權(quán)重過(guò)大，是激勵(lì)結(jié)構(gòu)失衡的重要表現(xiàn)。20世紀(jì)80年代末，鄧小平提出“穩(wěn)定壓倒一切”的論斷（這里的“穩(wěn)定”主要是指政治穩(wěn)定），既有其特定的時(shí)代背景，也符合中國(guó)改革的內(nèi)在邏輯。問(wèn)題在于，很多地方和單位對(duì)“穩(wěn)定”的理解出現(xiàn)偏差，以致于把社會(huì)的、法律的所有矛盾或沖突統(tǒng)統(tǒng)置于“穩(wěn)定”的政治語(yǔ)境之中，導(dǎo)致各級(jí)官員尤其是基層干部承載著無(wú)限的維穩(wěn)壓力。客觀而論，改革進(jìn)入“深水區(qū)”，任何改革決策均會(huì)不同程度地觸動(dòng)某些個(gè)體或群體的利益，出現(xiàn)分歧與糾葛是正?，F(xiàn)象。如果不加分析地納入“一票否決”的懲戒性考核體系之內(nèi)，就會(huì)轉(zhuǎn)變官員的行為偏好，嚴(yán)重影響行為動(dòng)力。這正是一些基層政權(quán)選擇“不出事邏輯”的直接誘因。就非制度性激勵(lì)而言，來(lái)自社會(huì)領(lǐng)域的負(fù)面評(píng)價(jià)因素過(guò)多，是激勵(lì)結(jié)構(gòu)失衡的另一表現(xiàn)。在“人人都有麥克風(fēng)”的時(shí)代，一些官員在進(jìn)行決策時(shí)，往往在各種非理性輿論壓力下表現(xiàn)出遲疑或退縮傾向。學(xué)者鄭永年提出，“民意的壓力也來(lái)自今天中國(guó)社會(huì)利益和聲音的多元化，做什么樣的改革，總會(huì)出現(xiàn)阻力和反對(duì)者。尤其是在社交媒體時(shí)代，反對(duì)者具有了強(qiáng)大的動(dòng)員能力，聚集足夠的反對(duì)聲音，甚至挾持改革方案?！雹?此外，由于某些媒體對(duì)少數(shù)腐敗現(xiàn)象的偏頗性關(guān)注或非理性演繹，催生出“官員污名化”等不良社會(huì)心態(tài)，致使一些官員產(chǎn)生心理上的挫敗感，積極作為的動(dòng)力也不同程度受損。

3. 從政治心理來(lái)說(shuō)，高壓反腐政策的持續(xù)發(fā)力，在相當(dāng)程度上影響著官員的行為動(dòng)機(jī)。習(xí)近平提出的“持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，做到零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴(yán)厲懲處的尺度不松”④，是當(dāng)前我國(guó)反腐政策的根本要求，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵舉措并取得顯著成效。不可忽視的是，面對(duì)高壓反腐的政治環(huán)境，一些官員表現(xiàn)出復(fù)雜的心理動(dòng)機(jī)。一是隨著對(duì)主體責(zé)任的突出強(qiáng)調(diào)，一些黨政組織的負(fù)責(zé)人擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)班子成員出問(wèn)題而使自己承負(fù)連帶責(zé)任，產(chǎn)生寧肯少干事、不干事，也要盡量少出事的畏懼心理。一把手在各項(xiàng)決策中的話語(yǔ)分量，決定了他們的消極心態(tài)是衍生不作為現(xiàn)象的關(guān)鍵因素。二是少數(shù)“問(wèn)題官員”產(chǎn)生擔(dān)憂被檢舉揭發(fā)的恐惶心理，出于對(duì)自身腐敗行為的掩飾與遮蔽，選擇低調(diào)行事的消極不作為策略。三是一些官員從政動(dòng)機(jī)不純正，在權(quán)力行為受到嚴(yán)格限制，尋租空間大大壓縮的條件下，產(chǎn)生了付出與回報(bào)不對(duì)等的失衡心理，這也是不作為現(xiàn)象的重要誘因。

三、不作為政治：黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的重要表征

黨內(nèi)政治生態(tài)是黨內(nèi)政治系統(tǒng)各構(gòu)成要素之間關(guān)聯(lián)互動(dòng)狀態(tài)的綜合映射。黨內(nèi)政治系統(tǒng)主要包括黨內(nèi)政治關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)政治行為方式、黨內(nèi)政治文化等要素。黨內(nèi)政治生態(tài)質(zhì)量取決于這些基本要素之間的良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展的程度。黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的基本含義在于：在某個(gè)階段內(nèi)某些要素發(fā)生不同程度的變異，要素功能退化，從而引發(fā)政治系統(tǒng)內(nèi)的生態(tài)性紊亂。腐敗是執(zhí)政黨面臨的最大威脅，是黨內(nèi)政治生態(tài)的重要污染源；不作為政治本身也是一種腐敗，是當(dāng)前階段黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的重要表征。對(duì)此，可從歷時(shí)、空間和參與范圍三個(gè)視角作出具體分析。

1. 從歷時(shí)的維度來(lái)看，局部惡化的關(guān)鍵“病灶”已從黨紀(jì)松弛、腐敗嚴(yán)重轉(zhuǎn)換為不作為問(wèn)題。黨的十八大之前，黨內(nèi)政治生態(tài)的突出問(wèn)題集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行失之于“寬松軟”的問(wèn)題。黨規(guī)黨法是黨內(nèi)政治生態(tài)“山清水秀”的根本保障。習(xí)近平明確提出：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”，“對(duì)違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩‘紅線、越‘底線、闖‘雷區(qū)的，要堅(jiān)決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢(shì)大而破規(guī)，不以問(wèn)題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門(mén)、不開(kāi)‘天窗，堅(jiān)決防止‘破窗效應(yīng)?！雹?十八大以來(lái)，黨中央以嚴(yán)格執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定為突破口，以完善黨內(nèi)法規(guī)體系為依托，采取各種舉措嚴(yán)防制度淪為“稻草人”，制度的權(quán)威性和剛性約束力顯著增強(qiáng)。二是腐敗易發(fā)頻發(fā)高發(fā)的問(wèn)題。習(xí)近平鄭重指出，“我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗?！雹?腐敗現(xiàn)象對(duì)黨內(nèi)政治生態(tài)的破壞性是全方位的，因?yàn)椤案瘮》肿油瓮懽?、?jīng)濟(jì)貪婪、生活腐化、作風(fēng)專橫于一身”⑦。即是說(shuō)，腐敗不僅體現(xiàn)為對(duì)有形的公共利益的肆意吞噬，更體現(xiàn)為對(duì)無(wú)形的執(zhí)政公信力的侵蝕和黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的敗壞。十八大以來(lái)，黨中央以前所未有的高壓態(tài)勢(shì)，逐步形成了腐敗治理的科學(xué)思路：“在空間布局上是‘老虎‘蒼蠅‘狐貍一起打；在時(shí)序安排上是前期以治標(biāo)為主，為后期的治本贏得時(shí)間并創(chuàng)造條件；在邏輯理路上是以追懲式反腐行動(dòng)的震懾力創(chuàng)造‘不敢腐的政治氛圍，以‘權(quán)力入籠構(gòu)建‘不能腐的制度環(huán)境，以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的政治生態(tài)上升至‘不想腐的倫理境界。”⑧ 反腐敗的壓倒性態(tài)勢(shì)業(yè)已形成并取得階段性的顯著成效。我們觀察到，隨著黨紀(jì)黨規(guī)的嚴(yán)厲執(zhí)行和反腐壓力的持續(xù)遞增與通暢傳導(dǎo)，黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的關(guān)鍵“病灶”已經(jīng)發(fā)生位移，轉(zhuǎn)變?yōu)椴蛔鳛閱?wèn)題。“為官不易”、“官不聊生”、“當(dāng)能官就不能當(dāng)清官”、“反腐敗影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等論調(diào)即是此背景下部分官員抗拒心態(tài)的折射?？梢哉f(shuō)，對(duì)不作為政治的矯治，已經(jīng)成為當(dāng)前階段凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵問(wèn)題。

2. 從空間維度來(lái)看，不作為的重心發(fā)生位移，從相對(duì)集中于利益稀疏區(qū)域轉(zhuǎn)向利益密集區(qū)域。一份來(lái)自山西省的調(diào)研報(bào)告稱：“過(guò)去，黨員干部不作為，大多集中在無(wú)利益的領(lǐng)域，出現(xiàn)‘九龍治水而無(wú)人治水等問(wèn)題，但反腐高壓態(tài)勢(shì)下，過(guò)去爭(zhēng)著搶著去作為的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)現(xiàn)在變?yōu)椴蛔鳛榈念I(lǐng)域和環(huán)節(jié)?！雹?本文所指的利益密集區(qū)域，主要包括兩個(gè)方面：一是權(quán)力資源豐富的區(qū)域，主要包括干部選任、項(xiàng)目審批、能源開(kāi)發(fā)管理、房地產(chǎn)管理等。在傳統(tǒng)模式下，這些領(lǐng)域中的權(quán)力機(jī)構(gòu)被公認(rèn)為是有“實(shí)權(quán)”的部門(mén)，是各類利益主體爭(zhēng)相“圍獵”的對(duì)象，權(quán)力行為所帶來(lái)的政績(jī)、“灰色收入”、社會(huì)地位等不同形式的“回報(bào)”相當(dāng)豐厚，因而成為權(quán)力行為活躍，權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域，集中著政治生態(tài)惡化的主要因素和突出問(wèn)題，催生出塌方式腐敗、各類資本“圍獵”權(quán)力、圈子文化泛濫、政商關(guān)系畸形化等生態(tài)惡化現(xiàn)象。在全面從嚴(yán)治黨的新態(tài)勢(shì)下，這些事關(guān)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的領(lǐng)域則成為不作為的高發(fā)區(qū)。比如，有的單位寧肯貽誤工作也不配備干部；有些黨政官員對(duì)企業(yè)老板敬而遠(yuǎn)之，不為企業(yè)排憂解難；項(xiàng)目審批怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，采取“門(mén)易進(jìn)，臉好看，事不辦”的消極對(duì)策；等等。二是以“維穩(wěn)”為制度目標(biāo)的利益沖突相對(duì)激烈和社會(huì)抗?fàn)幮詮?qiáng)度較高的區(qū)域。這些區(qū)域匯集著城市拆遷改造、農(nóng)村土地征用、群體性事件處理、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)等工作事項(xiàng)，不同社會(huì)主體之間的利益博弈與沖突、社會(huì)個(gè)體或群體的抗?fàn)幮孕袆?dòng)多發(fā)頻發(fā)，同樣屬于利益密集區(qū)域。過(guò)去在“一票否決”式考核的制度壓力之下，黨政干部運(yùn)用“剛性”維穩(wěn)手段尚能積極作為，而當(dāng)前依法治國(guó)的政治邏輯內(nèi)在規(guī)定著，不僅要考核“維穩(wěn)”的積極結(jié)果，還要監(jiān)督權(quán)力行為過(guò)程、方式和手段的正當(dāng)性與合法性。在此背景下，一些干部為規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也采取消極不作為方式來(lái)對(duì)待這些領(lǐng)域的工作。比如，有的地方怕出現(xiàn)糾紛，中斷或放棄很多關(guān)系國(guó)計(jì)民生的惠民項(xiàng)目。從權(quán)力配置與運(yùn)行的一般規(guī)律來(lái)看，上述這些利益密集領(lǐng)域匯集著國(guó)家治理體系架構(gòu)的支撐點(diǎn)、改革攻堅(jiān)的聚焦點(diǎn)、社會(huì)秩序的高危點(diǎn)、民生改善的著力點(diǎn)。不作為現(xiàn)象集中于這些領(lǐng)域之中，其所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)會(huì)更明顯，對(duì)執(zhí)政資源的揮霍、執(zhí)政公信力的侵蝕更為嚴(yán)重。

3. 從參與范圍的維度來(lái)看，不作為政治的行為模式被不斷復(fù)制模仿，誘發(fā)黨內(nèi)政治生態(tài)的內(nèi)卷化風(fēng)險(xiǎn)。“內(nèi)卷化”意指一個(gè)社會(huì)、組織或個(gè)人，既無(wú)漸進(jìn)式增長(zhǎng)，亦無(wú)突變式發(fā)展，進(jìn)入簡(jiǎn)單循環(huán)、自我重復(fù)、原地踏步的狀態(tài)。在過(guò)去，不作為現(xiàn)象更多發(fā)生在缺乏權(quán)力資源的普通公務(wù)人員以及極少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)之中，充其量可以視作一種“偷懶”行為，更多地與個(gè)人素質(zhì)差異、職責(zé)不清、管理漏洞等因素有關(guān)，尚屬于任何政治系統(tǒng)都能容忍的限度之內(nèi)、無(wú)法完全規(guī)避的“必然之惡”。而在當(dāng)前，參與群體具有不斷擴(kuò)大的危險(xiǎn)趨向，“這種不作為的心態(tài)具有傳染性，很容易呈現(xiàn)出‘集體感染的政治生態(tài)反應(yīng)”⑩。其實(shí)，在政治生態(tài)中，不作為政治所固有的價(jià)值觀念與行為模式一直潛在在場(chǎng)，在新舊政治秩序切換的特定階段，其固有習(xí)性被重新激活甚至擴(kuò)張放大，演進(jìn)成一種彌漫性、消極性的經(jīng)驗(yàn)樣式，被很多官員視作緩解政治風(fēng)險(xiǎn)和政策壓力過(guò)程中成本最低的選擇。不作為現(xiàn)象本身具有很強(qiáng)的隱蔽性，加之現(xiàn)行考核制度尚缺失對(duì)此問(wèn)題的有效制約，治理難度相當(dāng)大。不作為一旦成為一種普遍性現(xiàn)象，不但會(huì)成為凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的“頑疾”，而且會(huì)消解對(duì)政治系統(tǒng)內(nèi)其他要素的改良力度，拉長(zhǎng)治理時(shí)段，使政治生態(tài)建設(shè)如車入泥潭，陷入低層次的自我重復(fù)狀態(tài)之中，產(chǎn)生內(nèi)卷化的治理風(fēng)險(xiǎn)。

四、責(zé)任政治：我黨黨內(nèi)政治生態(tài)的根本特征和固有屬性

責(zé)任政治被公認(rèn)為現(xiàn)代民主政治的基本特征和重要組成部分。政治學(xué)視野中的“責(zé)任”有其特定含義。責(zé)任意味著對(duì)授權(quán)者的“回應(yīng)或答理”，“愿意接受責(zé)備和承受適當(dāng)?shù)膽土P”，是“以明智、合理或在道德上正確的方式來(lái)行為，而不如此往往會(huì)面臨壓力”。11 從發(fā)生學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，責(zé)任政治屬于舶來(lái)品，是立基于“主權(quán)在民”和“社會(huì)契約”原則的西方代議制民主的邏輯演進(jìn)結(jié)果。公權(quán)力的委托—代理關(guān)系直接催生出授權(quán)者與權(quán)力受授者之間的關(guān)系，權(quán)力與責(zé)任具有天然關(guān)聯(lián)，責(zé)任是公權(quán)力授予和行使中的元問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，責(zé)任政治是指政治主體要對(duì)權(quán)力行為過(guò)程及后果負(fù)責(zé)的政治活動(dòng)狀態(tài)。

本文所討論的不作為政治是對(duì)責(zé)任政治原則的直接背離與異化。責(zé)任政治為治理不作為問(wèn)題，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)提供了理論范式和實(shí)踐路向。馬克思主義政黨的黨內(nèi)政治生態(tài)本質(zhì)上是一種先進(jìn)的政治文明形態(tài)，而“責(zé)任政治的精神蘊(yùn)涵與政治文明的內(nèi)在價(jià)值之間存在著契合關(guān)系，責(zé)任政治是政治文明的基本形態(tài)”12。在此意義上理解，責(zé)任政治應(yīng)是中共黨內(nèi)政治生態(tài)的根本特征和固有屬性。這一判斷，既具有理論邏輯的自洽性，又具有歷史和現(xiàn)實(shí)邏輯的自明性。

1. 理論邏輯：責(zé)任政治是馬克思主義政黨政治的根本屬性。馬克思主義政黨政治代表著一種新型的政治形態(tài)，它以唯物史觀為理論基石，堅(jiān)守著關(guān)注人類社會(huì)終極命運(yùn)、解放全人類的責(zé)任情懷，秉持著代表絕大多數(shù)人利益、對(duì)絕大多數(shù)人負(fù)責(zé)的政治理念，定位于“社會(huì)公仆”的政治角色，確立起“人民主權(quán)—普遍選舉—授權(quán)—監(jiān)督—隨時(shí)罷免”的權(quán)責(zé)關(guān)系。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中揭露了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的階級(jí)實(shí)質(zhì)，清除了把政治管理視為高不可攀的神秘事情的錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)“徹底清除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來(lái)代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來(lái)代替虛偽的責(zé)任制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”13?？梢哉f(shuō)，責(zé)任政治是馬克思主義政黨政治的原本屬性，并且在政治理念的崇高性、政治地位的平等性、權(quán)力主體的人民性、民主授權(quán)的真實(shí)性等方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)議會(huì)制框架之中責(zé)任政治形態(tài)的批判與超越。

2. 歷史邏輯：踐行責(zé)任政治是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫立場(chǎng)和內(nèi)在品格。以不同方式獲取政權(quán)，是政黨政治的核心內(nèi)容之一。中國(guó)共產(chǎn)黨在以武裝斗爭(zhēng)方式奪取政權(quán)的新民主主義革命時(shí)期，自覺(jué)承擔(dān)起民族革命和民主革命的雙重歷史責(zé)任，確立起服務(wù)人民的政治宗旨，堅(jiān)守對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治準(zhǔn)則。毛澤東指出：“我們的責(zé)任，是向人民負(fù)責(zé)。每句話，每個(gè)行動(dòng)，每項(xiàng)政策，都要適合人民的利益，如果有了錯(cuò)誤，定要改正，這就叫向人民負(fù)責(zé)?！嗣褚夥牛桶褭?quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實(shí)為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。我們當(dāng)了人民的代表，必須代表得好?！?4 革命即將勝利之際，我們黨就對(duì)掌握權(quán)力可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)保持著高度警惕，提出“兩個(gè)務(wù)必”的重要論斷實(shí)質(zhì)上就是憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的體現(xiàn)。執(zhí)政之后，黨始終把對(duì)人民負(fù)責(zé)，防止權(quán)力異化，防范權(quán)力行使者由“人民公仆”變成“人民主人”作為自身建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索建立黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督體系，并確立起主要依靠群眾運(yùn)動(dòng)方式來(lái)追究權(quán)力責(zé)任的政治凈化機(jī)制。盡管這一方式具有很大的局限性，政治動(dòng)機(jī)與效果之間存在著較大落差，但是這一時(shí)期所積淀形成的自我約束意識(shí)和權(quán)力監(jiān)督原則，無(wú)不體現(xiàn)著當(dāng)代語(yǔ)境中責(zé)任政治的價(jià)值理念。

改革開(kāi)放啟動(dòng)至黨的十八大召開(kāi)這一歷史時(shí)段，是現(xiàn)代責(zé)任政治理念厚植、責(zé)任制度逐步完善、問(wèn)責(zé)機(jī)制初步形成的關(guān)鍵時(shí)期。改革開(kāi)放之初，針對(duì)十年動(dòng)亂后黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位管理混亂問(wèn)題，鄧小平正式提出“責(zé)任制”的概念。此后，責(zé)任理念在行政改革、政府建設(shè)等公權(quán)力活動(dòng)領(lǐng)域得以廣泛傳播?！胺堑洹笔录奶幚恚灰曌鲗?duì)行政不作為進(jìn)行制度問(wèn)責(zé)的肇始，并在安全生產(chǎn)監(jiān)管、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域得以拓展運(yùn)用，先后出臺(tái)了一系列部門(mén)性、地方性的問(wèn)責(zé)追責(zé)制度細(xì)則。與此同時(shí)，隨著問(wèn)責(zé)實(shí)踐的深入，一些深層次的體制性沖突也開(kāi)始顯現(xiàn)。在黨政二元化權(quán)力結(jié)構(gòu)中，存在著黨委、人大、政府、司法等問(wèn)責(zé)主體的認(rèn)定問(wèn)題，也存在政治責(zé)任與行政責(zé)任、決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任的區(qū)分問(wèn)題。2010年頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，是問(wèn)責(zé)制在黨內(nèi)治理中正式確立的重要標(biāo)志?？傮w而論，這一時(shí)期的問(wèn)責(zé)實(shí)踐促進(jìn)了法治、責(zé)任、有限、透明等政治理念的傳播和接納，責(zé)任政府建設(shè)取得重要突破，責(zé)任政治成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。不容否認(rèn)的是，在這一時(shí)期，問(wèn)責(zé)觸點(diǎn)主要集中于公共危機(jī)高發(fā)領(lǐng)域，“運(yùn)動(dòng)式”、“風(fēng)暴式”問(wèn)責(zé)居多，來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)壓力下的“彈性問(wèn)責(zé)”大量存在，重事后懲處而輕事前、事中的履責(zé)督促。這些問(wèn)題的存在，迫切需要作出新的探索突破。

3. 現(xiàn)實(shí)邏輯：責(zé)任政治是全面從嚴(yán)治黨的核心價(jià)值訴求。堅(jiān)持一黨長(zhǎng)期執(zhí)政是中國(guó)政黨政治的根本特點(diǎn)，內(nèi)在規(guī)定著黨內(nèi)治理處于國(guó)家治理的核心和優(yōu)先位置。十八大以來(lái)，黨中央提出了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略命題，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)被確立為破解這一命題的發(fā)力點(diǎn)。綜觀近幾年的實(shí)踐，責(zé)任政治已經(jīng)成為管黨治黨活動(dòng)的立基點(diǎn)和主基調(diào)，問(wèn)責(zé)追責(zé)成為改良黨內(nèi)政治生態(tài)的有效路徑。主要表現(xiàn)為：一是牢固確立起“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究”的政治理念；二是形成以主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任為主，涵蓋政治責(zé)任、法律責(zé)任和倫理責(zé)任的責(zé)任內(nèi)容體系；三是架構(gòu)起以《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等為主體的問(wèn)責(zé)制度體系；四是逐步形成以強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為基礎(chǔ)手段，以巡視常態(tài)化為制度工具，以層層傳導(dǎo)壓力為驅(qū)動(dòng)力量的問(wèn)責(zé)追責(zé)路徑。上述內(nèi)容，呈現(xiàn)出 “知責(zé)—定責(zé)—踐責(zé)—評(píng)責(zé)—問(wèn)責(zé)—追責(zé)—懲處”的鏈?zhǔn)截?zé)任結(jié)構(gòu)，責(zé)任政治作為黨內(nèi)政治生態(tài)的固有屬性被徹底激活并發(fā)揮出實(shí)際效能。在宏觀層面上，從傳統(tǒng)的責(zé)任政府建設(shè)為主轉(zhuǎn)向責(zé)任政府、責(zé)任政黨一體推進(jìn)；在微觀層面上，從以“過(guò)錯(cuò)”追究為主轉(zhuǎn)向“過(guò)錯(cuò)”、“亂作為”、“不作為”等多狀態(tài)下的全面問(wèn)責(zé)，為矯治不作為政治“頑疾”提供了體制條件與路徑指向。

五、從不作為政治轉(zhuǎn)向責(zé)任政治的實(shí)踐節(jié)點(diǎn)

改良不作為政治的存活土壤，完善責(zé)任政治的條件要素，實(shí)現(xiàn)從不作為政治到責(zé)任政治的形態(tài)切換，是當(dāng)前階段凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的重中之重，體現(xiàn)出“破”與“立”的辯證法。不作為政治的行為模式是歷史的與現(xiàn)實(shí)的、長(zhǎng)期性的與階段性的、體制內(nèi)的與體制外的等多種因素交織作用的產(chǎn)物，需要確立突出重點(diǎn)、系統(tǒng)清理、久久為功的轉(zhuǎn)換與建構(gòu)思路。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)實(shí)踐節(jié)點(diǎn)：

1. 厚植“權(quán)責(zé)對(duì)等”理念，創(chuàng)設(shè)踐行責(zé)任政治的思想條件。在政治生活場(chǎng)域，沒(méi)有脫離具體權(quán)力的抽象責(zé)任，也不存在缺失責(zé)任規(guī)約的絕對(duì)權(quán)力。權(quán)力與責(zé)任是一體兩面、共生共存的關(guān)系。行使權(quán)力的過(guò)程，即是履行責(zé)任的過(guò)程。有多大權(quán)力，必有多大責(zé)任，“權(quán)責(zé)對(duì)等”是責(zé)任政治的核心理念。權(quán)力體現(xiàn)為一種對(duì)他人或資源的支配能力，責(zé)任則表達(dá)著權(quán)力的價(jià)值向度。價(jià)值向度出現(xiàn)偏差，權(quán)力行為必然會(huì)扭曲異化。不作為政治實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)力責(zé)任的推諉、減損或放棄，根源于政治主體行使權(quán)力的價(jià)值向度出現(xiàn)了問(wèn)題，是權(quán)責(zé)失衡的表現(xiàn)。為此，清除黨內(nèi)政治生態(tài)的“頑疾”——不作為政治，應(yīng)把厚植“權(quán)責(zé)對(duì)等”理念作為思想基礎(chǔ)和前置條件，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用的馬克思主義權(quán)力觀，促進(jìn)政治心理的良性調(diào)適，培育敢于擔(dān)當(dāng)，自覺(jué)履責(zé)、擔(dān)責(zé)、負(fù)責(zé)的政治品格，激發(fā)政治行為的內(nèi)驅(qū)力。

2. 嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，凈化踐行責(zé)任政治的內(nèi)部環(huán)境。執(zhí)政黨是責(zé)任政治的實(shí)踐主體。責(zé)任政治是黨內(nèi)政治生態(tài)的固有屬性，從根本上講，要依靠黨內(nèi)政治生活的具體實(shí)踐來(lái)維護(hù)和激發(fā)。嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活既是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的基本路徑，也是踐行責(zé)任政治的題中之義。黨內(nèi)政治生活具有黨性鍛煉、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、維護(hù)黨內(nèi)秩序、防錯(cuò)糾錯(cuò)、黨內(nèi)監(jiān)督等基礎(chǔ)功能，核心目標(biāo)在于建構(gòu)起涵養(yǎng)黨的先進(jìn)性與純潔性的內(nèi)生機(jī)制，及時(shí)清除黨內(nèi)生活中的不健康、不潔凈因素，保持馬克思主義政黨的固有品質(zhì)。不作為政治的觀念和行為模式，與先進(jìn)性和純潔性的根本要求背道而馳，是黨內(nèi)政治環(huán)境中的突出問(wèn)題。為此，須通過(guò)加強(qiáng)思想政治教育、堅(jiān)持民主集中制、嚴(yán)格黨的組織生活、嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)等途徑，持續(xù)改良黨內(nèi)政治生活“土壤”，切斷不作為心態(tài)與行為的傳播擴(kuò)散路線，最大限度地壓縮其存活空間，為踐行責(zé)任政治創(chuàng)造健康潔凈的黨內(nèi)環(huán)境。

3. 引導(dǎo)社會(huì)輿論從相當(dāng)程度的“叢林狀態(tài)”走向理性軌道，優(yōu)化踐行責(zé)任政治的外部環(huán)境。政治從來(lái)就不可能是孤立的存在，而是社會(huì)中的政治。如前分析，社會(huì)輿論的負(fù)面評(píng)價(jià)力量過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致非制度性激勵(lì)結(jié)構(gòu)失衡，是不作為政治現(xiàn)象的一個(gè)重要誘因。一些社會(huì)學(xué)家對(duì)中國(guó)的社會(huì)狀態(tài)提出擔(dān)憂，認(rèn)為隨著結(jié)構(gòu)性分化的加速，利益多元化、觀念多樣化態(tài)勢(shì)的固化，社會(huì)信任度在不斷降低，社會(huì)的“原子化”征兆越來(lái)越明顯。代表國(guó)家敘事的主流價(jià)值觀念受到很大沖擊，社會(huì)輿論在相當(dāng)程度上陷入“叢林狀態(tài)”。在當(dāng)前干群關(guān)系修復(fù)、恢復(fù)，高壓反腐成果鞏固、擴(kuò)大，政治公信力漸進(jìn)式提升的特定階段，借力于新媒體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，“仇官”、“仇富”等復(fù)雜社會(huì)心態(tài)得以非理性放大，對(duì)政治行為及效果缺乏客觀理性的評(píng)價(jià)，很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政治聲譽(yù)的預(yù)期與社會(huì)輿論評(píng)價(jià)之間的張力不斷拉大，在擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)的政治動(dòng)機(jī)屢屢受挫的條件下，不作為心理就可能占據(jù)主導(dǎo)位置。為此，應(yīng)高度重視對(duì)公共輿論的引導(dǎo)和疏導(dǎo)，加強(qiáng)主流輿論陣地和新聞媒體的職業(yè)倫理建設(shè)，發(fā)揮公共人物、意見(jiàn)領(lǐng)袖等群體對(duì)社會(huì)輿論的正向引領(lǐng)作用，營(yíng)造正面激勵(lì)為主，富含公平、正義、理性、包容、協(xié)作等價(jià)值元素，有助于激勵(lì)責(zé)任政治行為的社會(huì)環(huán)境。

4. 健全責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，保障問(wèn)責(zé)追責(zé)的公平性和精準(zhǔn)性。問(wèn)責(zé)追責(zé)是責(zé)任政治的內(nèi)在規(guī)定，也是治理不作為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。責(zé)任認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，直接決定著問(wèn)責(zé)追責(zé)的實(shí)際效能。如果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中具有太多的主觀性、隨意性和變動(dòng)性成分，責(zé)任追究因人、因事而異，充滿太多不確定性和不可預(yù)期性，就會(huì)挫傷責(zé)任政治的行為動(dòng)力，助長(zhǎng)不作為現(xiàn)象。因此，應(yīng)把健全責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系作為根本前提，對(duì)權(quán)力責(zé)任進(jìn)行科學(xué)界分，在性質(zhì)上要厘清政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、法律責(zé)任、倫理責(zé)任之間的基本邊界，在程度上要明確完全不作為、少作為、亂作為、慢作為、懶作為等行為的相應(yīng)責(zé)任，在主體上要對(duì)集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任、主要責(zé)任和次要責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任等作出清晰界定，保障問(wèn)責(zé)追責(zé)行為的公平性和精準(zhǔn)性。如此，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)權(quán)力行為及后果產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，才會(huì)在權(quán)力后果與責(zé)任評(píng)價(jià)的良性互動(dòng)中自覺(jué)保持責(zé)任政治行為的穩(wěn)定性。

5. 完善政績(jī)考核體系，走出“管理效應(yīng)悖論”的誤區(qū)。政績(jī)考核是領(lǐng)導(dǎo)干部政治行為的“導(dǎo)向儀”和“矯正器”，對(duì)于遏制不作為，鼓勵(lì)責(zé)任政治行為意義重大。政績(jī)考核體系具有動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性特征，需要結(jié)合政治活動(dòng)實(shí)踐，及時(shí)納入合理有效的激勵(lì)元素。隱性政績(jī)就是一個(gè)值得高度重視的激勵(lì)要素。在管理學(xué)視野中，管理者一般面臨著兩類問(wèn)題：一是需要當(dāng)即解決且必要性已經(jīng)充分顯示的問(wèn)題；二是處于萌芽或隱蔽狀態(tài)，具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。前者可以有明顯的“顯性效應(yīng)”，后者卻只能獲得“隱性效應(yīng)”，在投入與獲得（效應(yīng)）之間出現(xiàn)了不對(duì)稱現(xiàn)象，被稱之為“管理效應(yīng)悖論”。它與官員不作為之間的內(nèi)在聯(lián)系在于，許多官員出于自身利益考慮，會(huì)放棄一些正常但效應(yīng)不明顯的管理，回避其應(yīng)盡的管理職責(zé)。15 客觀檢討傳統(tǒng)的政績(jī)考核體系，隱性政績(jī)的長(zhǎng)期缺席或權(quán)重過(guò)小的確是官員不作為的一個(gè)重要誘因。為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和深化對(duì)隱性政績(jī)問(wèn)題的研究探討，糾正重“顯績(jī)”輕“隱績(jī)”的制度偏差，將解決隱性問(wèn)題明確納入官員職責(zé)之中，使隱性政績(jī)成為一個(gè)可觀察、可量化、可評(píng)價(jià)的考核要素，激勵(lì)官員在面對(duì)那些可為、可不為的“模糊問(wèn)題”和“彈性職責(zé)”時(shí)，作出明智的、負(fù)責(zé)任的行為選擇。

6. 構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，營(yíng)造政治主體擔(dān)當(dāng)有為的制度氛圍。從某種意義上講，政治是一種可能的藝術(shù)。之所以這樣說(shuō)，原因即在于政治的理想圖景與實(shí)踐形態(tài)之間存在著永久的張力。這種張力在治理不作為，踐行責(zé)任政治過(guò)程中的具體表現(xiàn)在于：一方面，責(zé)任是公共權(quán)力的固有元素和應(yīng)然訴求，責(zé)任體系的建構(gòu)需要很多預(yù)設(shè)條件，但它不可能窮盡所有的可能性，總是具有一定的理想化成分；另一方面，權(quán)力實(shí)踐是具體而復(fù)雜的，權(quán)力環(huán)境中的不可抗力因素、官員智識(shí)能力的局限性和不平衡性、改革攻堅(jiān)的固有風(fēng)險(xiǎn)性等，又客觀上需要設(shè)置一定的允許試錯(cuò)、包容過(guò)失的制度空間。上述兩方面之間張力的存在，是不作為問(wèn)題難以有效治理的根源所在，也為構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制提供了認(rèn)知基礎(chǔ)。容錯(cuò)即意味著免責(zé)，關(guān)鍵在于把握“錯(cuò)”的性質(zhì)，區(qū)分“有心之過(guò)”與“無(wú)心之失”、敢作為與亂作為之間的界限。習(xí)近平指出，“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”16。在堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則的前提下，應(yīng)把容錯(cuò)機(jī)制納入問(wèn)責(zé)制度的框架之內(nèi)進(jìn)行考量，針對(duì)不同層級(jí)、領(lǐng)域、部門(mén)、崗位的具體工作內(nèi)容，通過(guò)完善權(quán)力清單、細(xì)化職責(zé)、規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)督，完善容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建基礎(chǔ)；同時(shí)，要結(jié)合實(shí)際，制訂包括改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、決策備案等內(nèi)容的實(shí)體性制度，以及包含結(jié)果評(píng)價(jià)、性質(zhì)認(rèn)定、上報(bào)批準(zhǔn)、責(zé)任豁免、溝通反饋等環(huán)節(jié)的程序性制度，防范容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制演變?yōu)樨?zé)任推卸、包庇縱容的工具，切實(shí)發(fā)揮其激勵(lì)改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)敢為、干事創(chuàng)業(yè)的導(dǎo)向功能，營(yíng)造踐行責(zé)任政治的良好制度氛圍。

注釋：

① 陳興良：《犯罪不作為研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》1999年第5期。

②16 習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月10日。

③ 鄭永年：《中國(guó)如何避免“官員不作為”現(xiàn)象？》，《聯(lián)合早報(bào)》2014年11月14日。

④ 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社2015年版，第102頁(yè)。

⑤ 習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月28日。

⑥⑦ 習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月2日。

⑧ 鄒慶國(guó)、王世誼：《腐敗治理中政策壓力的傳導(dǎo)效力問(wèn)題論析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期。

⑨ 山西省黨建研究會(huì)課題組：《反腐高壓態(tài)勢(shì)下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”問(wèn)題研究》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑩ 金太軍、張健榮：《“為官不為”現(xiàn)象剖析及其規(guī)制》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第3期。

11 [英]安德魯·海伍德：《政治學(xué)核心概念》，吳勇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第95頁(yè)。

12 張賢明：《政治文明的基本形態(tài)：責(zé)任政治》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期。

13 《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第96頁(yè)。

14 《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128頁(yè)。

15 參見(jiàn)杜福洲：《“管理效應(yīng)悖論”的消極影響及解決之道——官員不作為的另類解釋》，《黨政干部學(xué)刊》2010年第12期。

作者簡(jiǎn)介：鄒慶國(guó)，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和公共政策研究中心主任，山東聊城，252100。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）