“為官不為”現(xiàn)象的行政文化分析

唐瑩

摘 要： 在全面深化改革不斷深入推進的進程中，為官不為等行政不作為現(xiàn)象頻頻抬頭。為進一步推動黨中央、國務院決策部署的貫徹落實，從行政文化角度探討為官不為的表現(xiàn)類型，為官不為的行政心理，社會文化成因及治理對策，具有重要的現(xiàn)實意義。塑造行政文化戰(zhàn)略，力促新時期“為官有為”就要強化公共精神文化、行政制度文化、行政執(zhí)行文化和行政環(huán)境文化。

關(guān)鍵詞： 為官不為； 行政不作為； 行政文化； 行政心理

中圖分類號： D627.2 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.010

古語有云，在其位謀其政，這是為官一任的理想狀態(tài)。在我國全面深化改革的過程中，尤其是在黨的十八大后掀起的反腐風暴對于“為官任性”的現(xiàn)象取得一定的震懾效果，但是另一個極端現(xiàn)象：為官不為，碌碌無為等行政不作為現(xiàn)象卻頻頻出現(xiàn)?！笆┱?，貴在落實”，為進一步推動黨中央、國務院決策部署的貫徹落實，著力解決行政不作為等問題，從行政文化角度探討為官不為的現(xiàn)象、原因和治理對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“為官不為”現(xiàn)象

（一）“為官不為”的含義

“為”字在古漢語中的通行語義，主要是指人們從事的生產(chǎn)勞動活動，其最早用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，隨著人們的生產(chǎn)生活領(lǐng)域拓寬，逐步發(fā)展和廣泛的運用在現(xiàn)實生活中所從事的各種行為活動。

為官不為，主要發(fā)生在政府權(quán)力的運行和實現(xiàn)過程中?？茖W的權(quán)力運行是行使權(quán)力的主體正當合理地行使權(quán)力，將權(quán)力貫徹到社會現(xiàn)實生活中，使職權(quán)與職責相結(jié)合，使權(quán)力行使適應客觀形勢的實際和發(fā)展變化的需要，使權(quán)力行使?jié)M足廣大人民群眾的根本利益需求，真正發(fā)揮權(quán)力的作用。當然，如果權(quán)力在運行中受到阻礙，就會影響權(quán)力行使的效率，當權(quán)力行使的結(jié)果未達成職權(quán)設置的初衷，就會造成權(quán)力運行在現(xiàn)實中“不為”的效果。

依據(jù)阻礙權(quán)力正常行使的主客觀因素，可以將“不為”的權(quán)力運行分為：權(quán)力主體主觀原因?qū)е碌牟粸楹蜋?quán)力運行的客觀環(huán)境導致的不為。前者從狹義上理解為官不為，后者從廣義上理解不為權(quán)力的原因。筆者從狹義上對為官不為做詳盡分析。

（二）“為官不為”的現(xiàn)實表現(xiàn)及類型

根據(jù)行政權(quán)力主體的主觀原因?qū)е碌臑楣俨粸?，我們將現(xiàn)實中為官不為根據(jù)行為方式和狀態(tài)結(jié)果，進行類型的劃分。

為官不為表現(xiàn)為一種行為方式，即權(quán)力主體在行使權(quán)力中，阻礙運行的種種行為方式。為官不為“五型”：① “打盹型”——精神萎靡不振，遇事裝聾作?。弧澳九夹汀薄ぷ鞑煌撇粍?，甚至推而不動；“太極型”——有問題左躲右閃，遇矛盾上推下卸；“比劃型”——用會議貫徹會議，以文件落實文件；“說唱型”——動口不動手，務虛不務實?？此票憩F(xiàn)多樣，但本質(zhì)上都是權(quán)力主體變相阻礙行使權(quán)力的正常行使。

為官不為也表現(xiàn)為一種狀態(tài)結(jié)果，即行使權(quán)力的結(jié)果是沒有使權(quán)力發(fā)揮應有作用。根據(jù)權(quán)力運行行為與權(quán)力運行目標之間的距離，可以將其分為三種類型：慢作為，不作為，假作為。

1. 慢作為，行政權(quán)力運行行為以不合理的低速運轉(zhuǎn)，運行動力不足，降低了行政權(quán)力運行效率，最終使之與權(quán)力運行目標的距離漸行漸遠?，F(xiàn)實中表現(xiàn)為懶、散、慢等慵懶辦事的工作作風和工作狀態(tài)，辦事拖拉，紀律松弛，推諉扯皮。

2. 不作為，行政權(quán)力運行近乎停滯狀態(tài)，行政效率近乎于零，運行動力嚴重不足，與權(quán)力運行目標差距最大。表現(xiàn)為兩種類型，一種是因為“怕”而不為，守著明哲保身的原則，平日只要不出事，寧可不干事，“不求過得硬，只求過得去”，尤其是一旦出現(xiàn)職責范圍內(nèi)辦事困難時，要么推脫，要么擱置，要么干脆撂挑子。面對改革觸及的利益和風險，對上級的政策不予執(zhí)行，為了不犯錯，寧愿等待觀望、混日子也不做事情；不關(guān)心群眾疾苦，不及時解決群眾的現(xiàn)實困難。 另一種類型是因“憤”而不為。官員選拔和考核機制出現(xiàn)問題，在劣幣驅(qū)除良幣作用下，不作為不稱職官員未受到相應懲罰相反通過提升獲得肯定，而有作為實干官員所得組織認定與不作為官員相差無幾，故此憤而不為。

3. 假作為，權(quán)力運行雖在進行，但是其行為最終指向并非設定的權(quán)力運行目標，甚至是與權(quán)力運行目標相?！，F(xiàn)實表現(xiàn)為無辦事真心，僅僅是裝樣子，走流程，大搞形式主義，無作為的同時還要營造積極努力的假象，想各種方法拖延執(zhí)行。由于存在部門利益和個人利益，在執(zhí)行政策時，往往有選擇性地執(zhí)行，或者拖延執(zhí)行甚至變相執(zhí)行，導致如“中梗阻”、“最后一公里”等問題現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政效果變味。

總的來說，三種類型的共同點是權(quán)力運行動力的嚴重不足，導致的權(quán)力運行效率低下，最終使得權(quán)力運行行為過程與權(quán)力設置目標之間漸行漸遠。

（三）“為官不為”的危害

“為官不為”危害不容小覷，在改革爬坡過檻關(guān)鍵時期，其危害和積弊正逐步顯現(xiàn)。其雖不像貪污腐敗等為官任性后果如此顯性，容易判斷察覺，其危害往往是隱性的、潛在的，更難引起警覺，等問題浮出水面時，已經(jīng)造成難以估量的損失。隨著權(quán)力運行長期與權(quán)力目標日漸脫離，如同慢性病一點點侵蝕行政體制和機制的健康肌體，影響局部正向行政文化同時，造成短期治理效能低下，長此以往，損害整個行政系統(tǒng)生態(tài)，最終導致政治肌體的危機?？偨Y(jié)山西“塌方式腐敗”原因：黨不管黨，沒有從嚴治吏，沒有擰緊道德開關(guān)，沒有從嚴查處。歸根到底黨委沒有負起主體責任，紀委沒有負起監(jiān)督責任，總而言之，都是“為官不為”惹的禍。

在改革進入深水區(qū)后，缺乏銳意進取的擔當精神，必然會影響到行政系統(tǒng)運行的政令暢通。再好的政策和措施遇到懶政、怠政等行政不作為，必然會嚴重影響到改革的效率。黨的十八屆四中全會，政府工作報告，相繼首次將“治理行政不作為，亂作為等懶政怠政”內(nèi)容納入其中。李克強總理在全國“兩會”、國務院第三次廉政工作會議上反復強調(diào)，尸位素餐本身就是腐敗，不作為的懶政也是腐??！今年初的中紀委全會公報也旗幟鮮明地提出，對尸位素餐、碌碌無為的干部，該撤換的撤換、該調(diào)整的調(diào)整。分析慢作為、不作為和假作為等為官不為現(xiàn)象，其關(guān)鍵在于權(quán)力運行主體的動力的嚴重不足，不足主要來自于行政主體心理影響，故分析為官不為的行政心理（行政意識），進而觀察行政心理的社會文化背景，對于助力改革，呈現(xiàn)風清氣正，積極作為的良好行政生態(tài)，有著現(xiàn)實意義。

二、“為官不為”的行政心理

在上述類型的為官不為客觀表現(xiàn)背后，往往潛藏著主觀因素，即不良行政心理，結(jié)合實踐分析，五種不良行政心理值得警惕。

1. 敷衍了事，但求無過。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層由于權(quán)責不對等，責任無限大，權(quán)力卻大部分集中于縣級以上，有的基層干部感到“吃虧不討好”。有的干部認為“既然做不好，不如不做了”。

2. 畏懼害怕，無心工作。在高壓反腐成為新常態(tài)下，“打虎拍蠅”在極大震懾腐敗分子的同時，也讓一些領(lǐng)導干部患上了“反腐恐懼癥”：有問題的人惶惶不可終日，無心推進工作；沒問題的人抱著不干事不出錯的畏懼心態(tài)，害怕主動作為帶來麻煩，缺少創(chuàng)新和擔當意識。例如原本熱衷的爭資立項，現(xiàn)在卻以各種理由拖著不落實甚至設法推掉。

3. 思想迷茫，行為失據(jù)。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，舊體制沒有完全廢除，新體制尚未完全建立。一些領(lǐng)導干部不學習、不鉆研，對新常態(tài)嚴重不適應，思想迷茫、行動失據(jù)，尸位素餐、等待觀望。

4. 撒嬌頂牛，消極對抗。中央“八項規(guī)定”，政府簡政放權(quán)，反腐高壓態(tài)勢，在這些新規(guī)矩和新環(huán)境下，一些官員大談“為官不易，”本質(zhì)是在撒嬌，是不負責任的表現(xiàn)。眼看制度的籠子越扎越密，一些患有權(quán)力“依賴癥”的官員卻因為對“放”心懷不滿，于是便任性地“一放了之”，以怠行職責的方式搞消極對抗，跟中央頂牛。結(jié)果是，亂伸的手縮回來了，監(jiān)管的眼也閉上了。

5. 晉升無望，得過且過?；鶎訊徫痪幹疲嬖跁x升“天花板”現(xiàn)象，不免使得基層干部存在既然晉升無望，不如“做一天和尚撞一天鐘”的消極怠工思想，慢慢熬日子的思想苗頭由此產(chǎn)生。

三、“為官不為”的文化和社會成因

從國家到地方，治懶行動可謂開展得如火如荼，整治活動難免出現(xiàn)運動式治理的后遺癥，即整治活動整治完就算了，并無持續(xù)，其震懾力是短暫的，結(jié)果是整治措施出臺了，但未從根本上鏟除懶政的根源，需要從社會文化成因角度進行分析。

（一）傳統(tǒng)行政文化觀念影響

一方面，傳統(tǒng)當官做老爺?shù)墓倭胖髁x，只圖虛名不重實際的形式主義，依舊有廣泛的社會文化影響。另一方面，在中國社會傳統(tǒng)官僚階層存在明哲保身的價值準則，這種認識根源于孔儒之道。先秦儒家要求士人既尊奉孔子的教導，能入仕為官，同時也需要審時度勢，不是一味的銳意突進，二是可進則進，否則退之。[1]這種思想作用體現(xiàn)在調(diào)節(jié)個人與體制的關(guān)系，事實上，任何一個政治系統(tǒng)內(nèi)，各方利益關(guān)系不可能是完全意義上的融洽、和諧，在統(tǒng)治集團內(nèi)部，尤其是在傳統(tǒng)社會君主政治條件下，總會有利益的反對者?，F(xiàn)如今，一些官員由于自身利益與改革方向相悖，故采取縮進或不進的工作狀態(tài)。

（二）科層制與公共官僚文化根深蒂固

公共部門普遍存在一種稱之為“公共官僚文化”的組織文化。這種文化背景來源于政府機構(gòu)的多層級等級制，人的價值受到貶低，像機器上的齒輪一樣，在此項設計中，人只起著靜態(tài)的作用，不需要具備學習的能力，也沒有希望和夢想的余地，結(jié)果導致麻木不仁，人們被困于官僚機器中，缺乏想象，反映遲鈍。[2]224在官僚系統(tǒng)中等級支配一切，它決定了權(quán)力，回報和職業(yè)機會，等級制下人們分為發(fā)號施令者和命令接受者，面對權(quán)力的集中，政府工作人員心存恐懼，因為害怕因事情辦糟而遭受到責備，他們很少冒險。他們必須恪盡職守，如果試圖變革，必須首先獲得批準，但多數(shù)人甚至試也不試。政府組織在這些基本因素下，形成的組織文化，大家往往屈從性地接受平庸，而不是創(chuàng)造性地追求優(yōu)秀。相互指責，或指責外人，而不是對自己的行為承擔責任，生活在擔心犯錯誤的恐懼中，而不是盡力創(chuàng)新，拒絕變革而不是適應變革。

（三）當前行政改革變遷的新挑戰(zhàn)

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，發(fā)展階段和發(fā)展任務發(fā)生了重大變化，舊體制未消失，新體制還未完全建立，在此情況下，部分官員思想上出現(xiàn)不適應和迷茫無措。以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為例，十八屆三中全會后明確了市場的決定性地位，簡政放權(quán)后審批門檻降低，市場主體一時激增，政府須將更多精力轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管，由重視事前文本審批到強調(diào)事中事后的過程動態(tài)監(jiān)管。管理方式和管理人員都將面臨極大的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

（四）個人責任和擔當意識的缺失

表面上看不作為現(xiàn)象抬頭，是因為八項規(guī)定等中央制度規(guī)定對官員行為的約束；從根本上看，還是因為干部的黨性修養(yǎng)滑坡，宗旨意識和價值觀念出現(xiàn)問題，不是把全心全意為人民服務作為工作的首要價值觀念，而是將其視為工作的包袱和負累；本質(zhì)上來看，都是“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”貪念的延續(xù)。

（五）官員權(quán)力邊界的模糊性

為官不為現(xiàn)象背后，很重要的是不正確的權(quán)力觀，體現(xiàn)在行政權(quán)力主體對權(quán)力和責任認定邊界認定的模糊性上。當責任大于權(quán)力時，就會出現(xiàn)“不作為”。從這個角度看腐敗頻發(fā)，也正是因為腐敗的成本遠遠低于“制裁的機率”，歸根到底還是沒有建立起權(quán)力邊界，和與權(quán)力運行相適應的責任追究機制，往往無奈的職能靠權(quán)力主體的道德自覺。從我國領(lǐng)導干部的選拔任用機制來看，現(xiàn)有制度對于權(quán)力運行的“失度”，缺乏有效的監(jiān)督和問責，啥都不干，難找缺陷；不做事情，不擔風險，模糊考評滋生了“庸官能混，懶官能撐”的土壤。

做事與不做事從績效考核的結(jié)果上看，沒有明確的標準，再加上“對上不對下”考核機制，只要無大錯，考核基本都能過，往往使得不思進取，得過且過等“隱形失職”處在無人問津的狀態(tài)。

四、再造行政文化戰(zhàn)略，力促新時期“為官有為”

組織文化作為組織成員內(nèi)化的、共同的系列行為、情感和心里結(jié)構(gòu)。[2]219組織的成功必須依賴一定的態(tài)度和行為，無論是有意還是無意，組織文化為人們提供了行為、感覺和思維的權(quán)威性準則。猶如人的個性，組織文化難以改變。一個又一個組織發(fā)現(xiàn)，文化很難輕易屈從于政府其他類型的變革戰(zhàn)略，相反，會以溫和的抵制，分崩離析甚至是意志消沉，表現(xiàn)為“不為”的現(xiàn)象。從本質(zhì)看，不為的關(guān)鍵在于行政權(quán)力運行的動力不足，而其主要受行政文化影響。行政文化變革戰(zhàn)略作為政府行政改革的重要一環(huán)，缺少這一環(huán)，轉(zhuǎn)型期政府改革新理念和新戰(zhàn)略難以持久，所以，政府改革的驅(qū)動者需要明確再造公共行政文化戰(zhàn)略。

文化是經(jīng)歷、情感和理智相互作用的產(chǎn)物。[2]230行政文化是在行政運行過程中，由行政主體現(xiàn)實經(jīng)歷發(fā)展起來的一整套難以言傳的，通常意識不到的情感體驗（恐懼、希望、積極進取、消極對抗）所形成的行政心理，到最后上升為一整套思維、選擇和態(tài)度，即行政主體的心智模式。為官不為現(xiàn)象出現(xiàn)的行政文化根源在于：當新的經(jīng)歷與其心智模式和情感承諾相沖突時，人們要么拒絕新的經(jīng)歷，即對此置若罔聞或者干脆置之一邊“不為”，要么改變其思維和情感承諾，即慢作為，假作為。要改變?yōu)楣俨粸榈默F(xiàn)象，從行政文化角度，可以從行政主體在行政過程中的經(jīng)歷、情感體驗和思維態(tài)度上著手，通過重塑公共精神文化，制度文化，執(zhí)行文化和環(huán)境文化等四個方面，再造新時期行政文化戰(zhàn)略。

（一）強化公共行政精神，秉承“為官為民”的服務宗旨意識

再造公共精神文化，這是行政文化戰(zhàn)略的目的所在，樹立“為官為民”的宗旨。政府組織及其公務員在公共行政管理中，履行職責時所奉行的基本信念和價值目標，即公共行政精神。公共精神要求政府必須密切關(guān)注和回應公共利益需要，尤其是人民群眾的要求和需要。服務作為現(xiàn)代公共行政的核心和本質(zhì)要求，是行政主體履行職責時所應遵循的基本價值要求。領(lǐng)導干部要從思想上樹立正確的權(quán)力價值觀，克服官僚主義政風，“要拎著烏紗帽為民辦事”不能“捂著烏紗帽為己做官”。經(jīng)濟新常態(tài)下，政府管理模式面臨升級轉(zhuǎn)型的時代需要，在政府、市場和社會的關(guān)系中，政府要擺正自己的位置，就是營造好的營商環(huán)境，提高企業(yè)的辦事便捷度，加速監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級，提升監(jiān)管能力。而不是思考著如何設置企業(yè)辦事的“門檻”，為己謀利。當前，隨著改革進入深水區(qū)，在“最先一公里”和“最后一公里”中防止“梗阻”，顯然要避免形成“梗阻”效應和不作為的行政意識，就必須強化行政服務文化，擺脫官僚習慣的引力作用，通過一系列新舉措新變化，改變習慣，通過重新激發(fā)公職人員為人民服務的情感和思維。可以開展知遇顧客，在顧客的位置上進行體驗（如經(jīng)歷自己的工作系統(tǒng)流程：行政審批申請），以使其從群眾的觀點來體驗世情。對于在崗位上做出了先進行為的典范者，要大力進行褒獎。

（二）健全行政制度文化，明確“亂作為不行，不作為也不行”的規(guī)則意識

行政制度文化是關(guān)于行政組織、行政體制、運行機制、行政關(guān)系、行政紀律等方面的觀念、規(guī)則和規(guī)定。[3]公共行政制度文化為保障行政權(quán)力有效運行提供行為規(guī)范和保障。制度是剛性的約束機制，制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程。[4]在建立完善公務員評價和問責等方面的制度機制基礎(chǔ)上，關(guān)鍵要充分落實到位，才能發(fā)揮出考核和問責的導向、激勵、約束、懲治功能，讓會干事的上去、不干事的下去、干壞事的進去。用制度的力量防止出現(xiàn)運動式改革的后遺癥，切實形成治理行政不作為的長效機制。要確保國家政權(quán)運行的制度化、規(guī)范化需要依法行政。要清晰列明政府權(quán)力清單、責任清單和負面清單。權(quán)力主體的職責界定上，明確各自的權(quán)利義務，做到職責法定、行為法定、決策法定，并轉(zhuǎn)化為具體的制度設計。中央和地方對于官員的考核評價體系導向和指標已經(jīng)出臺，且都發(fā)生了實質(zhì)性的變化，針對行政不作為一些地方甚至還出臺了具體的治理問責辦法。但是還需將這一整套規(guī)則內(nèi)化在行政主體的行政意識中。包括明確的解讀和傳遞規(guī)則制度文化的堅定執(zhí)行，否則不為的行為還是可能依舊，因為“空中飛人之所以敢放開吊架，是堅信他能夠抓住另外一個”，除非能夠明確看到新的吊架，否則行政主體不僅不會改變原有落后的行為范式，還會依舊維持原來的范式，即不為的現(xiàn)狀。

（三）加強行政執(zhí)行文化，樹立“守土有責，勇于擔當“的盡責意識

樹立“守土有責、負責和盡責”意識。明確職守，擔當使命，內(nèi)功提升。劉邦《大風歌》中有云“大風起兮云飛揚，威加海內(nèi)兮歸故鄉(xiāng)，安得猛士兮守四方”，“天子守國門”明成祖北遷都城，反應的都是上至皇帝，下至百姓，都有守土一方的職責。清代守錢塘江的塘官，當時是四品官，與知府享受一樣的待遇，待遇很高，但是有一條就是不能決堤，如果決了堤，不等皇帝來找他算賬，他就跳崖自盡了。古時官吏尚且如此，現(xiàn)在的官員就更應該有強烈的責任感了，明白責任，敢于負責，真正做到守土有責。

當前經(jīng)濟形勢中面臨的困難不容低估，此時需要大批積極作為，勇于擔當?shù)念I(lǐng)導干部。習總書記曾說過：“沒有矛盾和困難，還要我們這些共產(chǎn)黨的領(lǐng)導干部干什么？現(xiàn)在要想當順順當當太平官是不可能的。當官就要為民辦事，干工作就是同矛盾和困難作斗爭，不是僅僅不貪污，不腐敗就可以了。”[5]面對“四個全面”的戰(zhàn)略布局，黨員干部干工作做事情固然要遵規(guī)守矩、依法行政，但面對繁重而艱巨的改革發(fā)展任務，更需要有履職盡責、為民解憂、敢做敢為的擔當精神。如果一味怕?lián)煻凰歼M取，只會貽誤發(fā)展時機、耽擱改革大業(yè)。

（四）營造行政環(huán)境文化，激勵更多公職人員“積極有為”

行政環(huán)境文化是行政文化的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是行政文化的重要載體，離不開物質(zhì)載體，行政環(huán)境硬件設施所包含的文化內(nèi)涵，包括對行政機關(guān)的整體規(guī)劃布局和辦公場所的設計和美化。透過一幅字，一幅對聯(lián)，一句名言，一花，一草等隱形環(huán)境文化，讓每一個身處其中的人能強烈感受到它濃烈的正向文化氛圍，即這里是為人民服務提供公共服務，主持公平公正，代表公共利益的神圣殿堂。適當改善公務員工作條件，一方面提高標準化的工作環(huán)境，讓公職人員體會到自己得到重視的同時，也重視工作的質(zhì)量；另一方面防止由于基層晉升“天花板”而出現(xiàn)的基層公務員消極工作態(tài)度，要拓寬基層公務人員的職級晉升通道，目前《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務員職務與職級并行制度的意見》正在試運行，這項旨在推進“職務與職級并行”的改革，有利于充分調(diào)動廣大基層公務員的積極性，但是還需更多的配套政策跟進。

行政環(huán)境的軟件設施包括現(xiàn)實社會對干部缺乏必要的“包容度”，要建立公務員容錯機制，提升公務員工作干事的積極性。可以定期開展和舉辦體現(xiàn)和強化行政文化的特別活動，給行政人員提供分享和交流的機會，有助于行政主體增強前述公共行政精神，行政規(guī)則意識和行政盡責意識。

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[責任編輯、校對：楊栓保]