機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中“中人”改革障礙分析及對(duì)策探究

郝麗+張玉梅

摘 要 隨著國發(fā)〔2015〕2號(hào)文件的出臺(tái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正式起步。我校作為省直事業(yè)單位，在職人員中多數(shù)屬“中人”，他們對(duì)于改革的認(rèn)同程度、“中人”養(yǎng)老金待遇的確定準(zhǔn)則以及制度改革中“中人”轉(zhuǎn)軌成本問題等都將關(guān)系到改革能否順利完成。本文針對(duì)“中人”的穩(wěn)步過渡問題，深入考察其改革障礙，通過對(duì)國外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷史進(jìn)行梳理，同時(shí)借鑒我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展及改革試點(diǎn)階段的經(jīng)驗(yàn)，為改革障礙的清除提出了對(duì)策，實(shí)現(xiàn)制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 機(jī)關(guān)事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 “中人” 改革障礙

作者簡介：郝麗，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，研究方向：人力資源管理與社會(huì)保障；張玉梅，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人事處。

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.313

一、前言

隨著國發(fā)〔2015〕2號(hào)文件《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（下文簡稱《決定》）的出臺(tái)，自2014年10月1日起我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，標(biāo)志著存在了約20年的養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié)。作為在改革前參加工作、改革后退休的“中人”，他們對(duì)于改革的認(rèn)同程度、“中人”養(yǎng)老金待遇的確定準(zhǔn)則以及制度改革中“中人”轉(zhuǎn)軌成本問題等都將關(guān)系到改革能否順利完成。本文針對(duì)“中人”的穩(wěn)步過渡問題，深入考察其改革障礙，通過對(duì)國外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷史進(jìn)行梳理，同時(shí)借鑒我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展及改革試點(diǎn)階段的經(jīng)驗(yàn)，為改革障礙的清除提出對(duì)策。

二、“中人”改革障礙分析

（一）思想觀念障礙

我國長期以來實(shí)行養(yǎng)老金雙軌制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在職期間不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后享受國家財(cái)政撥款的退休金。如今，為了實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，工作人員既要在在職期間參保繳費(fèi)，退休后的養(yǎng)老待遇還可能下降。本次改革是當(dāng)權(quán)者和既得利益者對(duì)自己動(dòng)手術(shù)，再加上在養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革試點(diǎn)階段出現(xiàn)的各種改革障礙，都說明人們對(duì)于養(yǎng)老金并軌存在很大的思想觀念障礙，思想問題如果得不到妥善解決，既不利于改革的順利推進(jìn)，也不利于單位和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

（二）養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)障礙

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革必然導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)辦法與以往的不同，由此產(chǎn)生并軌前后待遇差距的問題。據(jù)《決定》規(guī)定，“老人”實(shí)施老辦法，“新人”待遇參考改革后的新辦法，對(duì)待“中人”，在發(fā)給基本養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金及職業(yè)年金的同時(shí)，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。在待遇確定過程中，各群體成員間不免都會(huì)進(jìn)行比較，若不能妥善處理好各群體間的利益平衡問題，將會(huì)直接導(dǎo)致新的矛盾產(chǎn)生，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度“并軌”改革的平穩(wěn)過渡與順利實(shí)施。

（三）轉(zhuǎn)制成本障礙

要進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革就必然會(huì)有轉(zhuǎn)制成本?！袄先恕币蛟诟母锴熬鸵淹诵?，從未建立個(gè)人賬戶；“中人”在改革前的參加工作時(shí)段未進(jìn)行個(gè)人賬戶積累與社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)繳納。因而，國家為“老人”支付的全部養(yǎng)老金，“中人”改革前應(yīng)繳的單位繳納與個(gè)人繳納部分，共同構(gòu)成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”改革的轉(zhuǎn)制成本。

“中人”的轉(zhuǎn)制成本經(jīng)測算為5.175萬億元，將改革前平均工作年限18.25年作為視同繳費(fèi)年限長度，經(jīng)分?jǐn)偯磕昶骄鶖備N2835.62億元；“老人”的轉(zhuǎn)制成本經(jīng)測算為13.089萬億元，將老人平均領(lǐng)取養(yǎng)老金年限19年作為“老人”的平均余命期限，經(jīng)分?jǐn)偯磕昶骄鶖備N6888.95億元。經(jīng)合計(jì)，每年的轉(zhuǎn)制成本攤銷額為9724.57億元，占2015年全國財(cái)政總收入的6.39%，再加上當(dāng)年社會(huì)保障與就業(yè)支出的12.48%，總支出比例高達(dá)18.87%。

三、“中人”改革完善對(duì)策：

（一）堅(jiān)持增量改革，解除思想障礙

思想障礙的解除首先要體現(xiàn)在不降低現(xiàn)有收入水平，這是改革試點(diǎn)階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)。本次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革政策的制定充分考慮了新參保人員的思想障礙問題，從原則上秉承增量改革，通過薪酬增量進(jìn)行待遇結(jié)構(gòu)的調(diào)整和機(jī)制的轉(zhuǎn)換，保證在職人員在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)現(xiàn)有收入不降低，退休人員現(xiàn)執(zhí)行待遇不下降。增量改革是在當(dāng)前形勢下較務(wù)實(shí)的一種改革策略，可最大限度降低改革阻力，確保制度并軌改革的順利實(shí)施。思想問題得到妥善解決，既有利于改革的順利推進(jìn)，也有利于單位和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

（二）完善配套政策，解除待遇障礙

1.發(fā)揮職業(yè)年金的補(bǔ)充機(jī)制：職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立的一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。主要有三個(gè)特點(diǎn)：其一，職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員薪酬福利管理、人力資源管理的重要補(bǔ)充機(jī)制，可避免職工退休前后收入大幅度變化，并可刺激在職員工的工作積極性；其二，職業(yè)年金是針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員制定的養(yǎng)老保障制度，具有強(qiáng)制性，且在經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)，利于制度的順利推行；其三，職業(yè)年金資金的本質(zhì)屬性是保值增值，進(jìn)而決定了職業(yè)年金資產(chǎn)對(duì)投資的內(nèi)在需求。

職業(yè)年金非常重要的一個(gè)作用是補(bǔ)充養(yǎng)老。改革前，企業(yè)養(yǎng)老金替代率平均在40%到45%之間，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率在60%左右；改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按照企業(yè)執(zhí)行則會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金替代率大幅下降的問題，而職業(yè)年金的存在可使機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率提高15%左右，恰好補(bǔ)足了因改革而導(dǎo)致的養(yǎng)老金下降部分，實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)過渡。

2.過渡期過渡性養(yǎng)老金政策：為保證“中人”待遇的平穩(wěn)過渡，國家政策規(guī)定設(shè)立10年的過渡期，在發(fā)給退休職工基本養(yǎng)老金的同時(shí)，再補(bǔ)發(fā)過渡性養(yǎng)老金。過渡性養(yǎng)老金的確定是依據(jù)視同繳費(fèi)年限，使用退休時(shí)點(diǎn)職務(wù)對(duì)應(yīng)的視同繳費(fèi)指數(shù)來參與計(jì)算的，因而如何確定合理的視同繳費(fèi)指數(shù)成為“中人”過渡的難點(diǎn)。

為確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”改革的平穩(wěn)過渡，現(xiàn)提出以下建議：（1）替代率水平需保障或提高時(shí)，應(yīng)避免在過渡性養(yǎng)老金中解決，可通過較高的個(gè)人賬戶記賬利率和職業(yè)年金記賬利率來實(shí)現(xiàn)；（2）通盤評(píng)估機(jī)關(guān)事業(yè)單位每年的工資增長率，保障新老辦法待遇持平；（3）制定養(yǎng)老金待遇調(diào)整政策時(shí)，應(yīng)合理把控“中人”、“新人”、“老人”三類利益群體的調(diào)整幅度；（4）加強(qiáng)精算技術(shù)專業(yè)人才培養(yǎng)，為制度“并軌”改革提供強(qiáng)有力的支撐力量。

3.養(yǎng)老金規(guī)范化調(diào)整機(jī)制：養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制關(guān)系到機(jī)關(guān)事業(yè)單位廣大退休職工的切身利益，應(yīng)有明確公開的制度，具體的調(diào)整規(guī)則與計(jì)算公式，將參數(shù)通過市場化的自我調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)更加客觀的調(diào)整過程。對(duì)于具體的調(diào)整參數(shù)，在此我們主要考慮物價(jià)上漲因素與經(jīng)濟(jì)增長因素，養(yǎng)老金調(diào)整幅度=物價(jià)上漲率+實(shí)際工資增長率的一定比例。2001-2013年，中國年均物價(jià)上漲率為2.5%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工平均實(shí)際工資增長率為11.5%，同時(shí)假定退休職工分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的比例為30%，由此得出退休職工基本養(yǎng)老金調(diào)整幅度建議為：2.5%+11.5%€？0%=5.95%?！蛾P(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》指出，自2016年1月1日起企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度確定為6.5%左右。合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制可以科學(xué)地確定養(yǎng)老金漲幅，也可以有效緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡壓力。

（三）內(nèi)外措施并舉，緩解財(cái)務(wù)危機(jī)

1.制度內(nèi)消化：我國政府越來越重視轉(zhuǎn)軌成本問題，也尋求嘗試過許多方法來減少隱性養(yǎng)老金債務(wù)和支付轉(zhuǎn)軌成本：（1）“老人”按原財(cái)政渠道給付原標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金，在一定程度上減少了轉(zhuǎn)軌成本；（2）以擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋范圍來拓寬資金渠道，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；（3）推遲退休年齡；（4）提高在職人員繳費(fèi)比例，至今養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)率已逐步提高到了20%，以此獲取更多的資金支持。下面就延長退休年齡與擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋范圍進(jìn)行具體分析。

一是延長退休年齡。退休年齡是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中最有影響力的變量因素之一，延長退休年齡既可以增加繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，又可以減少享受養(yǎng)老金的退休人數(shù)，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出，進(jìn)而緩解轉(zhuǎn)制成本壓力。人社部養(yǎng)老保險(xiǎn)司原副司長張建明表示，延遲退休方案目前還在報(bào)批中，預(yù)計(jì)2017年推出，并保持3至4年公示期，初步計(jì)劃從2021年開始執(zhí)行。延遲退休方案將從實(shí)際出發(fā)，區(qū)分不同群體的情況，在制定政策時(shí)考慮“分步走”，同時(shí)遵循“小步慢走，漸進(jìn)到位”原則，每年推遲幾個(gè)月時(shí)間，經(jīng)過相當(dāng)長的一段時(shí)間最終達(dá)到法定退休的目標(biāo)年齡。

二是擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面來拓寬資金渠道，充實(shí)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金，在一定程度上可以緩解養(yǎng)老金支付壓力，但不能將其作為解決我國轉(zhuǎn)軌成本問題的主要手段。其一，“新人”在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)也在積累著自己退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)益?！靶氯恕崩U費(fèi)能否作為解決轉(zhuǎn)賬成本問題的手段在一定程度上取決于基金增值率與工資增長率，若能合理利用可緩解短期基金壓力，但長久來看并不能從根本上解決問題；其二，舊體制下，我國大多養(yǎng)老金權(quán)益都凝結(jié)在了國有資產(chǎn)內(nèi)部，因此國家應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)制成本承擔(dān)主要責(zé)任，利用“新人”來解決轉(zhuǎn)制成本問題顯然是有轉(zhuǎn)移責(zé)任的嫌疑，且不利于“新人”參與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的積極主動(dòng)性。

2.制度外解決：解決轉(zhuǎn)制成本問題不能僅依靠制度內(nèi)消化，主要還需制度外解決。最根本的解決辦法還是通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。參考國際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國家的普遍做法都是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼比重。在決定改革前嚴(yán)格控制政府支出，積累財(cái)政盈余，到改革時(shí)可用來補(bǔ)償大部分養(yǎng)老金債務(wù)。目前我國的國民生產(chǎn)總值中僅4，3%用于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，而美國、日本等發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼可達(dá)20%，可見我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平。因而，我國應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮一些財(cái)政支出項(xiàng)目，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度，同時(shí)國有經(jīng)營收益充實(shí)社?；?、國有股權(quán)劃撥社?；?、中央收入超預(yù)算劃撥社?；?，拓寬養(yǎng)老金的投資領(lǐng)域，通過投資增值來補(bǔ)貼轉(zhuǎn)制成本等。

四、結(jié)語

“中人”是本次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革影響最直接和廣泛的人群，如何保障改革前后“中人”待遇公平合理，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡是制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文針對(duì)制度改革中所遇到的“中人”改革障礙問題，提出堅(jiān)持增量改革，解除思想障礙；完善配套政策，解除待遇障礙；內(nèi)外措施并舉，緩解財(cái)務(wù)危機(jī)的可行性對(duì)策，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革的公平、合理、可持續(xù)發(fā)展。

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