財政金融合力推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實踐與思考

摘 要：我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)背景下，在實踐層面加強對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級問題研究，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文從分析財政金融協(xié)調(diào)配合、推動企業(yè)壯大發(fā)展的成功經(jīng)驗出發(fā)，側(cè)重從中觀和微觀層面著眼，探尋財政金融在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中所發(fā)揮的基本作用以及如何有效配合，并在總結(jié)經(jīng)驗、分析問題、探索規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：財政金融協(xié)調(diào)配合；制造業(yè)；轉(zhuǎn)型升級

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）12-0073-04

一、引言

山東作為重要的工業(yè)大省，近年來，在扶持制造業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等方面取得了顯著的進步。但同時，基層地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級仍存在一些問題，如資金投入不足，來源渠道單一；研發(fā)能力不足，上下游不配套；扶持政策不足，覆蓋面不夠、針對性不強等，從而制約了山東省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級進程。在目前經(jīng)濟增長下行、供給側(cè)改革持續(xù)推進的背景下，制造業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級成為當前最為緊迫的任務(wù)。

本文從企業(yè)的微觀視角出發(fā)，探尋財政金融在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中所發(fā)揮的基本作用以及它們?nèi)绾卧诮?jīng)濟轉(zhuǎn)型中協(xié)調(diào)配合。

二、財政金融合力推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主要實踐

山東A紙業(yè)有限責任公司（以下簡稱A集團）是以秸稈制漿造紙綜合利用為核心產(chǎn)業(yè)的大型集團化企業(yè)。作為國家第一批循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)、國家第一批工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟重大工程示范企業(yè)，該公司通過了國際質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康與安全三合一管理體系認證和國家AAAA級標準化良好行為企業(yè)認證，多年來致力于技術(shù)自主創(chuàng)新和研發(fā)，建有國家級企業(yè)技術(shù)中心，獲得國家專利授權(quán)180余項，形成了獨具特色的以秸稈為原料，以秸稈本色漿制品和黃腐酸肥料為主導(dǎo)產(chǎn)品的秸稈資源高值化深度利用模式，實現(xiàn)了工業(yè)深度融合與良性循環(huán)。

轉(zhuǎn)型升級使企業(yè)發(fā)展與國家政策有了更高的契合點，特別在發(fā)展秸稈綜合利用循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保等方面，A集團能夠發(fā)揮多方面的引領(lǐng)和示范作用，近年來，企業(yè)多個項目不僅得到了補貼、稅收優(yōu)惠等多項政策扶持，同時也在技術(shù)革新、項目建設(shè)等方面得到了信貸部門的大力支持。以目前正在上馬的秸稈綜合造紙利用項目為例：

2009年該企業(yè)運作建設(shè)新生產(chǎn)線；2012年該項目獲得國家發(fā)改委批復(fù)，項目總投資106億元。該項目是綠色環(huán)保特征鮮明的資源綜合利用項目，同時由于整個項目包含了制漿、造紙、制肥、環(huán)保、熱電以及附屬的原料堆場等多個子項目，項目投資大，建設(shè)周期長，企業(yè)面臨較大的資金壓力。為了緩解企業(yè)資金壓力，2014年，借助人民銀行搭建的銀企合作平臺，多家金融經(jīng)過積極論證協(xié)商，組團為項目提供了79億貸款支持。在企業(yè)自籌資金方面，該項目作為戰(zhàn)略新興和綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)項目，得到了國家在節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型升級等領(lǐng)域多項財政扶持累計7000余萬元。在銀團貸款方面，針對企業(yè)抵押擔保不足問題，銀行主動創(chuàng)新?lián)７绞?，為其開辦了知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資，運用企業(yè)110項專利權(quán)和34項注冊商標專用權(quán)質(zhì)押，截至目前銀團貸款已到位77.4億元。財政金融協(xié)調(diào)發(fā)力，有效支持了項目順利建設(shè)，提升了供給水平，其發(fā)展模式和未來前景得到省委、省政府的高度評價和充分肯定，成為山東省企業(yè)供給側(cè)改革和綠色循環(huán)發(fā)展的典范。

三、財政金融在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的協(xié)調(diào)配合

A集團的成功說明財政和金融之間的協(xié)調(diào)配合對于推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有明顯的積極作用。二者若做好協(xié)調(diào)配合，可以更有效地推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（一）財政和金融在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的基本作用

通常情況下，財政政策工具在體現(xiàn)政府意圖方面更為直接，對企業(yè)跟進速度更快，在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級萌芽階段具有重要的催化和促發(fā)作用，在轉(zhuǎn)型升級過程中具有重要的促進和引領(lǐng)作用。多數(shù)銀行業(yè)金融機構(gòu)（政策性銀行除外）也是以追求效益最大化為目的的企業(yè)，因此在對制造業(yè)企業(yè)提供信貸支持過程中，除國家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)向因素外，不可避免地受銀行自身經(jīng)營效益等多重因素影響，更傾向于“錦上添花”而不情愿“雪中送炭”現(xiàn)象在所難免。但是，在制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，無論是從資金數(shù)量還是支持力度上，信貸資金都是企業(yè)除自有資金以外最為重要的資金來源，對支持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有不可替代的重要作用。

在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級中，需要財政與金融協(xié)調(diào)配合。金融領(lǐng)域通過引導(dǎo)資金流向希望扶植的行業(yè)、企業(yè)來支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，比如對中小創(chuàng)新型企業(yè)的優(yōu)惠貸款就屬于結(jié)構(gòu)安排，差別存款準備金也屬此列。就具體的情況而言，要使金融工具有效發(fā)揮作用，其前提是政策信息應(yīng)該公開、透明、及時和完整，包括宏觀經(jīng)濟指標的可靠性和真實性、對未來走勢的判讀和預(yù)測、政策手段的目標清晰等，還包括貨幣自身隱含的價格、真實匯率水平、隱含的購買力水平、隱含的投資回報率等因素。積極的財政政策工具促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主要手段包括結(jié)構(gòu)性減稅和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)等。由于地方政府沒有稅收立法權(quán)，財政政策落實到地方更多地集中于通過安排財政支出和轉(zhuǎn)移支付來推進地方公共產(chǎn)品建設(shè)、促進民生工程、支持政府導(dǎo)向的項目投資等。

（二）財政和金融在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的協(xié)調(diào)配合

實踐中，商業(yè)銀行面對中央銀行貨幣政策的調(diào)整，根據(jù)自身的經(jīng)營原則，對企業(yè)的貸款總量、投向及其利率浮動幅度做出相應(yīng)調(diào)整。這一進程中，商業(yè)銀行會從自身利益出發(fā)，增加利潤、規(guī)避風(fēng)險。而由于制造業(yè)尤其是傳統(tǒng)制造業(yè)節(jié)能減排壓力較大、自身發(fā)展受限等原因，商業(yè)銀行多會規(guī)避對此行業(yè)的貸款。因此具體到制造業(yè)，除了要運用單獨的信貸政策，如行業(yè)、地區(qū)限額配給等方式外，財政應(yīng)該通過有效的財政貼息、風(fēng)險補償以及稅收減免等政策措施，引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會資本投向有意進行轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)，緩解制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的資金困難，推進制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

在推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，財政與金融的協(xié)調(diào)互動落實到基層，主要是利用財政資金的杠桿作用以及財政金融內(nèi)在屬性和需求的契合性，實現(xiàn)財政幫扶措施與信貸政策和產(chǎn)品的對接。例如為企業(yè)貸款貼息、對支持地方經(jīng)濟發(fā)展的金融機構(gòu)風(fēng)險補償及考核獎勵、借助政府背景擔保機構(gòu)為部分企業(yè)提供貸款擔保、政銀稅聯(lián)手推出針對不同類型企業(yè)融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品來緩解企業(yè)融資難、設(shè)置引導(dǎo)基金豐富企業(yè)融資模式和拓寬融資渠道等方式。

四、財政金融合力推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中存在的主要問題

一是宏觀協(xié)調(diào)機制缺失。目前，財政和金融在支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，結(jié)合點主要有貸款貼息、風(fēng)險補償、融資擔保等具體操作。在具體項目的管理和實施中，財政部門與人民銀行按照相關(guān)制度要求，建立相對明確的分工協(xié)作機制，但是在宏觀層面缺少必要的常規(guī)協(xié)調(diào)機制，缺少對政策信息的及時溝通以及對涉及地方經(jīng)濟總體調(diào)控和助推制造業(yè)發(fā)展等全局性戰(zhàn)略問題的綜合研判，各自為戰(zhàn)較多，協(xié)調(diào)配合較少，信息不對稱問題突出，一定程度制約了兩大調(diào)控政策在具體執(zhí)行中的合力發(fā)揮。

二是市場化背景下財政幫扶政策逐步淡出，但稅費偏重等問題依然存在，造成財政政策撬動作用有限。一方面，財政支持力度出現(xiàn)弱化趨勢。為配合經(jīng)濟體制改革和運行機制完善，中央、省級財政針對制造業(yè)的補貼政策減少，補貼項目減少2/3，上級對于市級財政也不再要求強制配套。另一方面，稅費負擔依然較重。以山東某市為例，該市7成企業(yè)的毛利率不足20%，平均利潤率約6%，但營業(yè)費用、管理費用和財務(wù)費用等三項費用約占主營收入的12%—15%，扣除所得稅、增值稅、城建稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、水利建設(shè)基金、印花稅等稅負后凈利潤更少，企業(yè)可供留存分配和追加投入再生產(chǎn)的資金非常有限。同時，財政性服務(wù)體系不完善，當前，該市政府性融資平臺12家，總資產(chǎn)244.01億元，負債95.26億元，貸款余額4.61億元，其中絕大部分投向南水北調(diào)水利設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而投向熱電聯(lián)產(chǎn)、新能源開發(fā)、資源綜合利用等制造業(yè)的貸款不到15%。目前全市的PPP項目有21個，主要涉及教育衛(wèi)生、市政建設(shè)、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域，正式簽約運作的只有2個，沒有向制造業(yè)延伸。全市有政府背景的擔保公司10家，但與銀行合作比較多的只有6家。

三是在經(jīng)濟下行壓力較大背景下，制造業(yè)企業(yè)較強的順周期性集聚了較大金融風(fēng)險，制約了金融領(lǐng)域政策作用的發(fā)揮。順周期時，實體經(jīng)濟加速發(fā)展，制造業(yè)企業(yè)多積極爭取銀行信貸資金用于擴大產(chǎn)能，尤其是諸如紡織、軸承加工、板材加工等傳統(tǒng)制造業(yè)。但當經(jīng)濟下行期，市場需求減少，企業(yè)利潤下降，由此所產(chǎn)生的風(fēng)險也開始暴露。首先，信貸風(fēng)險整體防控壓力加大，出險企業(yè)同比大幅增加，新增不良、墊款等大幅上升。其次，企業(yè)擔保圈潛在較大風(fēng)險。企業(yè)間擔保關(guān)系錯綜復(fù)雜，在金融機構(gòu)內(nèi)部、金融機構(gòu)之間以及縣域存在程度不同的風(fēng)險隱患。第三，信貸風(fēng)險補償基金貸款逐漸萎縮。由于不良貸款激增且得不到有效補償，銀行進一步縮減會員企業(yè)數(shù)，導(dǎo)致該業(yè)務(wù)呈逐漸萎縮態(tài)勢。

五、財政金融合力推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑選擇

財政和金融合力推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在制定出臺相應(yīng)政策時要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃。一是要從戰(zhàn)略高度和前瞻性方面出發(fā)。制造業(yè)發(fā)展在不同區(qū)域、不同時期、不同階段對各類資源的需求是有較大差異的，在政策設(shè)計時要統(tǒng)籌各類資源要素，明確整體思路、基本導(dǎo)向、重點任務(wù)和目標。二是注重系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和階段性的結(jié)合。制造業(yè)發(fā)展政策不僅要有整體思路，更要系統(tǒng)謀劃，加大政策之間的協(xié)調(diào)性，一定時期內(nèi)既要保持政策的一致性與連貫，也要有階段作用。三是突出重點，解決主要問題。要根據(jù)不同時期、不同行業(yè)設(shè)計針對性、有效性強的政策，解決企業(yè)最需要、最迫切的問題。

因此，最為理想的配合模式應(yīng)為：財政更側(cè)重“點”上發(fā)力，以更好地發(fā)揮催化劑、定心丸和四兩撥千斤的作用；金融更側(cè)重全程支持，真正成為助推制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的堅強資金后盾；同時，在具體實施過程中，需要財政和金融協(xié)調(diào)配合，具體表現(xiàn)為啟動階段的催化和促動、中間階段的風(fēng)險補償、周期結(jié)束后的正向激勵等。應(yīng)緊密結(jié)合地方實際，按照全面系統(tǒng)推進和抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)相結(jié)合、解決當前問題與著眼長遠發(fā)展相結(jié)合、支持企業(yè)發(fā)展與實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰相結(jié)合、降低外部成本與企業(yè)內(nèi)部挖潛相結(jié)合、降低企業(yè)成本與提高供給質(zhì)量相結(jié)合的原則，聚焦供給側(cè)，落實“三去一降一補”政策要求，特別是要注重財政加杠桿與金融去杠桿并重，進一步加強政策配合。短期政策應(yīng)注重調(diào)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)增長，落實有扶有控的差別化調(diào)控政策，積極引導(dǎo)企業(yè)化解燃眉之急、實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；長期政策應(yīng)著力構(gòu)建財政政策與貨幣政策共同推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的長效機制，助力體制機制構(gòu)建，服務(wù)外部環(huán)境優(yōu)化。

（一）短期政策：增投入、減負擔、強保障、防風(fēng)險

一是重點提升有效供給能力。在市縣兩級建立財政金融政策貫徹落實情況定期會商機制，加強信息溝通和磋商，凝聚政策合力，特別要在引導(dǎo)和推動制造業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化、企業(yè)精細化管理等方面，加大支持力度。二是全面降低稅費和融資成本。全面加強財政金融在推進“降成本”方面的協(xié)調(diào)配合。把與行政職權(quán)相關(guān)的涉企收費作為減負核心環(huán)節(jié)。設(shè)定“減稅期”，對制造業(yè)企業(yè)全面減稅，超過減稅期恢復(fù)正常稅率征收，通過減稅鼓勵企業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級。進一步降低制造業(yè)企業(yè)融資成本。三是設(shè)立“去產(chǎn)能”就業(yè)安置專項基金。加大“僵尸企業(yè)”改制力度。由政府、企業(yè)雙方成立就業(yè)專項資金，中央財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，省級財政提高資金投入比例，困難企業(yè)根據(jù)經(jīng)營情況繳納一定比例的金額，作為職工安置的兜底資金，為“去產(chǎn)能”提供保障。四是落實風(fēng)險防控和化解措施。針對企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)分類施策，合理運用金融市場工具，逐步化解存量債務(wù)風(fēng)險。支持適應(yīng)市場發(fā)展并有持續(xù)經(jīng)營能力，但暫時存在資金流轉(zhuǎn)困難的企業(yè)以債務(wù)轉(zhuǎn)移或置換等方式降低債務(wù)負擔。探索市場化、法治化的債轉(zhuǎn)股實施方案，推動企業(yè)債務(wù)重組。同時推進實體企業(yè)資產(chǎn)證券化，進一步盤活存量資金。

（二）中長期政策：補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、增力度、重整治

一是針對補齊提高全要素生產(chǎn)率短板，完善政策協(xié)作機制。在引導(dǎo)資本、勞動等要素增加投入、提高貢獻率的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮財政金融在技術(shù)進步、管理水平、勞動力素質(zhì)、生產(chǎn)要素使用效率及配置情況、企業(yè)制度和組織結(jié)構(gòu)效能等方面的引導(dǎo)和促進作用，形成有利于提高全要素生產(chǎn)率的政策合力。二是圍繞調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化政策協(xié)作效能。要將完善規(guī)劃與細化落實相結(jié)合、扶持新興與淘汰落后相結(jié)合，進一步密切財政金融協(xié)調(diào)配合。加快落實相關(guān)政策和規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級重點需求，引導(dǎo)金融機構(gòu)對高端制造業(yè)、制造業(yè)升級的關(guān)鍵領(lǐng)域資金需求設(shè)立專門貸款科目，完善貸款流程。進一步更新財政扶持方式，同時落實好稅費減免等一系列長期扶持政策。三是立足國債發(fā)行、國庫現(xiàn)金管理等政策結(jié)合點，加大政策協(xié)作力度。用足用活國債發(fā)行、國庫現(xiàn)金管理等財政政策與貨幣政策結(jié)合點，增強政策輻射和聯(lián)動功能。在適度增加國債發(fā)行規(guī)模、進一步豐富期限結(jié)構(gòu)、更好地發(fā)揮逆周期調(diào)控作用的同時，注重國債發(fā)行對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)和推動作用。同時穩(wěn)步推進從中央到地方的國庫現(xiàn)金管理，將現(xiàn)金管理目標與推動供給側(cè)改革特別是引導(dǎo)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合。四是聚焦增強制造業(yè)主體活力，完善激勵約束機制。以供給側(cè)經(jīng)濟學(xué)相關(guān)激勵約束理論為指導(dǎo)，在建立激勵機制激發(fā)企業(yè)活力方面加強協(xié)調(diào)配合，注重兼顧針對中小企業(yè)的激勵措施，引導(dǎo)大型制造企業(yè)帶動中小型配套企業(yè)共同升級。五是服務(wù)外部環(huán)境建設(shè)，加大配合整治力度。圍繞落實“中國制造2025”規(guī)劃，重點從優(yōu)化市場環(huán)境、強化要素支撐兩大領(lǐng)域著手布局，為后續(xù)轉(zhuǎn)型升級的相關(guān)政策做好鋪墊。保持穩(wěn)增長與去杠桿的平衡，為優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)、消除經(jīng)濟泡沫風(fēng)險營造良好的財政金融環(huán)境。

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