“總統(tǒng)行政令” 緣何引發(fā)美國(guó)司法混戰(zhàn)

馬瓊

美國(guó)華盛頓州西區(qū)聯(lián)邦地方法院法官詹姆斯·羅巴特2月3日在西雅圖作出裁決，在全美范圍內(nèi)暫停執(zhí)行特朗普入境限令。隨后，美國(guó)國(guó)土安全部將入境規(guī)則恢復(fù)到特朗普簽署行政令前的狀態(tài)。美國(guó)司法部隨即上訴，要求緊急停止“羅巴特裁決”。

此后，位于舊金山的美國(guó)聯(lián)邦第九巡回上訴法院先后在2月5日和9日作出兩次裁決，維持暫停執(zhí)行總統(tǒng)行政令。特朗普隨即表示：“我們（最高法院）法庭見?！?/p>

2月13日，羅巴特又作出新的裁決：將推進(jìn)此前做出的“暫停執(zhí)行入境限令”在聯(lián)邦法院層面的司法程序，且這一做法不會(huì)影響聯(lián)邦上訴法院的司法程序。這項(xiàng)裁決讓案件變得更加撲朔迷離。

特朗普的總統(tǒng)行政令為何會(huì)引發(fā)美國(guó)司法大戰(zhàn)，這場(chǎng)混戰(zhàn)又將何去何從？美國(guó)法律政治學(xué)者、美國(guó)聯(lián)邦最高法院出庭律師張軍提供了他的看法。

美國(guó)的總統(tǒng)行政令是什么？涵蓋哪些內(nèi)容？

所謂總統(tǒng)行政令，是美國(guó)總統(tǒng)簽署的宣布政府政策的文件，在很大程度上與聯(lián)邦法律有相同效力。美國(guó)憲法賦予總統(tǒng)簽署行政令的權(quán)力。

美國(guó)是三權(quán)分立的國(guó)家，因此，總統(tǒng)行政令并不能涵蓋其他兩個(gè)權(quán)力當(dāng)局，比如說國(guó)會(huì)和法院系統(tǒng)。能立即執(zhí)行總統(tǒng)行政令的，是總統(tǒng)治下的行政當(dāng)局，比如聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)里的所有部門。

比如說移民法，原則上是通過國(guó)會(huì)制定的法律，總統(tǒng)本人并沒有權(quán)力改變法律本身。但是移民法和美國(guó)憲法都賦予總統(tǒng)比較大的權(quán)力，在執(zhí)行移民法方面，總統(tǒng)有較大的靈活性。所以才有了最近鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的入境限令。

同時(shí)，總統(tǒng)、行政當(dāng)局在起訴方面有很大的裁量權(quán)。起訴方如司法部和檢察部門是在總統(tǒng)治下，所以總統(tǒng)可以要求它們行使一些可以靈活掌握的權(quán)力。

美國(guó)總統(tǒng)的行政令有哪些局限性？受到哪些制約？

總統(tǒng)行政令畢竟不是法律，所以頒布容易，終止也容易。

比如說奧巴馬在任的后期，因?yàn)樵谕苿?dòng)國(guó)會(huì)的很多立法上屢屢遇阻，所以他就通過一些行政命令來施政。但當(dāng)他離開白宮，新總統(tǒng)上任后，他的很多行政命令隨即被終止。

而且，行政令的效力也無法跟法律相提并論，比如說立法部門通過了稅法，那執(zhí)法部門，也就是行政當(dāng)局就不得不執(zhí)行，但是可以在執(zhí)行的力度上有一些裁量權(quán)。當(dāng)然，行政令更不能影響到美國(guó)司法當(dāng)局在審判等方面的權(quán)力。

美國(guó)的立法及司法機(jī)構(gòu)如何才能推翻總統(tǒng)的行政令？

比如說立法當(dāng)局對(duì)美國(guó)總統(tǒng)的某一個(gè)行政令不滿，立法當(dāng)局當(dāng)然可以通過立法的形式對(duì)其進(jìn)行推翻。如果說總統(tǒng)的行政令跟美國(guó)國(guó)會(huì)通過的法律是完全相悖的，那就應(yīng)該依據(jù)立法當(dāng)局的法律來辦事。

司法系統(tǒng)，也就是法院，基本上就是通過訴訟的方式來規(guī)范和調(diào)整行政當(dāng)局和立法當(dāng)局的權(quán)力，也包括調(diào)整美國(guó)聯(lián)邦政府和地方政府間權(quán)力的邊界。

比如最近的這場(chǎng)司法大戰(zhàn)，就是一個(gè)最典型的例子。因?yàn)榭偨y(tǒng)頒布了一個(gè)入境限令，華盛頓州以及明尼蘇達(dá)州的檢察長(zhǎng)認(rèn)為這個(gè)限令潛在地影響了自己州民的利益，他們便把總統(tǒng)的行政令告到法院。

對(duì)此，聯(lián)邦第九巡回上訴法院是維持了原審判決。也就是說，法院認(rèn)為總統(tǒng)要暫時(shí)中止執(zhí)行入境限令，直到最終針對(duì)總統(tǒng)的入境限令是否違反憲法作出實(shí)質(zhì)性的判決。

美國(guó)總統(tǒng)如果執(zhí)意要執(zhí)行某項(xiàng)行政命令，他會(huì)怎么做？

比如說，在奧巴馬任期內(nèi)，奧巴馬通過他的個(gè)人能力和影響力強(qiáng)烈地游說當(dāng)時(shí)的國(guó)會(huì)，通過了《患者保護(hù)與平價(jià)醫(yī)療法案》（簡(jiǎn)稱“平價(jià)醫(yī)療法案”）這個(gè)法案也就成為了美國(guó)的法律。因此，特朗普上臺(tái)以后，如果他要推翻奧巴馬的這一法案，尤其是其中“奧巴馬醫(yī)改”重點(diǎn)推行的強(qiáng)制條款，他就必須通過國(guó)會(huì)重新設(shè)立一個(gè)法律來推翻原有法律。

總統(tǒng)并不能以行政令的方式來推翻已有法律。特朗普上臺(tái)以后推動(dòng)的一些行政令雖然給人的印象是要推翻奧巴馬的“平價(jià)醫(yī)療法案”，但實(shí)質(zhì)上，他很難推翻。

特朗普總統(tǒng)行政令的效力可能會(huì)這樣體現(xiàn)：雖然“平價(jià)醫(yī)療法案”要求我們嚴(yán)懲那些不買醫(yī)保的人，但執(zhí)法權(quán)卻掌握在行政當(dāng)局手中，在執(zhí)法的時(shí)候網(wǎng)開一面，也就是對(duì)奧式全民醫(yī)改某種程度的抵制，僅此而已，他并不能推翻原來的法律。

所以，除非有新的立法，那么還是以立法當(dāng)局目前的法律為準(zhǔn)。如果沒有新的立法，而美國(guó)的法院對(duì)這個(gè)法律作出違憲判決，那這個(gè)法律也就不會(huì)生效。

如果出現(xiàn)來回否決的情況，是不是總統(tǒng)行政令就會(huì)永久擱淺？

國(guó)會(huì)要通過某一個(gè)法律，原則上是要眾議院和參議院對(duì)此形成一個(gè)統(tǒng)一的版本。這個(gè)統(tǒng)一的版本在總統(tǒng)簽字后就形成了法律。如果總統(tǒng)不喜歡這個(gè)版本，他是有一票否決權(quán)的。

但是，總統(tǒng)的一票否決權(quán)不是絕對(duì)的，一票否決的只能是參眾兩院簡(jiǎn)單多數(shù)產(chǎn)生的法律，也就是二分之一以上議席的議員同意產(chǎn)生的法律。但如果參眾兩院是三分之二多數(shù)通過總統(tǒng)否決的法律，那總統(tǒng)也就無權(quán)再否決了。

這是總統(tǒng)和國(guó)會(huì)兩者之間的制衡和平衡。假設(shè)這兩者之間實(shí)現(xiàn)了平衡，普通老百姓依然可以把這個(gè)法律告上美國(guó)的聯(lián)邦法院。聯(lián)邦法院如果判定這個(gè)法律是違憲的，那么這個(gè)法律還是有可能會(huì)被推翻。如果這個(gè)官司最終打到了最高法院，最高法院依舊認(rèn)為這個(gè)法律違憲，那這個(gè)法律最終就不能得到執(zhí)行。

此次入境限令案件最終結(jié)果會(huì)有哪幾種可能？

目前來看，有這樣幾種可能：

第一，特朗普可以要求司法部把第九巡回上訴法院的決定上訴到聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院的決定如果是有利于特朗普的，那還是得執(zhí)行這個(gè)入境限令，反過來就不能執(zhí)行。

第二，特朗普的司法部可以要求第九巡回上訴法院由11名法官來投票，而不是3名，也就是說可以要求更多的法官來投票。如果11名法官的決定推翻了3名法官的決定，那入境限令還可以執(zhí)行，反過來就不能執(zhí)行。

但我認(rèn)為這個(gè)幾率比較小，因?yàn)榇蠹叶枷氡M快地得到結(jié)果，所以上訴到最高法院的可能性最大。

第三，特朗普也有可能放棄上訴到最高法院，而是重新回到華盛頓的聯(lián)邦地區(qū)法院，針對(duì)原告對(duì)他是否違憲的問題徹底地把官司打清楚。如果聯(lián)邦地區(qū)法院最后判定他違憲，我覺得他還是會(huì)上訴到第九巡回上訴法院，最后也有可能打到最高法院。如果聯(lián)邦地區(qū)法院說他違憲，而且雙方都不再上訴，那特朗普的行政令就不能推行了。

第四，發(fā)布一個(gè)新的總統(tǒng)令，調(diào)整此前總統(tǒng)令中有爭(zhēng)議的部分。

此次入境限令案得出最終判決結(jié)果，需要多長(zhǎng)時(shí)間？

通常來說，一個(gè)案子從一審一直打到最高法院至少需要兩三年。不過在發(fā)生憲政危機(jī)的情況下，案子有可能得到快速處理，美國(guó)歷史上也有不少這類情況。

比如，在此前小布什和戈?duì)柕摹斑x票風(fēng)波”中，就是考慮到不能長(zhǎng)期讓美國(guó)沒有總統(tǒng)，上訴法院實(shí)際上是在幾周內(nèi)就受理了這個(gè)案子。

目前這個(gè)情況符合這一標(biāo)準(zhǔn)。如果不能盡快解決，一個(gè)國(guó)家的施政，還有聯(lián)邦政府與地方政府之間的權(quán)力劃分都會(huì)出現(xiàn)危機(jī)，所以我覺得此案比較快速地提交最高法院的可能性是很大的。