深圳基本公共體育服務均等化現(xiàn)狀與推進措施

汪俊+黃昆侖+秦豫璠

摘 要：運用文獻資料、訪談、數(shù)理統(tǒng)計等研究方法，對深圳基本公共體育服務均等化現(xiàn)狀進行了調(diào)查，結果顯示：深圳6個市轄行政區(qū)在公共體育場地設施、社會體育指導員、體育社會組織等方面存在非均等現(xiàn)象，制度體系缺失。提出推進措施：完善基本公共體育基礎設施網(wǎng)絡，促進各區(qū)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展；健全社會體育指導員制度體系，推進社會體育指導員隊伍建設；大力發(fā)展體育社會組織，使公共體育服務供給主體多元化；健全績效考評體系，建立行政問責機制。

關鍵詞：基本公共體育服務；均等化；現(xiàn)狀；措施；深圳

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2017）02-0022-05

Abstract：Using the research methods of literature， interviews and mathematical statistics， this paper conducted a survey of basic public sports service equalization situation in Shenzhen. The results show that there is non-equalization and even institutional deficiency among the 6 municipal administrative districts in Shenzhen in three aspects： public sports facilities， social sports instructors and sports social organizations. This article puts forward 4 measures： improving the basic public sports infrastructure network and promoting balanced development of the 6 districts； perfecting social sports instructor system and promoting the instructor team construction； developing sports social organizations and making diversified public sports service supply； improving the evaluation system and establishing administrative accountability mechanism.

Key words：basic public sports service； equalization； present situation； measures； Shenzhen

2012年7月11日，國務院出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確提出基本公共體育服務屬于國家基本公共服務范圍。其目的就是要彰顯社會公平正義，使改革成果真正普惠于大眾百姓，讓全體公民都能夠機會均等地享有基本體育權利。早在2009年，廣東在全國就率先頒布實施《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）》，規(guī)劃了“基本形成完善的現(xiàn)代化公共體育服務體系，城鄉(xiāng)公共體育服務均等化總體實現(xiàn)”的建設目標。作為經(jīng)濟特區(qū)的深圳更應該起到“率先性”和“模范性”的作用。通過對深圳基本公共體育服務均等化現(xiàn)狀進行實證調(diào)查，分析非均等化的成因，并據(jù)此提出推進深圳基本公共體育服務均等化的措施，旨在為深圳基本公共體育服務均等化建設提供參考，并為全國其他省市推進基本公共體育服務均等化提供借鑒。

1 深圳基本公共體育服務均等化現(xiàn)狀

深圳是計劃單列市，全國四大一線城市之一，是中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，曾創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”。深圳市共設6個市轄行政區(qū)，即福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū)、寶安區(qū)、龍崗區(qū)；4個功能區(qū)，即光明新區(qū)（隸屬寶安行政區(qū)）、龍華新區(qū)（隸屬寶安行政區(qū)）、坪山新區(qū)（隸屬龍崗行政區(qū)）、大鵬新區(qū)（隸屬龍崗行政區(qū)）。下轄51個街道、622個社區(qū)。2010年7月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍延伸到全市[1]。深圳是個典型的移民城市，從而也成為全國最特殊的人口結構，戶籍人口僅占總?cè)丝诘乃姆种蛔笥摇?015年深圳市常住人口是1 137.89萬人，其中戶籍人口為354.99萬人，占常住人口比重31.2%。占絕大多數(shù)的常住非戶籍人群為深圳市的發(fā)展做出了巨大貢獻，所以，在推進深圳市基本公共體育服務均等化時應把他們納入其中，否則就違背了社會公平原則。

30多年來，深圳就一直保持著良好的發(fā)展勢頭。從深圳市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)來看，“十五”期間，深圳GDP年均增幅為16.3%，“十一五”期間為13.2%。從每年的數(shù)據(jù)來看，都是在上年的基礎上有千億元的突破。并且，2011年國民生產(chǎn)總值就突破1萬億大關，正式邁入“萬億元城市俱樂部”，名列第四位。2015年，經(jīng)過初步核算，全市國民生產(chǎn)總值17 502.99億元，比上年增長8.9%。人均生產(chǎn)總值157 985，增長5.2%，按2015年平均匯率折算為25 365美元[2]。深圳市各區(qū)GDP差異明顯（見表1），寶安區(qū)最高，為4 947.17億元，鹽田區(qū)最低，為487.23億元，前者是后者的10倍多；從人均GDP比較顯示，南山區(qū)排第一（287 684元），寶安與龍崗兩區(qū)卻分別位列倒數(shù)第一（100 839元）和第二（132 429元），不論是GDP還是人均GDP，各區(qū)差異非常顯著。改善民生，推進基本公共體育服務均等化，促進人的全面發(fā)展，必須建立在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，深圳市各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，將影響各區(qū)對公共體育服務的供給和投入。

1.1 公共體育場地設施基本情況

公共體育場地設施是人們參加體育鍛煉的根本保證，是推進基本公共體育服務均等化的最基本條件。根據(jù)來自深圳市第六次體育場地普查數(shù)據(jù)的整理顯示（表2），深圳市目前共有公共體育場地設施數(shù)為13 027個，每萬人擁有體育場地11.45個，低于全國的12.46個（數(shù)據(jù)來源于全國第六次體育場地普查）；總面積達2 067.54萬平方米，人均面積為1.82平方米，高于全國的1.46平方米（數(shù)據(jù)來源于全國第六次體育場地普查）。從每萬人擁有體育場地數(shù)和人均體育場地面積比較，深圳與全國平均水平相比，并不占優(yōu)勢，而且各區(qū)間發(fā)展不平衡，如人均場地面積，鹽田區(qū)（7.94平方米）是羅湖區(qū)（0.77平方米）的10倍多。

1.2 社會體育指導員基本情況

來自深圳市文體旅游局的最新數(shù)據(jù)顯示，2015年深圳市共有社會體育指導員17 292人，每萬人擁有體育指導員15.20人?！渡钲谑畜w育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的目標是每萬人擁有社會體育指導員人數(shù)達到13人，該目標深圳已提前完成[3]。各區(qū)體育指導員情況分布如下（表3），在總數(shù)上，寶安第一，為7 298人，鹽田最少，為388人；每萬人擁有體育指導員數(shù)量，龍崗第一，為17.69人，福田最少，為11.94人；每萬人擁有體育指導員數(shù)量，福田、羅湖和寶安三區(qū)低于全市的平均數(shù)15.20人。

1.3 體育社會組織基本情況

來自深圳市各區(qū)民政局的數(shù)據(jù)整理顯示，深圳市共有市、區(qū)兩級體育社會組織340家（不含體育基金會和備案制體育社會組織），其中市級體育社會組織為108家，區(qū)級體育社會組織232家，每萬人擁有體育社會組織0.30家。從各區(qū)擁有區(qū)級體育社會組織情況看（不包括市級體育社會組織），龍崗區(qū)最多，為99家，鹽田最少，只有7家；從每萬人所擁有的體育社會組織數(shù)量顯示，龍崗區(qū)依然排在首位，為0.39家，寶安區(qū)最少，每萬人僅擁有0.08家體育社會組織（表4）。

1.4 制度體系情況

截至目前，深圳特區(qū)政府出臺跟體育服務相關的政策法規(guī)主要有：《深圳市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（2011年1月19日發(fā)布），《深圳市體育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2012年01月18日發(fā)布），《深圳市基層公共文體設施規(guī)劃和建設標準指導意見》（2012年08月02日發(fā)布），《深圳經(jīng)濟特區(qū)促進全民健身條例》（2014年12月03日發(fā)布）等。以上各法規(guī)文件中，僅《深圳市體育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對全民健身服務體系建設提出了相關具體目標，但并沒有對“均等化”做出制度要求。深圳目前還沒有一部專門系統(tǒng)的基本公共（體育）服務均等化方面的政策法規(guī)出臺。

2 深圳基本公共體育服務均等化存在的問題

2.1 基本公共體育服務基礎設施整體投入不足，與經(jīng)濟增長規(guī)模不符

當前，我國基本公共體育服務面臨的主要矛盾是體育需求不斷增長和公共體育資源短缺之間的矛盾，這從根本上來說是政府對基本公共體育服務投入水平不高和投入結構不合理造成的。從表5發(fā)現(xiàn)，深圳近年來對基本公共體育服務基礎設施的投入呈逐年下降趨勢， 2010年深圳對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額為53.65億元，此后，基本是逐年下降，到了2014年只有13.54億元，2015年稍微有所增長，為18.11億元。并且從2010-2015年六年來深圳與全國對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額占GDP的比重比較來看，也均低于全國水平，這與深圳逐年攀升的經(jīng)濟實力極不相稱，更應該引起政府部門深思與重視。

各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性，也導致了對基本公共體育服務投入的不均等。從已有官方最新數(shù)據(jù)顯示（注：2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)官方尚未公布），2014年各區(qū)GDP總量與各區(qū)對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額的比較發(fā)現(xiàn)（表6），寶安、南山兩區(qū)GDP排在前列，其對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額也排在前兩位，而鹽田和羅湖兩區(qū)GDP位于后兩位，其對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額也排在后兩位。說明各區(qū)GDP與對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額的多少呈正相關的。另外，深圳市體育場館基本都集中在各區(qū)的中心區(qū)域，大多數(shù)“二線關”外距離中心區(qū)較遠的街道（注：“二線關”內(nèi)是指福田、羅湖、南山以及鹽田四個區(qū)，“二線關”外包括龍崗和寶安兩個大區(qū)），基層體育場地設施相對較為匱乏，如龍崗區(qū)大鵬、南澳以及寶安區(qū)的公明、松崗等街道。雖然2010年7月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍延伸到全市，但是“二線關” 內(nèi)與“二線關” 外偏遠地區(qū)一直處于長期的二元化管理狀態(tài)，在經(jīng)濟發(fā)展、市政規(guī)劃、公共服務基礎設施建設以及人均可支配收入等方面仍存在較大的差距，這也造成深圳在公共服務設施空間配置方面的二元化格局。

2.2 社會體育指導員制度體系不健全，導致其隊伍發(fā)展不均衡

目前，在社會體育指導員制度方面，僅有深圳社會體育指導員協(xié)會制訂并于2015年6月發(fā)布的《深圳市社會體育指導員培訓實施辦法（試行）》，因是非政府組織行為，并沒有剛性要求，各區(qū)重視程度也不盡相同。深圳全市每萬人擁有15.20個社會體育指導員，雖然已經(jīng)完成了“十二五”期間全市每萬人擁有13名以上社會體育指導員的發(fā)展目標，但從表3可以看出，由于體育指導員制度體系不健全，各區(qū)體育社會指導員的發(fā)展存在一定的區(qū)域差別，尤其是福田區(qū)，每萬人擁有社會體育指導員數(shù)量在各區(qū)中最少，僅有11.94個，這與福田區(qū)作為市委、市政府所在地以及深圳市重點開發(fā)和建設的中心城區(qū)地位很不相稱。

2.3 體育社會組織發(fā)展數(shù)量偏少，各區(qū)差異非常顯著

從各區(qū)每萬人所擁有的區(qū)級體育社會組織數(shù)量表明（表4），深圳市各區(qū)體育社會組織發(fā)展很不均衡，最多的龍崗區(qū)幾乎是最少的寶安區(qū)的5倍。全民健身運動需求的快速增長，以及社區(qū)體育服務建設的全面興起，將進一步推動體育社會組織成為基本公共體育服務建設的中堅力量。根據(jù)國家民政部2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，我國體育社會組織總數(shù)為3.7萬家，平均每萬人擁有0.27家（按照2015年我國人口137 462萬人計算），而作為特區(qū)的深圳，全市平均每萬人僅擁有0.30家，僅比全國平均多出了0.03家，而且，其中的寶安、羅湖、福田三區(qū)平均每萬人僅分別是0.08、0.13、0.20家，尤其是寶安區(qū)不到全國的三分之一。深圳市今后不僅需要加大對體育社會組織培育和發(fā)展的整體力度，與其同時，還要注重各區(qū)體育社會組織均衡發(fā)展，縮小各區(qū)之間的非均等差距。

2.4 政策法規(guī)不夠健全，均等化標準缺失

與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等基本公共服務相比，各級政府對基本公共體育服務的推進相對滯后，配套的政策法規(guī)還不夠健全。國家層面有《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，省級層面有《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》，而深圳并沒有出臺具體的基本公共（體育）服務方面的法規(guī)性文件與此對接。在深圳市已有的體育方面的法規(guī)性文件中，并沒有關于基本公共體育服務方面的具體條款，而且，深圳市政府體育職能部門也沒有詳細的基本公共體育服務均等化標準出臺。因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的硬性要求，更沒有一個較為具體的均等化標準，導致各級政府職能部門在對公共體育服務方面的投入自主性也就較大，難免出現(xiàn)非均等現(xiàn)象。

3 深圳基本公共體育服務均等化的推進措施

3.1 完善基本公共體育基礎設施網(wǎng)絡，促進各區(qū)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展

首先，深圳市各級政府應加大對基本公共體育服務領域的財政投入，使基本公共體育服務均等化程度與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，結合考慮各區(qū)在人口、經(jīng)濟、財力等多方面的差異，確定政府在基本公共體育服務領域的財政投入并建立穩(wěn)定的投入保障機制。其次，嘗試橫向轉(zhuǎn)移模式和對口體育服務支援，縮小各區(qū)間的非均等化差距，尤其是“二線關” 內(nèi)和“二線關” 外偏遠區(qū)域的差距。一方面，在財政投入上應加大橫向轉(zhuǎn)移支付，更多的向關外傾斜，加大對“二線關” 外的財政投入；另一方面，要對“二線關” 外各區(qū)進行對口體育服務支援，如在體育設施建設、體育人才培養(yǎng)、體育產(chǎn)業(yè)開發(fā)、體育文化活動等方面多渠道、多形式進行，做到優(yōu)勢互補、利益共享。[4]

需要指出的一點在于，深圳市基本公共服務均等化的具體內(nèi)涵和全國大部分地區(qū)是存在一定區(qū)別的。從全國角度提出的基本公共服務均等化的基本內(nèi)容主要是進行“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，就是把城鄉(xiāng)作為一個整體來考慮，加強公共財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展投入的力度，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局”。但是深圳在建制上已經(jīng)是一個沒有鄉(xiāng)村的城市，所以其基本公共服務均等化的任務主要是解決區(qū)域之間和人群之間的均等問題，而不是一般所說的城鄉(xiāng)均等化[5]。要實現(xiàn)深圳基本公共體育服務均等化的目標，需要解決的首要問題就是盡快實現(xiàn)特區(qū)公共體育服務設施配置在空間上的均衡，構建完善的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級基本公共體育基礎設施網(wǎng)絡體系。首先，以現(xiàn)有公共體育基礎設施為依托，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。加強晨晚練點、健身路徑、室內(nèi)外乒乓球臺、籃球場、健身苑等等基本公共體育設施建設，優(yōu)化社區(qū)和街道公共體育資源配置，打破公共服務設施空間配置方面的二元化格局，形成覆蓋“關內(nèi)外”、結構合理、功能健全、實用高效的基本公共體育設施網(wǎng)絡。其次，充分發(fā)揮現(xiàn)有體育設施的作用，提升服務質(zhì)量。各類公共體育設施要進一步明確服務標準，創(chuàng)新服務方式，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)高效、普遍均等的公共體育服務。各級綜合體育館要發(fā)揮綜合功能，輻射和帶動群眾性體育活動的開展，要盡可能做到免費或優(yōu)惠向社會開放；進一步落實大中小學學校、一些機關單位的體育場所向公眾開放。

3.2 健全社會體育指導員制度體系，推進社會體育指導員隊伍建設

根據(jù)深圳各區(qū)實際情況，按照“存量優(yōu)化、增量優(yōu)選”的原則，制定社會體育指導員隊伍建設與公共體育服務需求相適應的制度體系，盡快縮小各區(qū)間差距。第一，建立社會體育指導員人才聚集機制。構建公開、公正、擇優(yōu)的用人環(huán)境，采取多種措施吸引各類優(yōu)秀人才進入公共體育服務領域發(fā)展，鼓勵高校畢業(yè)生到社區(qū)從事公共體育服務工作，形成以社會體育指導員協(xié)會為主體、各種社會體育組織廣泛參與的志愿服務隊伍，擴充公共體育服務事業(yè)從業(yè)人員總量。第二，健全社會體育指導員人才技能更新和提高機制。運用以培訓、輪訓等多形式的繼續(xù)教育手段不斷更新和提高社會體育指導員的專業(yè)技能，從而更好的為深圳特區(qū)基本公共體育服務工作做貢獻。第三，完善社會體育指導員人才激勵機制。著眼于體育人才個體效能的充分發(fā)揮，按照效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，建立與崗位和貢獻相適應的薪酬、保障制度，充分調(diào)動社會體育指導員的積極性、主動性、創(chuàng)新性。

3.3 大力發(fā)展體育社會組織，使公共體育服務供給主體多元化

各區(qū)應加大體育社會組織發(fā)展力度，創(chuàng)新體育社會組織管理模式，讓體育社會組織在“大社會”這個大舞臺上發(fā)揮出承擔全民健身的作用。一方面，政府在管理機制上，要少限制約束，多培育扶持，進一步發(fā)展體育社會組織數(shù)量，優(yōu)化體育社會組織結構，提高其服務能力和公信力，發(fā)揮其在基本公共體育服務中的作用；另一方面，政府應加快完善職能轉(zhuǎn)移細則，出臺相應的配套政策，盡早建立對口服務機構，形成制度化、規(guī)范化的財政支持政策，使其對體育社會組織的服務落實到位，如通過購買服務，合同委托，服務承包等方式，引導和鼓勵體育社會組織提供公共產(chǎn)品和公共服務，形成基本公共體育服務供給主體的多元化格局。

3.4 健全績效考評體系，建立行政問責機制

深圳應盡快出臺基本公共體育服務均等化標準，并與政府職能部門的績效考核掛鉤?？筛鶕?jù)深圳特區(qū)的實際情況，結合基本公共體育服務均等化標準，建立相應的考核指標，并引入第三方考評機制，邀請社會中介組織和市民對體育公共服務供給的績效進行考評，保障公眾參與的權利，形成多元化考評主體。一是效率評估：評估基本公共體育服務均等化程度隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展是否達到了預期目標；二是效益評估：評估政府提供的基本公共體育服務是否產(chǎn)生了廣泛的社會效益；三是公平度評估：評估各區(qū)是否為公眾提供了均等參與體育鍛煉的機會。建立行政問責機制如下：首先，明確劃分政府職能責任。政府各部門之間、行政人員之間的職責分工必須明確嚴格，并據(jù)此合理地賦予權力和承擔相應的責任，這是科學、有效問責的基本前提。其次，明確行政問責制的主體、客體與問責程序。以解決有誰問責、向誰問責、如何問責的問題。最后，建構支持行政問責的政策法規(guī)體系。可單獨發(fā)布深圳特區(qū)基本公共體育服務均等化年度評估報告。通過發(fā)布年度報告，可以非常直觀地了解到深圳市各區(qū)當前基本公共體育服務均等化狀況，也有利于人大、職能主管部門和社會公眾的監(jiān)督，確保各級政府積極提供基本公共體育服務，提高服務效率，改善服務質(zhì)量，最終實現(xiàn)深圳特區(qū)基本公共體育服務供給一體化。

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