農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題初探

張鶴

（吉林大學(xué)法學(xué)院 吉林長春 130012）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題初探

張鶴

（吉林大學(xué)法學(xué)院 吉林長春 130012）

三農(nóng)問題解決得好壞是關(guān)系我國長治久安的大事。解決三農(nóng)問題需要大量投資，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)方面的資金缺口很大。這種情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為三農(nóng)問題的應(yīng)有之義。它已經(jīng)不僅是一個法律問題，也是一個經(jīng)濟問題，還是一個社會問題。由于現(xiàn)行金融擔(dān)保體制下土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押存在法律風(fēng)險、信貸風(fēng)險以及土地承包經(jīng)營權(quán)難處置等諸多障礙。文章結(jié)合實際，梳理了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨的困境和問題，提出了解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題的對策建議。

土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押；金融創(chuàng)新

習(xí)近平總書記指出:“推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要突出抓好加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系三個重點?！碑斍爸萍s農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建立，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一個突出問題，就是資金瓶頸問題。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自有資金不足的情況下，金融貸款是一條很好的途徑。從筆者掌握的情況看，工商業(yè)貸款的抵押基本不存在障礙，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的抵押問題則是繞不開的問題。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押既是一個法律問題，也是一個經(jīng)濟問題、社會問題。如何使土地這一農(nóng)業(yè)基本資源真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民不再為“抵押”而困擾，是值得思索的課題。

一、事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展全局和農(nóng)民切身利益的工作

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是土地制度中的重要組成部分，一套比較完善的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度能否最終建立，將直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展狀況。探索開展土地經(jīng)營權(quán)抵押工作,具有重要意義。

（一）開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押是全面深化改革的必然要求。開展好這項工作，可以更好地落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，按照集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活流轉(zhuǎn)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，拓寬“三農(nóng)”融資抵質(zhì)押物范圍，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入，緩解“三農(nóng)”融資難問題，為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展起到有力的助推作用。

（二）開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)補充。開展農(nóng)村經(jīng)營權(quán)抵押前提是完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。開展確權(quán)登記頒證工作，把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實到戶，把土地承包關(guān)系用法律憑證的形式固定下來，強化了承包農(nóng)戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，不僅有利于農(nóng)村土地通過抵押順利進入市場，而且為保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定提供強有力的制度保障。

（三）開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押是破解農(nóng)業(yè)貸款難、促進農(nóng)民持續(xù)增收和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)加快發(fā)展的重要措施。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的一個直接作用就是促進農(nóng)村土地市場的形成，使土地真正成為資本要素。通過開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押，依法確認和保障農(nóng)民的土地用益物權(quán)，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理和改革的基礎(chǔ)，進而通過深化改革，還權(quán)賦能，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，這有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的形成，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨的困難

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押面臨合法性挑戰(zhàn)。目前，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題的法律規(guī)定，集中體現(xiàn)在《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》及最高院司法解釋。《物權(quán)法》規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的四荒地等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。這意味著耕地承包權(quán)、集體土地使用權(quán)、宅基地等相關(guān)土地權(quán)益及其附著物不能設(shè)立抵押權(quán)?！稉?dān)保法》則明確了“禁止耕地等土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)”。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只限制于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證書的，才可以設(shè)立抵押?！辈]有明確通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法問題的解釋》第十五條規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當認定無效。對因此造成的損失，當事人有過錯的，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任?！彼哉f對土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押，立法并沒有做出明確規(guī)定，但司法解釋的區(qū)分也很明確，以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。由此可見，立法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律規(guī)定并不健全，制約了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押活動的開展。

（二）土地價值評估機制不完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值是金融機構(gòu)授信貸款額度的基礎(chǔ)。目前，很多地方尚無專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和具有專業(yè)資質(zhì)的評估人員，缺乏評估流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)價值相應(yīng)標準和操作程序，辦理抵押登記手續(xù)困難，土地價值難以準確界定。同時，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的評估受土地承包經(jīng)營的時間、自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營項目等因素的影響，實際價值評估存在一定難度，評估難導(dǎo)致了貸款難。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險較高。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，抗御自然災(zāi)害的能力較差，具有高風(fēng)險特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的過程中，因受資源條件、自然環(huán)境、市場因素等不利因素影響，土地流轉(zhuǎn)后，自然風(fēng)險和市場風(fēng)險等對農(nóng)業(yè)造成的危害將加大。由于現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)沒有全面展開，目前農(nóng)村風(fēng)險補償機制并不健全，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險準備金、救災(zāi)補助、貸款貼息等政策扶持力度不夠，遇到較大自然災(zāi)害或市場變化，靠天吃飯的局面不好扭轉(zhuǎn)，金融機構(gòu)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險較大。

（四）農(nóng)村信用體系建設(shè)不完善。從近兩年一些地方開展“土地經(jīng)營權(quán)”抵押貸款的實踐看，開展“土地經(jīng)營權(quán)”抵押貸款的初衷和主旨是支持三農(nóng)服務(wù)于三農(nóng)，讓農(nóng)民受益，助力農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，改善農(nóng)戶經(jīng)濟水平，但在工作實施過程中遇到了一些困難和阻力，直接影響了“土地經(jīng)營權(quán)”抵押貸款工作的開展。而且有的農(nóng)戶未經(jīng)土地流轉(zhuǎn)平臺依法登記而私自流轉(zhuǎn)土地，造成土地流轉(zhuǎn)平臺登記數(shù)據(jù)失實失準，金融機構(gòu)按照平臺登記情況受理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款后，導(dǎo)致抵押土地實際上已經(jīng)被流轉(zhuǎn)他人。

三、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點實踐及啟示

國家高度重視農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作。從筆者調(diào)查的海倫市、蘭西縣的試點實踐看，積累了很多有益的經(jīng)驗可供借鑒。比如海倫市把土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營作為經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)條件，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證作為經(jīng)營權(quán)抵押的前置要件，把依法規(guī)范和有序交易作為經(jīng)營權(quán)抵押的核心內(nèi)容，制定了《海倫市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記暫行辦法》，完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺建設(shè)，有針對性地開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)，嘗試開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資登記業(yè)務(wù)，取得了很好的效果。又如，蘭西縣嚴密制度程序依法進行土地確權(quán)登記頒證，加快推進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，完善健全相關(guān)手續(xù)，加強土地流轉(zhuǎn)合同管理，防止因流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范等原因印發(fā)矛盾和糾紛。同時規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款程序，對確權(quán)、登記、發(fā)證、備案、評估、貸款、監(jiān)督與處置等方面進行了詳細規(guī)定。并要求所有貸款主體參加農(nóng)業(yè)保險，規(guī)避因災(zāi)損失風(fēng)險。這些都給我們帶來很多有益啟示。基于此，筆者提出如下對策建議。

（一）加快健全土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律保障。立法機構(gòu)應(yīng)盡快適應(yīng)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》的相應(yīng)規(guī)定，適應(yīng)農(nóng)村金融改革的實踐，適應(yīng)農(nóng)村的現(xiàn)實需求，從法律層面進一步放開對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)限制，完善相關(guān)配套政策，明晰權(quán)益，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）積極構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的支撐機制。建立和完善金融支持機制。如果沒有金融支持機制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款就無法落到實處，拓寬農(nóng)村融資渠道就成為一句空話，農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)研究和出臺業(yè)務(wù)相關(guān)配套政策和措施，設(shè)計合理的信貸產(chǎn)品，以便順利開展此項業(yè)務(wù)。培育專業(yè)的農(nóng)村土地評估機構(gòu)。專門的登記機構(gòu)可以明確產(chǎn)權(quán)。專業(yè)的土地評估機構(gòu)可以科學(xué)合理地評估土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值，既保障農(nóng)戶利益也維護了金融機構(gòu)的資金安全。完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機制。保險部門應(yīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)開設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險品種，以降低金融機構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，還可利用農(nóng)村擔(dān)保機構(gòu)分擔(dān)抵押貸款風(fēng)險。

（三）夯實土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的重要基礎(chǔ)。應(yīng)嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的有關(guān)操作操作規(guī)程，從成立組織到宣傳動員、培訓(xùn)人員、調(diào)查摸底、農(nóng)戶申請、制作調(diào)查工作底圖、現(xiàn)場指界確認、問題修補、制作宗地圖、農(nóng)戶確認、結(jié)果公示、結(jié)果審核、建立登記薄、建立數(shù)據(jù)庫、資料歸檔、頒發(fā)權(quán)證、成果驗收等工作流程，確保一個環(huán)節(jié)都不能少，一個步驟都不能漏，保證登記成果的完整、真實和準確。嚴禁發(fā)生侵害人民群眾合法權(quán)益的行為，依法保護農(nóng)民對承包土地的占有、使用和收益權(quán)。

（四）完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)公平交易平臺。建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易（土地流轉(zhuǎn)）服務(wù)平臺，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的客觀要求，也是開展土地承包經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)抵押的有效載體。應(yīng)加快健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，推進土地流轉(zhuǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)，盡快形成信息順暢、運轉(zhuǎn)高效、服務(wù)規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)、法律政策咨詢、項目資質(zhì)審查、收益評估、合同簽訂和鑒證、產(chǎn)權(quán)抵押、糾紛調(diào)節(jié)等功能窗口，為農(nóng)民和新型經(jīng)營主體提供一站式服務(wù)。應(yīng)積極拓展土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)功能，依托土地流轉(zhuǎn)平臺和服務(wù)體系，健全土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布制度、流轉(zhuǎn)合同備案審查制度、價格形成制度、土地用途監(jiān)管制度、糾紛調(diào)解仲裁制度、產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度、風(fēng)險預(yù)警制度和檔案管理等制度，有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和抵押貸款的程序及行為。

（五）營造土地經(jīng)營權(quán)抵押的服務(wù)環(huán)境。嚴格經(jīng)營權(quán)抵押審核。加快建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等抵押登記制度，完善抵押登記的程序和辦法，及時審核農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的真實性、合法性，避免出現(xiàn)農(nóng)戶違規(guī)抵押和重復(fù)抵押。協(xié)助履行抵押貸款程序。相關(guān)部門應(yīng)協(xié)助搞好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估，及時出具評估報告，辦理抵押貸款手續(xù)。及時協(xié)助金融機構(gòu)嚴格審核借款人資格、現(xiàn)場查看抵押物、開展貸后檢查、嚴格監(jiān)控借款人信貸資金運用等情況，切實防范和化解貸款違約風(fēng)險。及時幫助化解不良貸款。對抵押人無法償還貸款的，相關(guān)部門應(yīng)協(xié)助金融機構(gòu)履行土地再流轉(zhuǎn)手續(xù)，利用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺流轉(zhuǎn)抵押土地經(jīng)營權(quán)，并將流轉(zhuǎn)土地所得價款用于償還抵押貸款本息。積極開展信用評級。盡快建立健全農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)，為農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村企業(yè)等經(jīng)營主體健全電子信用檔案，為金融機構(gòu)開展貸前調(diào)查和評級授信工作提供信息支持。對守信農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予更多的政策性資金、項目扶持，不斷激勵農(nóng)民增強信用意識，改善農(nóng)村信用環(huán)境，持續(xù)擴大信用貸款發(fā)放規(guī)模，滿足廣大農(nóng)民及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對信貸資金的需求。

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[責(zé)任編輯 王占峰]

F321.1

A

2095-0438（2017）05-0040-03

2016-12-06

張鶴（1983-），女，黑龍江綏化人，綏化市直機關(guān)工委干部，吉林大學(xué)法學(xué)碩士在讀，研究方向：民商法。