中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)時代特色的若干思考

吳大器

（上海市人民政府參事室、上海立信會計金融學(xué)院，上海201209）

2016年末，習(xí)近平同志對中國（上海）自貿(mào)區(qū)2013年以來的工作做了重要指示，肯定“三年來密切融合，攻堅克難，緊抓制度創(chuàng)新這個核心，主動服務(wù)國家戰(zhàn)略，工作取得了多方面重大進(jìn)步，一批重要成果復(fù)制推廣到全國，總體上實現(xiàn)了初衷?！蓖瑫r，希望中國（上海）自貿(mào)區(qū)堅持五大發(fā)展理念引領(lǐng)，把握基本定位，強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)，繼續(xù)解放思想，力爭取得更多可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果?；诙嗄陙砉P者對自貿(mào)區(qū)試驗的關(guān)注和參與，本文擬對2013年9月以來自貿(mào)區(qū)的“上海特色”雛形作相應(yīng)的歸納，也對時代特色上海試驗升級版作點初步建議與展望。

一、中國（上海）自貿(mào)區(qū)形成的創(chuàng)新試驗體系凸顯時代特色

2014年1月，我曾就上海自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略選擇，強(qiáng)調(diào)提出了“開放與改革相輔相成，缺一不可。開放窗口的制度創(chuàng)新，一定需要改革的勇氣、膽略。只有把上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的先手轉(zhuǎn)化為勝勢，加快開放倒逼改革的實踐，戰(zhàn)略選擇才可能實現(xiàn)突破?！痹趨⑴c和關(guān)注隨之如火如荼的上海自貿(mào)區(qū)試驗的過程中，上海的試驗與制訂“十三五”規(guī)劃緊密相連，上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新、上海的四個中心建設(shè)、上海科創(chuàng)中心建設(shè)“聯(lián)動共生”發(fā)展，形成了大戲連臺，價值連城的態(tài)勢。2015年1月末，我在接受媒體采訪時，又表達(dá)了“自貿(mào)區(qū)未來兩年的突破會對上海‘十三五’規(guī)劃起到‘定海神針’的作用，未來兩年上海自貿(mào)區(qū)‘含金量’值得期待”的觀點。轉(zhuǎn)眼，三個年頭過去了。如今，中國（上海）自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成了凸顯上海特色的創(chuàng)新試驗體系，取得了彌足珍貴的重大進(jìn)展，令人倍感自豪和振奮。

通過學(xué)習(xí)調(diào)研、比較與剖析，我認(rèn)為中國（上海）自貿(mào)區(qū)形成的頗具時代特色的上海試驗的創(chuàng)新體系，可以作如下基礎(chǔ)描述：2013年以來的中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)試驗已經(jīng)初步形成了一個原則、二組關(guān)系、三個方面、四項改革遞進(jìn)程序的體系雛形。創(chuàng)新試驗系統(tǒng)在我國已有的11個自貿(mào)區(qū)行列中，是唯一的由一級地方政府和自貿(mào)區(qū)合一運(yùn)行的系統(tǒng)型試驗。在120平方公里、覆蓋浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)密集度最高地區(qū)的四個片區(qū)組成的上海自貿(mào)區(qū)土地上試驗，牢牢抓住制度創(chuàng)新這個核心，循序漸進(jìn)地初步形成了面向國際的開放型管理體系、體現(xiàn)透明的市場體系、注重監(jiān)管能力提升的事中事后體系的以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘攸c的重要成果。為新形勢下的自貿(mào)試驗政府職能再造區(qū)奠定了厚重的基石。

筆者認(rèn)為，中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)新試驗系統(tǒng)的一個原則是服務(wù)國家戰(zhàn)略。事實上，2013年以來，我國迫切需要接軌和融入全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則體系的這個戰(zhàn)略使命已經(jīng)成為上海乃至浦東新區(qū)試驗自貿(mào)區(qū)開放與改革的政府治理轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)。其中，服務(wù)國家戰(zhàn)略的核心要求突出體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變的三化實現(xiàn)上，即國際化、市場化和政府創(chuàng)新化的系統(tǒng)集成。三化實現(xiàn)，從根本上的追求，是需要抓住三個基本環(huán)節(jié)，這就是以國際化為基礎(chǔ)動力、以市場配置為追求標(biāo)準(zhǔn)、以政府的監(jiān)管、服務(wù)并舉為創(chuàng)新途徑，在建立高度開放的管理體系上下功夫，在建立公開透明的市場體系上下功夫，在建立全方位的監(jiān)管體系和建立效能型的職能體系上下功夫，創(chuàng)新試驗系統(tǒng)服務(wù)了國家戰(zhàn)略，在制度創(chuàng)新的構(gòu)架上開拓了我國前所未有的戰(zhàn)略標(biāo)桿。

中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)新試驗系統(tǒng)的二組關(guān)系是優(yōu)化協(xié)同好政府與社會、政府與市場的關(guān)系。制度創(chuàng)新的本質(zhì)是走出試驗前的政府主導(dǎo)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思維與路徑，把政府與社會、政府與市場兩組關(guān)系的科學(xué)維系進(jìn)行脫胎換骨型重塑。三年來，已經(jīng)建立起支撐這兩組關(guān)系的系列制度架構(gòu)和銜接這兩組關(guān)系的運(yùn)行秩序指南，堅持不懈地在試驗進(jìn)程中貫徹兩組關(guān)系的循序優(yōu)化，動態(tài)平衡成為創(chuàng)新試驗體系中的聚焦中樞。

中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)新試驗體系有機(jī)融合的三個方面是始終把簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)作為制度創(chuàng)新同一系統(tǒng)的三個組成部分合一試驗，把優(yōu)化協(xié)同政府與市場、政府與社會兩組關(guān)系放到政府簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的全過程?！胺拧⒐?、服”的系統(tǒng)試驗是一個有機(jī)的整體，其中，在政府與市場的關(guān)系上，通過厘清“放、管、服”的邊界，營造出上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場環(huán)境的法制、透明與規(guī)范，在政府與開放的關(guān)系上，通過優(yōu)化深度國際化的目標(biāo)，初步探索出負(fù)面清單為核心的投資管理模式，單一窗口為基礎(chǔ)的貿(mào)易便利化模式和安全審慎為重點的風(fēng)險防范體系，營造出國際化的開放輻射境界；在政府創(chuàng)新事中、事后監(jiān)管的試驗中，通過多元監(jiān)管格局、平臺建設(shè)和補(bǔ)齊短板，在市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管結(jié)合上，初步形成了與政府監(jiān)管相匹配的立體形態(tài)，初步構(gòu)建起全方位的監(jiān)管體系，為更活的放、更科學(xué)的管和更優(yōu)質(zhì)的服提供了重要基礎(chǔ)，均衡融合、齊頭并進(jìn)、初展風(fēng)采。

筆者認(rèn)為中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)新試驗體系改革遞進(jìn)的四項程序是按照梯次遞進(jìn)的邏輯程序、借鑒國際經(jīng)驗、把握內(nèi)在的關(guān)聯(lián)順序的科學(xué)規(guī)律，依次在清單、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等遞進(jìn)環(huán)節(jié)上循序試驗，最終形成可復(fù)制、可推廣的相應(yīng)的制度系列。通過“負(fù)面清單+權(quán)力清單+責(zé)任清單”的改革內(nèi)容，試驗明晰了“法無禁止皆可為，法無授權(quán)不可為，法定責(zé)任必須為”的政府、企業(yè)的法定試驗導(dǎo)則，在此基礎(chǔ)上，探索循規(guī)蹈矩、分類分項的政府職能運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化框架，特別是著力在政府的每一項行政權(quán)力的責(zé)任及追責(zé)上確定具體的清單條目，使責(zé)任事項和追責(zé)情形一一對應(yīng)、一目了然，從而為“規(guī)范”環(huán)節(jié)的政府行政行為套上“緊箍咒”，在經(jīng)過分門別類地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)行后，綜合匯總，歸納形成了制度的系列集成。其中，梯次遞進(jìn)的成效凸顯了虛實相間、以實為主的指導(dǎo)方針，更顯珍貴。

筆者認(rèn)為中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)2013年以來的創(chuàng)新試驗體系凸顯上海的時代特色。“1、2、3、4”特色的精髓是步調(diào)一致、齊步向前，地方一級政府與自貿(mào)區(qū)管委會一體化運(yùn)行，突出了“政府職能轉(zhuǎn)變”的核心主題，聚焦了制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略價值，也為上海浦東新區(qū)努力爭當(dāng)排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者，提供了先發(fā)和繼續(xù)先行的動力和膽略。從這個意義上說，過去三年的經(jīng)驗體系彌足珍貴，而新的目標(biāo)更催人奮進(jìn)、任重道遠(yuǎn)。

二、圍繞中國（上海）自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新明確五大目標(biāo)，建設(shè)更高水平的“政府職能再造區(qū)”

習(xí)近平同志要求我們：“勇于突破，當(dāng)好標(biāo)桿，強(qiáng)化大膽試、大膽闖、自主改的力度舉措”，“對照最高標(biāo)準(zhǔn)，查找短板弱項，進(jìn)一步彰顯全面深化改革和擴(kuò)大開放的試驗田作用”。李克強(qiáng)同志也要求“牢固樹立新發(fā)展理念，立足中國國情，拓展國際視野”。在2017年的上海市兩會上，中共上海市委書記韓正同志對上海浦東新區(qū)提出了具體的目標(biāo)。上海自貿(mào)區(qū)下一步工作即建設(shè)政府再造區(qū)，深化政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮浦東新區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)一體化運(yùn)作優(yōu)勢，以“放管服”為重點，加快探索建立和完善與開放型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)管理體制機(jī)制。上海自貿(mào)區(qū)2017年的新一階段工作已經(jīng)整裝再出發(fā)，令各界拭目以待。如何堅持五大發(fā)展理念引領(lǐng)，百尺竿頭更進(jìn)一步，值得共同認(rèn)真思考。

面對國際經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變、全球治理體系和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)的態(tài)勢，中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)要緊緊圍繞制度創(chuàng)新，明確五大目標(biāo)，把建設(shè)更高水平的“政府職能再造區(qū)”放到更加重要的位置。主動開放和非對稱性開放，需要有更多的自信和對策，需要有更多的市場經(jīng)驗和制度創(chuàng)新帶來的效果。通過學(xué)習(xí)、調(diào)研與鑒別，我感覺，要進(jìn)一步深化頂層設(shè)計和綜合施策，在系統(tǒng)集成上再上水平，要進(jìn)一步強(qiáng)化壓力測試，在擴(kuò)大開放和凝聚更高智慧上再上水平，要進(jìn)一步細(xì)化對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)，在法律的系統(tǒng)性、覆蓋性上再上水平。我們要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，以更活的放、更好的管、更優(yōu)的服，在建立與開放型經(jīng)濟(jì)新體制相適應(yīng)的一級地方政府治理體系上，腳踏實地地推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合與優(yōu)化服務(wù)，堅持問題導(dǎo)向、深化系統(tǒng)集成，細(xì)化創(chuàng)新舉措，實現(xiàn)全面突破。盡早實現(xiàn)政府職能再造五大根本目標(biāo)。

政府職能再造，掀開了2017年中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)新形勢下的“精耕”大幕。浦東新區(qū)聚焦政府自身建設(shè)、按照自貿(mào)試驗區(qū)的改革要求，規(guī)劃了近期深化政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)。并把打造透明政府、責(zé)任政府、效能政府、誠信政府、法治政府的試驗任務(wù)精準(zhǔn)分解，以明確路線圖、責(zé)任人和時間表，為政府職能再造鳴鑼開道。

透明政府，就是要完善權(quán)力清單和信息公開，就是要明晰權(quán)力邊界和提升公信；就是要維護(hù)公眾三權(quán)（知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)）；形成公眾“看得到、聽得懂、信得過”的權(quán)力運(yùn)行政府透明平臺。責(zé)任政府，就是要確定分類明細(xì)的行政責(zé)任事項、完善責(zé)任清單；就是要責(zé)任到位、覆蓋公共安全領(lǐng)域；就是要壓力測試、保障金融安全，形成消除市場缺位盲區(qū)的政府擔(dān)當(dāng)平臺。效能政府，就是要整合、完善全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新政策和制度體系，提升系統(tǒng)效率；就是要繼續(xù)循序探索業(yè)界共治法人機(jī)構(gòu)和國際化分職人員隊伍建設(shè)，提升開放效果；就是要深入推進(jìn)政府機(jī)關(guān)既定的成員瘦身安排，提升政府效能，形成凸顯社會各界智慧的效能平臺。誠信政府，就是要強(qiáng)化第三方評估機(jī)制；就是要科學(xué)設(shè)計問卷調(diào)查，建立社會評議機(jī)制、完善政府誠信指數(shù)；就是要提升政府誠信行政的公眾滿意度，形成社會各界信賴、放心的信譽(yù)平臺。法治政府，就是要完善公眾在法規(guī)文件制定審查環(huán)節(jié)的參與權(quán)；就是要加強(qiáng)推進(jìn)證照分離改革進(jìn)程中的依法行政能力建設(shè)；就是要落實法治保障的系統(tǒng)維護(hù)、執(zhí)行，形成保障社會各界依法行政的法治平臺。

綜上所述，建設(shè)更高水平的“政府職能再造區(qū)”就是要堅忍不拔地聚焦制度創(chuàng)新，把打造透明、責(zé)任、效能、誠信、法治政府的五個目標(biāo)精準(zhǔn)細(xì)化為相應(yīng)試驗階段的分類量化目標(biāo)，為中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)的時代特色再續(xù)輝煌。

三、用制度創(chuàng)新的“放、管、服”，全面推進(jìn)“精耕細(xì)作試驗田”的“再出發(fā)”突破

在2016年末舉行的中國共產(chǎn)黨上海浦東新區(qū)代表大會上，與會代表以中共上海市委提出的“浦東要四個走在前列”要求，凝聚共識，那就是緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，用更活的放、更好的管、更優(yōu)的服，在建立與開放型經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一級地方政府治理體系上，腳踏實地地推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合與優(yōu)化服務(wù)，試驗更多的制度創(chuàng)新，努力彰顯改革開放試驗田的推廣價值。筆者深刻感悟著“枝繁葉茂”必須“精耕細(xì)作”的道理，上海自由貿(mào)易區(qū)實現(xiàn)新形勢下的“再出發(fā)”突破大有希望。

我認(rèn)為，新形勢下的上海自由貿(mào)易區(qū)具有再出發(fā)的特有基礎(chǔ)條件，有基礎(chǔ)在未來三年的時間里實現(xiàn)政府職能再造區(qū)的轉(zhuǎn)型階段目標(biāo)。當(dāng)前，特別要領(lǐng)會好“上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是國家試驗區(qū)，不是地方自貿(mào)地，是創(chuàng)新高地，不是政策洼地，是苗圃，不是盆景，不忘初衷，深化改革，以自我革新的胸懷，腳踏實地的作風(fēng)，堅定不移、百折不撓深化改革創(chuàng)新各項工作”的精神。我覺得可以用“八個注重”來檢驗未來的工作。第一，注重構(gòu)建并完善與國際通行規(guī)則運(yùn)行并相適應(yīng)的制度體系。第二，注重并實現(xiàn)放管結(jié)合循序溶入事中、事后監(jiān)管制度體系。第三，注重并實現(xiàn)信息共享平臺功能開發(fā)，主推政府行政能力的系統(tǒng)提升。第四，注重政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上的精員簡政，推動運(yùn)行效率優(yōu)化。第五，注重并暢通央地協(xié)同的聯(lián)系、銜接機(jī)制，優(yōu)化層級聯(lián)通效應(yīng)。第六，注重并提高用戶體驗的獲得感與滿意度的環(huán)比指標(biāo)建設(shè)。第七，注重并實施重大項目、示范項目分期重點突破的部署。第八，注重完成并細(xì)化政府轉(zhuǎn)型績效指標(biāo)體系的層次銜接和重心下移、體現(xiàn)績效為先。總而言之，治理創(chuàng)新更需要新視野、新境界、高起點、高標(biāo)準(zhǔn)，只有擼起袖子加油干，才能“快馬加鞭未下鞍”，創(chuàng)新再上一層樓。

同時，新形勢下的上海自由貿(mào)易區(qū)需要在提升系統(tǒng)集成效應(yīng)的基礎(chǔ)上形成重點突破的點、線、面、塊的系統(tǒng)推進(jìn)模塊。2017年可以先行集中在以下五個方面進(jìn)行率先的試驗。第一，在加快構(gòu)建與國際通行規(guī)則運(yùn)行相配套的制度體系方面，把推動建立境外投資綜合服務(wù)平臺作為系列突破選擇點選項，即加快該平臺的“3.0版”建設(shè)，實現(xiàn)平臺功能在信息+備案+服務(wù)的基礎(chǔ)上，向資本、項目上對接拓展。打造企業(yè)境外投資保障體系，幫助企業(yè)規(guī)避風(fēng)險，為企業(yè)提供權(quán)益保障服務(wù)。第二，在落實“放管結(jié)合”的理念、完善事中及事后監(jiān)管制度方面，把優(yōu)化綜合執(zhí)法制度、提高服務(wù)效率作為突破選擇點選項，整合區(qū)級政府部門間相近的執(zhí)法職能，整合執(zhí)法主體，探索推進(jìn)重點領(lǐng)域跨部門分類綜合執(zhí)法和專業(yè)領(lǐng)域系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法，做實基層，加強(qiáng)各條線派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量在塊上的優(yōu)化綜合聯(lián)動，試驗屬地管理。第三，在完善信息共享平臺功能，以信息化建設(shè)推動政府行政能力提升方面，把推動設(shè)立“首席績效官”作為系列突破選擇點的選項，試點推進(jìn)網(wǎng)上督查案，借鑒國際上有效經(jīng)驗，進(jìn)行“首席績效官”運(yùn)行試驗，負(fù)責(zé)相應(yīng)環(huán)節(jié)工作，減少政策審批決策過程的時間，提高環(huán)境和社會的綜合成效。第四，在創(chuàng)新政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、理順權(quán)責(zé)關(guān)系，提升政府運(yùn)行效率方面，把理順優(yōu)化行政決策與行政執(zhí)法間的相互關(guān)系、探索推進(jìn)“法定機(jī)構(gòu)”試點作為擴(kuò)大試驗系列突破選擇點的選項，以陸家嘴金融城法定機(jī)構(gòu)試點為基礎(chǔ)，在2017年內(nèi)，在專業(yè)性、技術(shù)性較鮮明的經(jīng)濟(jì)服務(wù)領(lǐng)域和重點發(fā)展領(lǐng)域，選擇相關(guān)政府部門或有關(guān)單位，深化探索試驗“職能法定+企業(yè)化運(yùn)作”的法定機(jī)構(gòu)組織形式，提升政府經(jīng)濟(jì)服務(wù)的精準(zhǔn)化水平及效率。第五，在加強(qiáng)央地協(xié)同、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變職能方面，把完善“雙授權(quán)”制度作為系列突破選擇點的選項，推廣上海市人大賦予浦東綜合配套改革地方性立法權(quán)的經(jīng)驗和國際上相關(guān)國家國家層面向地方層面進(jìn)行等效授權(quán)的做法，賦予浦東相應(yīng)領(lǐng)域的地方立法權(quán)或等效管轄權(quán)?？偠灾?，今后每年都要安排系列突破的“點、線、面、塊”的組合布局，實現(xiàn)制度創(chuàng)新的“放、管、服”的全面突破。為上海自貿(mào)試驗區(qū)的“再出發(fā)”吹響集結(jié)號，打勝有把握之戰(zhàn)。

“潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸”，弘揚(yáng)中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)的時代特色需要更加超凡的勇氣和膽略，這正是新形勢賦予上海的歷史使命，也是中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)的生命所在。

［1］吳大器.《制度創(chuàng)新，需要改革的勇氣與膽略》.文匯報，2014.1.20.

［2］吳大器.《未來兩年，上海自貿(mào)區(qū)含金量值得期待》.東方網(wǎng)，2015.1.26.

［3］王志彥.《育苗圃，不栽盆景，推進(jìn)制度創(chuàng)新》.解放日報，2017.1.17.

［4］宋寧華，《制度創(chuàng)新的輻射面還要擴(kuò)大》.新民晚報，2017.1.19.

［5］上海浦東改發(fā)院.《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)三周年總結(jié)報告》.2017.1.