改善民生應(yīng)當遵循的幾個規(guī)律

吳忠民

★吳忠民：中共中央黨校教授

隨著改革發(fā)展進程的推進，在中國現(xiàn)階段，人們已經(jīng)形成一種共識：民生問題至關(guān)重要，它不僅事關(guān)消費內(nèi)需拉動和社會安全，而且事關(guān)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。改善民生已經(jīng)成為歷史潮流和民意所向。如今，我們黨已經(jīng)將民生問題放到了一個空前的戰(zhàn)略位置。

改善民生必須弄清民生的概念。民生并不是一個無所不包的概念。所謂民生，主要是指民眾的基本生存狀態(tài)、民眾的基本發(fā)展機會以及民眾的基本發(fā)展能力，等等。雖然民生內(nèi)容涉及方方面面，但國際上對民生的核心內(nèi)容是有嚴格界定的。各個國家具有可比性的民生核心內(nèi)容框架是“3+2”，即：“社會保障”、“義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）”、“公共衛(wèi)生”，外加“就業(yè)保障”和“住房保障”。因此，各個國家在比較不同國家的民生基本狀況時，不去比較各個國家的豪華工程、豪華型城市建設(shè)的基本狀況，而主要是比較各個國家的社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生以及就業(yè)保障和住房保障的基本狀況。

顯然，如果將民生概念的外延無止境地擴大，將所有同民生相關(guān)的事情都算作民生本身，就難免將“民生”當成一個筐，什么東西都往里面裝，造成種種“運動”式、“一窩蜂”式以及“揠苗助長”式的改善民生的現(xiàn)象，從而最終延誤了實際民生的改善。

在現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟條件下，民生有其自身的基本特性：一是剛性需求。以“3+2”為主要內(nèi)容的民生問題，對于社會成員來說是最為基礎(chǔ)的、不可或缺的“剛性需求”。民生需求特別是基礎(chǔ)民生需求的滿足，是人們其他所有需求得以產(chǎn)生、存在的必要條件。否則，社會的安全運行和健康發(fā)展無從談起。二是需求逐漸增長。由于經(jīng)濟水準及社會文明程度的不斷提高，以人為本理念以及相應(yīng)的世俗化行為取向的普遍化，人們平等意識的普遍增強，加之現(xiàn)代社會開放性所產(chǎn)生的一部分群體相對高水準生活對大眾的示范效應(yīng)，因而人們對自身基本生存的需求程度也在逐漸增長。這種增長，既包括人們對同一類需求程度的逐漸提高，也包括相關(guān)需求種類的逐漸增多。

人們現(xiàn)在雖然越來越重視改善民生，但應(yīng)當承認，人們對于改善民生時必須遵循相應(yīng)的規(guī)律這一重大問題卻沒有予以應(yīng)有的重視。這一問題如不予以有效解決，那么難免會使民生的改善陷入種種誤區(qū)。

基于民生的實際內(nèi)容及其本身的基本特性，我們在改善民生過程中必須遵循這樣幾個重要的規(guī)律：

1.改善民生必須遵循兩個“優(yōu)先原則”

第一個“優(yōu)先原則”是，就公共投入總的順序結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當以民生問題為優(yōu)先。

政府的主要職能應(yīng)當是維護社會公正、改善民生，保證社會經(jīng)濟的安全運行和健康發(fā)展。而政府的主要職能是通過公共投入來實現(xiàn)的。這里就引出了一個公共投入的優(yōu)先順序應(yīng)當如何安排的重大問題。在市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會條件下，由于民生問題是一個社會的基礎(chǔ)性的剛性需求，所以，就公共投入的優(yōu)先順序而言，應(yīng)當以民眾的基本需求為基本著眼點，應(yīng)當以基本民生問題為優(yōu)先。這是一個規(guī)律，是現(xiàn)代社會所必需做出的公共投入總體上的合理安排和布局。凡是民生改善成功的國家和地區(qū)，無不印證了這一規(guī)律。

由是反觀中國一段時期以來的公共投入結(jié)構(gòu)，則呈現(xiàn)出一種明顯不合理的狀況：公共投入的優(yōu)先順序在一定程度上呈現(xiàn)出一種顛倒的狀況，很不正常。一方面，用于基本民生如社會保障、義務(wù)教育以及公共衛(wèi)生方面的公共投入比例相對過小，在世界各個國家當中位于后列的水準。而與之形成鮮明對比的卻是我們國家經(jīng)濟發(fā)展的“強勢”狀況，如經(jīng)濟總量排名世界第二、外匯儲備居世界第一。另一方面，則是我們國家用于行政運行、基本建設(shè)以及豪華工程等非民生方面公共投入的比例過大，在各個國家當中位于前列甚至是第一的位置。顯然，這種情形如不改變，且不說會形成嚴重的產(chǎn)能過剩、擠壓消費內(nèi)需，單就改善民生而言，也會使之成為一句空話。

應(yīng)當看到，近年來上述狀況雖有明顯好轉(zhuǎn)，但受制于積重難返以及慣性驅(qū)動等因素，其根本性的改變還需要一段時間的努力。

第二個“優(yōu)先原則”是，就民生本身的公共投入順序結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當以基礎(chǔ)民生問題為優(yōu)先。

在解決了以民生問題為優(yōu)先安排公共投入的順序之后，進一步要做的事情是，在民生本身具體安排上的公共投入順序結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)當以基礎(chǔ)民生問題為優(yōu)先。道理很簡單。民生問題又分為基礎(chǔ)性民生問題和較高福利層面上的民生問題。在這兩種類型的民生問題當中，基礎(chǔ)民生問題是最為重要的，具有“兜底”的意義，是其他層面民生問題改善的必要前提，因而在用于民生方面的公共投入當中理應(yīng)居于優(yōu)先的位置。比如，同樣是用于教育方面的公共投入，應(yīng)當以義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）為優(yōu)先，而不能以高等教育為優(yōu)先。應(yīng)當承認，在這方面，我們國家的公共投入有明顯的偏差：將教育上的公共投入相對更多地用在了高等教育方面，而不是義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）上。

可見，即便同樣是重視民生問題，但如果將非基礎(chǔ)性的民生問題放到了優(yōu)先的位置，而將基礎(chǔ)民生問題放到了次要的位置，那么不僅會形成十分明顯的改善民生的邊際遞減效應(yīng)，延誤民生問題的總體改善，而且會浪費巨大的公共財力。

2.改善民生必須注重“加法”，慎用“減法”

從技術(shù)操作層面上看，民生政策的制定和實施有一個十分明顯的規(guī)律，這就是，對民生只能作“加法”，不能作“減法”；或者說，要注重“加法”，慎用“減法”。

由于民生問題具有剛性和逐漸增長的基本特性，所以，對于民眾來說，如果普遍地增加了一些利益，自然是皆大歡喜。但是，如果對一些已經(jīng)實施并且已經(jīng)讓民眾得到益處的民生政策，發(fā)現(xiàn)其中某些方面不盡合理公正，或者是由于財政能力難以支撐，而試圖予以調(diào)整改變，讓人們把已經(jīng)到手的利益退掉的話，往往會引發(fā)民眾的廣泛抵觸，甚至會引發(fā)社會某些不安定現(xiàn)象的出現(xiàn)。原因很簡單，人們一旦得到某種利益，哪怕是不盡合理的利益，就會覺得理所當然，將之視為自身利益體系的一個有機組成部分。在這樣的情況下，讓人們把已經(jīng)到手的利益退掉，難度肯定很大。這方面，西歐、北歐一些高福利國家有著一定的教訓(xùn)，人們對社會的一部分不滿就是由于民眾的過高福利被縮減所導(dǎo)致的。

對于中國社會來說，這一問題更顯重要和敏感。中國在系統(tǒng)地制定民生政策方面缺乏足夠的經(jīng)驗。從過往經(jīng)歷看，在制定和實施民生政策時，有些地方的官員有時容易冒進，難免會出現(xiàn)某些明顯的失誤。而一旦出現(xiàn)失誤進而需要矯正相關(guān)的民生政策時，就容易招致民眾廣泛的不滿。前幾年神木縣“全民免費醫(yī)療”的政策就是典型的案例。

這就要求政府在制定民生政策時，既要盡力而為，又要量力而行。不許諾辦不到的事情，也不出臺雖一時會贏得民眾的喝彩，但卻是“過猶不及”的、不可持續(xù)的民生政策。對民生政策的出臺有必要多做試點，通過反復(fù)的試點，有十足把握時再推出實施。以此確保出臺的民生政策不但是有效的，而且是可持續(xù)的。

3.改善民生必須有利于而不能妨礙人們的自由發(fā)展

從基本定位的角度看，民生問題不是一個獨立的領(lǐng)域，它從屬于社會公正問題。

社會公正有兩個相輔相成的基本價值取向：第一個基本價值取向是，要讓全體社會成員能夠隨著發(fā)展進程的不斷推進而共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果；第二個基本價值取向是，要為每一個社會成員的自由發(fā)展提供充分的空間。社會公正第一個基本價值取向的主要功能在于“保底”，即：確保并不斷提升全體社會成員生存與發(fā)展的基本底線，以求得社會的整合和團結(jié)。社會公正第二個基本價值取向的主要功能在于“不限高”，充分激活每一個社會群體和社會成員的積極性，以此激發(fā)整個社會的活力和創(chuàng)造力。

由此可見，改善民生是屬于社會公正第一個基本價值取向亦即“共享”所關(guān)注的基本內(nèi)容，但不是社會公正的全部內(nèi)容。這就提示人們，在改善民生問題時，不僅不能妨礙而且還應(yīng)鼓勵和推動人們差異化的自由發(fā)展，否則整個社會便會缺乏甚至喪失活力和創(chuàng)造力。

需要強調(diào)的是，圍繞激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力改善民生，對于防止平均主義的復(fù)活來說有著特別重要的意義。應(yīng)當看到的是，平均主義在中國歷史上存在了很長的一段時間，有著較為深厚的歷史土壤和群眾基礎(chǔ)，就是現(xiàn)在，“不患寡而患不均”的概念在中國社會當中也仍然根深蒂固。如今比較復(fù)雜的情形是，改善民生的迫切要求同潛在的某些平均主義因素有時是交織在一起的。再加上，改革開放以來，隨著人們生活水平的大面積、大幅度提高，人們對未來生活的期望值也在普遍提高，而且這種普遍提高的期望值也往往是同平均主義交織在一起的。這種“交織疊加”使得平均主義有時會借改善民生的名義而抬頭。問題的嚴重性在于，平均主義一旦抬頭，便會對中國剛剛出現(xiàn)不久、立足不穩(wěn)的市場經(jīng)濟，對人們差異化的自由發(fā)展以及相伴而來的差異化的生活期盼，對各盡所能、各得其所的社會公正原則，形成嚴重的損害，從而程度不同地阻礙改革開放進程的推進。對此，我們應(yīng)當有清醒的認識，并在實踐中努力避免。