日本福利制度改革與社會治理轉型的社會學分析

宋金文

★宋金文：北京外國語大學北京日本學研究中心教授

前言

從上世紀70年代末開始，日本國內就什么是 “日本式福利社會”、應該如何建設展開了一場大討論。這場討論主要是圍繞日本“福利國家”、“福利社會”的實現模式及其未來展開的，其實質是國家/政府、市場、民間團體、家庭/個人等各主體之間就福利究竟應該由誰來負責，如何負責等問題展開的權力與智慧的博弈，同時也是“福利國家”模式向“地方福利”、“福利社會”方向轉變的社會轉型的過程。本文將從“社會治理”的角度出發(fā)，對日本福利改革的案例進行社會學分析和思考。

一、日本福利改革的基本概念和基本理解

在進入正題之前，這里首先對“社會福利”、“福利國家”、“福利社會”以及“社會治理”等幾個概念做簡單的梳理和說明。

日本憲法第二十五條第二款中規(guī)定，國家“在所有生活層面，都必須致力于提高和發(fā)展社會福利、社會保障和公共衛(wèi)生”。根據憲法條文表述，在日本，人們習慣于把社會福利與社會保障和公共衛(wèi)生相提并論，作為社會保障制度的三大支柱之一來理解。

根據《社會保障社會福利大辭典》（2004:291）的定義，“社會福利”是指“向接受國家扶助者、身體殘疾者、兒童以及其他需要援助者，為使其能夠自主發(fā)揮自己的能力所采取的必要的生活指導、教育輔導以及其他援助成長的措施”。這是狹義的“社會福利”概念。目前，日本有關社會福利的法律共有八部，分別是《生活保護法》（1946年制定）、《兒童福利法》（1947年制定）、《身體殘疾者福利法》（1949年制定）、《智力殘疾者福利法》（1960年制定）、《老年人福利法》（1963年制定）、《母子及寡婦福利法》（1964年制定）（以上被稱為“社會福利六法”）、《老年人保健法》（1982年）以及與以上各法相關的《社會福利事業(yè)法》（1951年制訂，2000年更名為《社會福利法》）。上述“社會福利八法”是政府開展社會福利行政的法律依據，也是構建福利社會的基礎。因為“社會福利”具有為社會弱者提供生活保護的功能，而這些功能都屬于憲法所規(guī)定的保護個人生存權和基本人權的范疇，因此，依法開展社會福利活動成為國家和各級政府福利行政的重要內容。

與上述“社會福利”既有聯系又有區(qū)別的還有 “福利國家”和“福利社會”兩個概念。

根據《大辭泉》（小學館）和《大辭林》（第三版）的定義，“福利國家”是指通過實現完全雇傭和完善社會保障等政策以增進國民福利為目標的國家，或者把追求國民福利放在最優(yōu)先地位的國家。日本憲法中雖然沒有出現“福利國家”的概念，卻有追求全體國民“福祉”的提法，并把國民“享有健康、文化的最低限度的生活的權利”（生存權）和發(fā)展“社會福利、社會保障和公共衛(wèi)生”作為國家責任確立了下來。這也是70年代之前日本建設福利國家的法律依據。

“福利社會”則是指所有國民都能夠得以健康而有意義地生活的社會，或者將此作為理想目標而積極追求的社會。它是一種理想的社會形態(tài)的表述。關于“福利社會”的歷史定位，有人把它看作是與經濟社會相對應的后產業(yè)化社會出現的一種社會形態(tài)，《大辭林》（第三版）將“福利社會”定位為福利國家的一種發(fā)展形態(tài)。

盡管這些概念的定義、地位和作用是有區(qū)別的，但它們同時又都與社會治理的方式有關。如上所述，“社會福利”和“福利國家”的主體是國家、政府，是為了達到國家治理的目的，以行政措施為主自上而下推行的國家主導型社會福利治理模式。80年代以后，隨著國民對社會福利需求的普遍化、社會化程度增加與國家社會保障、社會福利等財政負擔加重的矛盾日趨突出，這種國家主導型福利模式出現了巨大的轉型壓力。而“社會治理”正是在探索日本式福利社會模式的過程中為應對這種壓力而提出來的概念。

“治理”（Governance）在古希臘語中原意是“掌舵”之意。這一概念在20世紀八九十年代作為化解全球化金融危機的手段而得到了國際社會的重視。與統治機構利用自身的資源和權力自上而下推行的傳統的“統治”（Government）方式相比，“治理”（Governance）是指利益相關的當事者或者第三者利用各種方式進行利益調整的行為，是一種共治、協治方式。這種治理方式因具有多元、同向對等的含義，近年來在很多領域得到廣泛使用。如政治學中的“從統治到治理”（From Government to Governance），經濟學領域中的Good Governance、Corporate Governance，以及社會學中的“社會治理”（Social Governace）等。其中“社會治理”主要是指以市民為中心，對政府和市場難以應對的問題予以應對的方式。日本學者神野直彥（2004）認為，“社會治理”的本質是自立的個人自發(fā)的相互協作、參與社會建設的社會民主主義?！皬慕y治到治理”是指由政府權力主導型社會向社會成員多元、統一方向的參與以達到決策目標的社會管理方式轉變的嘗試。

福利領域的治理主要是指在國家法律和統治機構的制度框架下，個人、社會組織、企業(yè)、政府機構等各主體共同參與開展的社會福利服務管理活動以及其發(fā)揮的協調作用（平岡，2011:193）。當然，福利治理是一個跨學科的綜合性概念，它既因與利益分配有關而具有政治學含義，又因與效率、效益有關而具有經濟學的意義，但這里主要強調的是其作為社會管理方式轉變所具有的社會學意義，即福利治理的社會形態(tài)和功能變化的社會學含義。因為無論是政治學意義上的治理還是經濟學意義上的治理，都需要落實到社會學層面，即都需要在具體的個人和組織層面得到貫徹和實施。社會學意義上的治理所關注的正是福利治理中的主體性、共性問題和功能問題，尤其是關注福利治理中的權力是如何產生的、共識是如何達成的等，對這些問題的考察也是驗證政治學、經濟學意義上的治理是否合理，是否可持續(xù)的必然條件。

下面將通過80年代以后日本福利改革的具體內容，對日本福利治理模式的變化及其功能表現進行歸納和總結，并分析其理論含義。

二、日本福利制度改革與治理方式的轉變

日本福利社會的基礎是根據“福利八法”開展的一系列對社會弱者進行的援助活動。20世紀80年代以前，除了個人、家庭以及少量民間團體以外，對社會弱勢群體提供社會福利服務基本上都是政府根據國家相關福利法律規(guī)定，以政府行政措施為主開展的，政府在推動社會福利制度的建立和發(fā)展方面起著關鍵性作用。但就社會福利政策的具體落實而言，國家和中央政府直接開展的社會福利活動非常有限。社會福利事業(yè)基本上是由國家和中央政府委托都道府縣知事、市町村長（機關委托），或者委托給地方公共團體（團體委托）組織開展的。而地方政府和公共團體又大多將相關業(yè)務再委托給社會福利協議會等法人組織，福利的對象、內容、開始和終止時間等都由具有半公半民性質的社會福利協議會法人按照相關法令規(guī)定的措施來提供和落實，國家和地方自治體（地方公共團體）負責對社會福利法人開展的福利活動進行管理和監(jiān)督，并給予一定的財政補貼（措施委托費）。地方政府社會福利相關費用的80%來自于國家委托事業(yè)費。因此，80年代以前也被稱為“措施制度”或“措施福利”的時代（宋，2007：118）。在“措施福利”時代，發(fā)展社會福利被認為是國家的責任和義務，大多數地方政府實際上是代理執(zhí)行機構，主動開展地區(qū)福利活動的并不多見。

這種政府自上而下開展的福利活動在實際運作的過程中出現了不少備受詬病的問題，如行政管理條塊分割、管理僵化、官僚主義、政府公務員隊伍臃腫化、辦事效率低；沒有考慮利用者的權利，利用者沒有選擇權；無法滿足居民日益提高的生活質量的要求；福利利用者被負面標簽化等。80年代以后，福利管理和福利活動費用增加，達到了難以為繼的臨界點，福利改革的呼聲日趨強烈。

同時，日本70年代進入老齡化社會，大量女性走向社會，家庭結構以及功能也發(fā)生了很大變化。傳統的家庭養(yǎng)老矛盾突出，福利需求擴大化、外部化趨勢明顯。由于養(yǎng)老設施不足，家庭缺少護理人手，大量老年人涌入醫(yī)院，導致了醫(yī)院的福利機構化現象。單靠家庭以及現有福利設施已經不能滿足老年人護理的需求，措施制度的局限和問題也逐漸暴露出來。另外，70年代以后受兩次石油危機的影響，日本經濟陷入低速增長時期，政府稅收減少，財政赤字增加，福利開支增加受到壓縮和限制。而同一時期流行于歐美的“福利國家危機論”也對日本產生了深遠的影響。在經濟全球化導致國家間競爭日趨激烈的情況下，“高稅收—高福利”的“福利國家”模式受到質疑，對“福利國家”說“不”成為當時資本主義國家的主流意識。在這種情況下，日本也選擇了走行政、結構改革的道路，拉開了福利國家改革的序幕，并一直持續(xù)到現在。

日本福利改革的主要目標是將國家主導下行政措施為主的措施福利制度改為個人可以自主選擇的契約型福利制度，通過個人與福利提供者簽訂契約，實現人人可以享受社會福利的目標。

其主要措施是實現實施主體的地方化及服務的民間化、市場化，通過培育地方和市場兩個主體，打造利用者本位的福利社會機制。為此，90年代以后，日本以都道府縣、市町村為基礎在全國范圍內開始了大規(guī)模的福利基礎設施建設，先后兩次實施了老年人保健福利推進十年計劃，增加短期入所、全天服務等護理設施及床位，擴大社區(qū)居家護理服務站、特別養(yǎng)老院等福利基礎設施建設的規(guī)模和資金投入，加大對家庭服務員培養(yǎng)的力度。為了籌集資金，1996年開始征收消費稅，為福利改革提供資金支持。1999年出臺了NPO法，鼓勵個人志愿者和社會團體開展福利服務，培育非營利的社會組織。為解決廣受社會關注的老年人護理問題，1996年出臺了《護理保險法》，決定以社會保險的方式，以預防、居家養(yǎng)老和設施養(yǎng)老相結合的地區(qū)社會福利制度建設來解決老年人的護理問題。該法是在既有“福利八法”的基礎上90年代以來日本出臺的唯一一部全國性社會福利法，也是社會福利向地方化、民間化、市場化改革目標邁出關鍵一步的重要法律。

經過以上步驟，日本逐步實現了“福利國家”向“地方福利”、“福利社會”的制度轉型和過渡。具體體現在以下三個方面。

第一，實現了福利責任主體的地方化。20世紀90年代，行政、財稅、社會保障“三位一體”改革一直是日本國家行政改革的重點，社會保障制度改革的重中之重就是完成對福利國家體制下行政主導型福利相關法律的修改。政府通過對“福利八法”的修改，實現了把對部分社會弱者進行救濟的社會福利政策擴大到一般國民的目標，大幅度整理并縮小了國家和中央政府指令性機關委托事業(yè)的范圍，把社會福利的主動權和決策權下放給地方政府，從法律層面完成了將行政措施權下放到地方自治體的任務。根據國會通過的福利相關法的修改以及新《護理保險法》的規(guī)定，市町村被賦予了制訂地區(qū)老年人醫(yī)療、保健、地區(qū)福利以及護理保險計劃的義務，成為福利服務的責任主體。國家的作用變成了通過制訂政策和法律，對整體福利進行調控，對市町村以及都道府縣制訂的老年人保健福利計劃等進行指導，提供技術參考和計劃指南，為市町村提供相應財政援助。市町村和都道府縣，尤其是基層市町村實際上成了老年人保健福利計劃以及護理計劃制訂和實施的主體，承擔著為居民提供綜合性服務的義務。日本的福利模式在體制上完成了國家主導型行政“措施福利”向地方主導型地區(qū)社會福利模式的轉變。

第二，實現了福利供給方式的多元化目標。福利供給方式改革是80年代以后日本福利改革的核心。改革后，社會福利服務不再由政府單獨提供，而是向企業(yè)法人、民間組織和公共團體開放，只要設施、人員和規(guī)模等符合標準要求，都可以提出申請，開展各種不同類型的福利服務，政府從政策到資金上鼓勵并支持福利服務主體的多樣化。同時，政府在對服務對象、服務單價和服務種類進行規(guī)范的基礎上，允許不同主體在設施和服務質量上相互競爭，允許個人自主選擇服務主體，將市場化競爭原理引進福利領域，控制服務成本的壟斷性提高，以達到提高服務效率、提供更好的福利服務的目標。這種多種社會福利相關者共同參與，通過競爭，提供多元化的福利服務以滿足利用者需求的模式，也被稱為“混合型福利模式”，這是日本社會福利供給體制發(fā)生實質性轉變的標志。

第三，居民參與型地區(qū)福利逐步形成。在上述改革過程中，“居民參與”得到了地方政府的重視。除了政府以外，地方居民、社會團體、企業(yè)等皆被納入到地方福利建設的主體之中。具體而言，地方福利計劃、護理保健計劃的制訂和福利問題等的解決都要求以上各方共同參與，通過共同參與計劃設計—具體實施—效果檢驗—修改計劃的具體過程，形成各方協調共治的機制。如2000年出臺的《社會福利法》規(guī)定，各地市町村和都道府縣在制訂本地區(qū)福利支援計劃時，必須聽取居民的意見，原則上應該由居民自己提出地區(qū)生活中存在的問題，和地方政府一起探討制訂解決問題的途徑和具體承擔者。該法規(guī)提出了通過以居民為主體，地方公共團體、民間福利服務業(yè)者以及居民組織的共同參與，綜合利用地區(qū)福利、醫(yī)療、保健資源，官民結合，建立地區(qū)綜合福利體系的社會治理目標。同時還要求市町村政府與地方社會福利協議會等積極配合，以社會福利協會的福利服務為據點，吸引民生委員參加，發(fā)揮地方福利資源網絡的作用，實現“共生社會”的目標（健康保險組合聯合會，2005）。

在地區(qū)福利實踐中，強調居民個人、團體、企業(yè)等的共同參與，是國家主導型福利向福利社會治理方式轉變的重要標志之一。面對本地居民多樣化、個性化的服務需求，如何協調個人、家庭、服務業(yè)者和政府的關系，如何搭建包括政府、業(yè)者、NPO、NGO、志愿者等在內的地方居民以及社會資本共同參與的新型地區(qū)福利社會網絡，打造高效、合理的服務提供方式、方法以及決策機制等，這既是“共生社會”的課題，也是檢驗“地區(qū)福利”能否成功的關鍵（《社會福利學叢書》編輯委員會，2000:5）。

三、對日本福利制度改革以及社會治理方式轉變的評價

客觀而言，上述福利治理方式的結構性改革還是取得了一些關鍵性的成果，如實現了福利需求在生活圈周邊得到滿足的地方化目標；福利對象不斷擴大、服務可及性提高；福利服務的質量和數量大幅度提高；通過擴大市場和雇傭勞動，還在一定程度上促進了經濟的發(fā)展。

但也出現了一些問題，如2000年護理保險開始實施的一段時間內，一度出現過“有保險無服務”的尷尬局面，后來又出現了護理收入低、護理業(yè)者半數虧損的情況。改革初期，政府的主要任務是推動福利服務的市場化、民營化，一度曾出現政府責任不明、監(jiān)管缺失的現象。其后，政府加強了對市場的管理，強化市場準入標準，要求業(yè)者接受政府的監(jiān)督、指導，并對護理服務價格和個人負擔比例進行了調整，但業(yè)者的違法違紀以及服務質量糾紛仍不斷發(fā)生，政府的監(jiān)管成本和難度也相對增加了。2004年新的地方分權改革以后，由于地方政府的財力、人力、物力等不同，出現了福利治理能力和效果的地區(qū)性差距擴大的問題。地方福利行政業(yè)務量增加與財政弱化的矛盾突出，福利服務的效果受準市場功能以及政府與民間關系的影響較大，服務質量的監(jiān)督以及問題處理機制不夠健全。在利用者權利保障方面，在護理等級認定、利用手續(xù)的透明化、問題和糾紛解決的制度化等方面矛盾較為突出。

歸納起來，可以說日本福利制度改革實現了以下社會治理方式和功能的轉變。從宏觀政策來看，日本的福利制度改革在一定程度上實現了從“福利國家”理念向“社會治理”理念范式的轉變。“福利國家”理念是一種對資本主義社會的各種不平等待遇，通過稅、社會福利來彌補的制度理念，這也是戰(zhàn)后日本福利國家建設的政策基礎。70年代以后，這種理念受到了來自包括經濟界學者、女權主義者、環(huán)境主義者在內的不少人士的批判，政府也認為福利需求的上升使國家、企業(yè)背負了過重的負擔，不利于自由資本主義競爭和發(fā)展。因此，“福利國家”的理念逐漸被“社會治理”理念所取代。“社會治理”是在弱化國家主導的前提下強調社會成員的共同參與，用任何人都可以過正?；纳?、強調社會包容性和新公共性的理念來取代措施制度、資本主義競爭和傳統的福利權威主義，提倡在個人自立的基礎上建立新的自助、公助、共助機制。這些理念的形成對福利社會建設和福利社會治理起到了關鍵性作用。

但是，從組織、系統建設的角度看，日本地方福利社會治理并不能說已經成功了。相反，由于“地方福利”實際上是由多種利益主體共同參與構建的復雜社會系統，而這個系統至少在以下三個主要方面都存在不少問題，因此，地方福利制度建設和社會治理都還存在很多的矛盾和不確定性。

首先，從家庭、個人層面看，日本國民中很多人認為，保持適當福利水平是重要的。但也有人對自己在享受社會福利時負擔增加表示不滿，有的甚至認為日本是過度福利化的國家，福利的過?；菍е聡邑摀^重的元兇。還有不少人反對目前政府推行的福利契約化、市場化做法，認為這與憲法規(guī)定的國家對發(fā)展社會福利負責的精神不符，實際上是將國家責任轉嫁給國民，是福利國家目標的倒退。①參見日本社會保障法學會編：講座《日本社會保障法》（1～4卷）。

其次，從行政層面看，一方面，政府認為隨著經濟的發(fā)展，充實社會福利制度、維護國民生活的穩(wěn)定是必要的；另一方面，政府也承認，低收入群體增加、政府的福利財源不足，難以滿足老齡化過程中不斷上升的福利需求。地方自治體則存在著福利的權限和責任不清、財源制約大的矛盾。另外，隨著社會及國民意識的變化，人們對福利的理解也日趨復雜且多元化，而政府并不能提供一個令人滿意的福利社會發(fā)展藍圖。

最后，從從業(yè)者層面看，一方面企業(yè)等從業(yè)者感覺到福利事業(yè)的重要性，因此從事福利事業(yè)的組織不斷增加，但其同時對政府嚴格管控服務內容、嚴格價格管理以及過分繁瑣的業(yè)務申報導致的經營困難感到不滿。對福利從業(yè)者而言，福利勞動屬于情感勞動，從業(yè)者的工資收入卻普遍較低，因此福利企業(yè)的離職率高，缺少能夠掌握業(yè)務局面的精英管理人才。這些都對社會福利的轉型和地方福利的發(fā)展起到了一定的牽制作用。

另外，在理論層面上，各種觀點的斗爭和博弈也從沒有停止過。這主要體現在以下幾個方面：

1.不少自由主義現實派包括保守派同意H·威廉斯基（1975—1984年譯）的結論，認為福利國家是隨著國內生產總值的增加而逐步建立起來的，是民主化和產業(yè)化的伴生物，既然“社會福利”本身就是民主化、產業(yè)化的結果，那么隨著經濟的發(fā)展，不斷調整福利的需求是自然而然的（福利的下降也是應有之義）。

2.“馬克思主義派”學者認為，80年代開始的福利改革代表的是資產階級的利益，是將國民資本和勞動力市場化的動員體制，其結果一方面導致了貧困的增加，另一方面又拒絕出臺統一的收入保障和福利保障機制。其核心是否定福利國家和福利社會的現實，因此，改革具有欺騙性（二宮，2009）。

3.沖突理論、博弈論者認為，應該從政治權利的運作方式和福利的斗爭性理論去理解日本福利改革（副田，2013），從不同黨派的政治主張和力量對比，國家內部統治階層的權力競爭以及社會經濟決策的決定過程，社會階級、集團的權力分布，決定社會權力分布的機制，決定價值觀、計劃構想以及正統性改變的機制等矛盾沖突的過程中，去理解和分析福利改革和治理機制的問題（鎮(zhèn)目，2011:418）。

4.風險社會論者認為，現代社會是風險社會，個人的生存風險增加。應該從個人生活的需求以及福利對個人生活進行介入的動機、方式、方法、過程以及結果方面，對國家和社會對個人生存風險的干涉進行研究，福利問題的爭論與風險社會中個人生存的保障方式有關。

以上分析可以看出，日本的福利改革是一場既涉及國家政治、經濟、社會、文化等宏觀領域的變化，又與個人生活、家庭、地區(qū)等微觀現實生活密切相關的具有挑戰(zhàn)意義的改革，這可以說是一場不同利益群體之間圍繞理想的福利模式進行的協調和博弈，目前的改革取向基本上是上述觀點博弈的結果。當然，隨著人們的權利意識和參與意識的變化，協調和博弈還將繼續(xù)，福利改革也有可能會出現轉換、放置、階層化和改廢等不同類型的變化。

四、結語

筆者認為，20世紀80年代以后的日本福利改革是一場在新自由主義思想主導下由新保守主義政府主演的一次不徹底的社會福利制度改革。從理念上講，它雖然遵循了普遍主義福利的理念，但卻放棄了國家的責任。在目標定位上，它雖然強調個人需求的滿足，但總體上卻受制于國家總體目標的限制，是作為實現提高國家競爭力和社會活力、維持制度的可持續(xù)目標的手段而開展的。在內容上，雖然改革本身具有擴大社會福利權利和提供更好服務的合理性的一面，但從實際情況看，不僅增加個人負擔（保險、個人負擔、參與）的意圖十分明顯，而且其制度本身也不是以滿足社會和個人福利需要為目的，在福利服務的提供方式、方法、資金、手段和效果上也因各種因素的制約而大打折扣。因此，它只能是一場不徹底的改革，所采取的一些治理政策和措施也是有限的，遠沒有達到理想福利社會應當具有的制度化水平，改革大多還停留在制度調整和現實磨合階段。但在部分領域，如地區(qū)福利建設、普遍主義福利機制建設、居民參與、市場參與等方面，確實也發(fā)生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方社會治理以及新型市民社會的形成等深層問題，因此，也不能忽視這些轉變所具有的社會轉型的含義。

通過80年代日本福利制度改革，地方政府的責任得到強化，實現了福利供給和服務由政府主導向民間資本、居民參與等多方主體共治為主的福利社會治理方式的轉變。這種福利的提供方式既不是市場為主的美國模式，也不是國家為主的北歐模式，而是兩者的結合。日本通過社會多元參與、共同治理的社會治理模式——混合福利體制的建設，成為亞洲首個完成了“福利國家”向“福利社會”治理轉變的國家。

從社會治理的角度而言，這是一種不同于傳統權力統治的新型治理方式，其社會學作用和意義可以歸納為以下三點：

1.以地方為主體，發(fā)展地方福利、福利社會的方向性的確立。從微觀上，使地方居民個人和家庭的福利問題在自己生活的地區(qū)社會得到滿足，緩和了風險社會中個人福利需求增加所造成的社會壓力，同時也為市民參與型社會的形成打下了基礎，為社會治理提供了試驗場和機會。從宏觀上，“地區(qū)福利”、“社會治理”的理念得到了宣揚，實現了福利由國家管理到地方社會治理的制度轉型。兩者的結合，標志著日本的社會治理方式進入了一個全新的歷史階段。

2.日本多元化地區(qū)福利服務供給機制在功能上也存在著一些自身難以克服的問題。這種機制一方面強調居民參與，鼓勵社會力量提供廉價且高質量的服務，另一方面又實行準市場化運作機制，這使得福利機構和從業(yè)者難以獲得市場化的利潤，兩者之間存在著結構性沖突，使得福利的社會共治面臨著諸多特殊的困難和問題。如果諸多從業(yè)者的福利事業(yè)難以通過市場化的競爭獲得利益，福利主體參與者的積極性如何保證？設施機構的可持續(xù)性如何得以維持？這些制度性問題是日本福利制度改革不徹底的表現，也必將成為困擾日本福利社會治理的長期問題。

3.在地區(qū)福利模式的形成過程中，如果各主體能夠在社會治理的理念、手法、結果和評價上達成共識，還是可以發(fā)展出一些有意義的自覺解決福利問題的民主化機制的。

當然，國家、政府、市場、地區(qū)、居民等各主體間“新型公共關系”以及“地區(qū)福利”如何實現，居民、社會組織如何參與福利治理，是一個世界性的課題，也是一個需要長期探索才能解決的問題，甚至可能并不存在一個具有普世意義的可行性模式。日本福利改革將何去何從，福利社會治理的效果如何，還值得繼續(xù)關注。