論攤大餅式的城市化

賀雪峰

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

【博導新論】

論攤大餅式的城市化

賀雪峰

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

中國正處于史無前例的高速城市化進程中，城市化就不僅意味著大量農(nóng)村人口進入城市變成城市人口，而且城市面積會擴張，之前用于農(nóng)業(yè)的土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘卸?、三產(chǎn)業(yè)用地。中國人多地少，土地資源十分寶貴，節(jié)約每一寸土地都很重要，因此，土地城市化必須要集約節(jié)約。因為集約節(jié)約使用土地，特定區(qū)位的農(nóng)地非農(nóng)使用會產(chǎn)生大量增值收益，如何分配土地非農(nóng)使用增值收益就會引發(fā)各利益主體的激烈博弈。當前學界和政策部門在如何城市化上面存在著不同觀點，有些觀點還激烈對立。不過，學界和政策部門在反對攤大餅式城市化上面有著難得的一致意見。只是什么是攤大餅式城市的內(nèi)涵上，認識存在分歧。本文試圖討論什么是攤大餅式城市化以及提出關(guān)于中國城市化道路的若干認識。

城市化；三舊改造；土地財政；開發(fā)區(qū)

一、農(nóng)村工業(yè)化與城市化

中國工業(yè)化有一個十分特殊的歷程，就是在改革開放前后，以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為典型的農(nóng)村工業(yè)化過程。農(nóng)村工業(yè)化快速推動了中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)向工的轉(zhuǎn)型，為農(nóng)民提供了大量從農(nóng)業(yè)進入二、三產(chǎn)業(yè)的機會。一般來講，工業(yè)化是以城市化為前提條件的，城市化帶來聚集效應，形成規(guī)模效益，正是城市化基礎上的社會分工為工業(yè)化提供了便利與前提。中國獨特的城鄉(xiāng)分割的二元體制一方面限制了城市的擴張，一方面為農(nóng)村工業(yè)化提供了機會。早在1970年代，蘇南地區(qū)即利用鄰近上海這個當時中國最大工業(yè)城市的便利，開展為上海工業(yè)提供配套的各種部件加工。蘇南農(nóng)村有的是集體土地，村社集體在集體土地上修建廠房，利用上海大工業(yè)所淘汰機床和上海星期日工程師的技術(shù)，在很短時間即形成了巨大工業(yè)生產(chǎn)能力。從1970年代一直延續(xù)到1990年代的工業(yè)品短缺和賣方市場條件為鄉(xiāng)村工業(yè)迅速猛發(fā)展提供了難得機遇。

蘇南發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗很快成為全國農(nóng)村學習的榜樣?！盁o農(nóng)不穩(wěn)，無工不富”，全國幾乎所有地方政府都推動鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，到了1980年代末，在國民生產(chǎn)總值中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)奇跡般達到了三分天下有其一。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，工業(yè)制成品短缺局面發(fā)生改觀，進入1990年代，中國商品供給過剩局面出現(xiàn)，之前工業(yè)品只愁產(chǎn)不愁銷的賣方市場終結(jié)，生產(chǎn)過剩銷售困難的買方市場出現(xiàn)。

買方市場的出現(xiàn)導致全國絕大多數(shù)土法上馬、產(chǎn)權(quán)不清、技術(shù)水平低的鄉(xiāng)村工業(yè)難以生存。進入世紀之交，全國中西部大部分鄉(xiāng)村工業(yè)都失去了活力，僅少數(shù)面向地方市場的鄉(xiāng)村工業(yè)仍然得以茍延殘喘。

東部沿海發(fā)達地區(qū)，雖然集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多消失了，但蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1990年代轉(zhuǎn)制，浙江民營經(jīng)濟經(jīng)受住了市場考驗而生存下來，珠三角招商引資、三來一補的工業(yè)化則完全沒有受到買方市場的影響，因為珠三角鄉(xiāng)村工業(yè)主要是兩頭在外的制造業(yè)，其市場是整個世界（世界工廠）。同時，蘇南地區(qū)利用其良好區(qū)位和鄉(xiāng)村工業(yè)化的基礎在1990年代招商引資成功。這樣一來，在世紀之交的時期，在長三角和珠三角廣大農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化。這樣一種以村村點火、戶戶冒煙為起點的鄉(xiāng)村工業(yè)化。進入21世紀穩(wěn)定下來，不僅生產(chǎn)出來大量工業(yè)品，而且吸收了數(shù)以億計的外來農(nóng)民工就業(yè)。沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化逐步形成了與之配套的基礎設施，而且形成了產(chǎn)業(yè)之間的配套。這些沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村融入到了沿海城市帶中，成為城市經(jīng)濟帶的一部分，也成了中國制造的核心區(qū)域。因此，長三角地區(qū)與珠三角地區(qū)雖然存在著城鄉(xiāng)建制以及城市與城市行政轄區(qū)的差異，卻事實上在形成經(jīng)濟聚集和產(chǎn)業(yè)配套方面、在不同產(chǎn)業(yè)相互支持方面、在共同產(chǎn)生經(jīng)濟規(guī)模效應方面，形成了一個完整的城市經(jīng)濟帶?；蛘哒f，東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化形成了一個地域廣大的沿海城市經(jīng)濟帶，也正是這樣一個沿海城市經(jīng)濟帶，使沿海農(nóng)村工業(yè)化成果可以在買方市場條件下面保持下來。而中西部大部分鄉(xiāng)村工業(yè)化的成果因為缺少區(qū)位優(yōu)勢而喪失掉了。

東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化有三種模式，一是蘇南發(fā)展集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模式，上海與蘇南類似；二是浙江民營企業(yè)模式；三是珠三角“三來一補”模式。無論哪種鄉(xiāng)村工業(yè)化模式都是在農(nóng)村集體土地上建廠房搞開發(fā)。珠三角當時的鄉(xiāng)村工業(yè)化模式叫作“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，即縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民組四級均以集體土地招商引資，或者將集體土地出租給企業(yè)建廠，或者在村社集體土地上修建廠房出租。大量外來資本的進入使珠三角在很短時間即完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化。外資進入辦廠，招收大量農(nóng)民工，農(nóng)民工需要住宿和生活用地。珠三角地方政府默許甚至鼓勵農(nóng)戶在自家宅基地上蓋高層住宅租給外來農(nóng)民工居住。有些地區(qū)，一個農(nóng)戶甚至擁有三、四塊宅基地，建若干棟高層住宅出租。大量外資涌入和大量外來農(nóng)民工進入使珠三角土地變得昂貴起來，在土地上建二、三產(chǎn)業(yè)所獲收益遠比農(nóng)業(yè)要高。進入新世紀時，珠三角核心區(qū)幾乎所有農(nóng)地上都已被二、三產(chǎn)業(yè)覆蓋，土地由農(nóng)業(yè)用途變?yōu)榻ㄔO用途。土地上的產(chǎn)權(quán)或歸村社集體，或歸農(nóng)戶，或歸地方政府，或歸外來資本，由此形成了珠三角土地上十分復雜的地權(quán)覆蓋。

相對來講，長三角土地產(chǎn)權(quán)比較清晰，尤其是蘇南和上海，主要土地產(chǎn)權(quán)歸村社集體，農(nóng)戶一般只有一塊宅基地及其上住房的產(chǎn)權(quán)。浙江個體私營經(jīng)濟發(fā)展主要是利用房前屋后的空地。

東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，利用農(nóng)村土地進行工業(yè)化，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)就業(yè)到二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，并實際上融入到了沿海城市經(jīng)濟帶中的城市化模式，可以稱為“農(nóng)民自主城市化”的模式?！按宕妩c火、戶戶冒煙”是對這種工業(yè)化與城市化模式的最好概括。這樣一種農(nóng)民自主的城市化模式，就在沿海地區(qū)形成帶狀城市化，這個帶狀城市化打破了行政建制與城鄉(xiāng)體制的界限，是攤大餅的城市化。這種城市化是歷史形成的，有其歷史功績，更有其合理性。2005年前后，國家開始嚴格執(zhí)行《土地管理法》，嚴厲限制未經(jīng)批準的農(nóng)地非農(nóng)使用，從而使農(nóng)民自主城市化基礎上的攤大餅城市化告一段落。

二、攤大餅城市化存在的問題

經(jīng)過多年“四個輪子一起轉(zhuǎn)”的鄉(xiāng)村工業(yè)化，在中國東部沿海發(fā)達地區(qū)形成了一個跨越行政建制和城鄉(xiāng)邊界的巨大工業(yè)化城市帶區(qū)域，其中大部分土地都已經(jīng)成為二、三產(chǎn)業(yè)用地。

因為是縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四個輪子一起轉(zhuǎn)，所有輪子都是以不可移動的集體土地進行工業(yè)化，在很短的時期，東部沿海地區(qū)不可移動的土地上就布滿二、三產(chǎn)業(yè)，其中核心區(qū)的土地資源很快耗盡。這種未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃很大程度上是因為各種偶然因素而發(fā)展起來的二、三產(chǎn)業(yè)，在成長的過程中，也會逐步形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈和建設若干基礎設施。不過，因為是“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，之前缺少規(guī)劃，在城市帶的土地上很快就形成了物業(yè)的覆蓋和復雜的利益分享關(guān)系，并因此造成土地低效利用。

村村點火、戶戶冒煙的工業(yè)化顯然不可能規(guī)劃，且招商引資、三來一補也是市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組各行其是，外來資本或在土地上自建廠房，或租用村社集體提供的廠房。村社集體土地或直接出租，或在土地上修建廠房再租廠房，村社集體都是要將之前用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)用于二、三產(chǎn)業(yè)，從而或獲得土地租金，或獲取物業(yè)收入。土地所有權(quán)是村社集體的，土地或物業(yè)的使用權(quán)出租給外來企業(yè)。用于二、三產(chǎn)業(yè)的土地租金收入要遠高于之前農(nóng)業(yè)收入，即使按一畝一年1萬元租金收入，一個村社集體出租2000畝土地，每年就可以獲得2000萬租金收入。如果在土地上建廠房再出租廠房，從物業(yè)上所獲租金就更高。大量外資內(nèi)資的進入必然吸引大量外來農(nóng)民工的流入，從而帶來三產(chǎn)服務機會，尤其是房屋出租可以獲取收入。在之前農(nóng)業(yè)型的鄉(xiāng)村，隨著外來資本和勞動力流入，土地上產(chǎn)生了密集利益，宅基地等可以蓋住房的土地就變得有價。農(nóng)民借錢在宅基地上蓋高層樓房出租。且村莊所有土地都被利用起來，土地使用權(quán)交易頻繁發(fā)生，村莊每一寸土地都具有利益，土地上都覆蓋了權(quán)利，甚至覆蓋了物業(yè)。

農(nóng)地非農(nóng)使用，或村社集體土地被復雜的產(chǎn)權(quán)與物業(yè)覆蓋，是一個過程。剛開始的時候，農(nóng)民并不珍惜土地，因為農(nóng)地的農(nóng)業(yè)收入有限，他們急于招商，可能以很低價格將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。隨著越來越多資本引入，和越來越多外地農(nóng)民工涌入，土地價值顯現(xiàn)出來，他們更傾向自己在土地上建物業(yè)出租，物業(yè)可以從建標準廠房到建高檔賓館，從而在之前農(nóng)業(yè)用途的土地上覆蓋了復雜的產(chǎn)權(quán)與物業(yè)。土地越是耗盡，土地就越是珍貴，土地上的產(chǎn)權(quán)與物業(yè)也就越昂貴。以最終土地上的高價，農(nóng)民以及村社集體和或多或少具有土地使用權(quán)的資本以此來評估自己土地上資產(chǎn)的價值，來形成既得利益預期與一夜暴富的想象。

缺少規(guī)劃、已經(jīng)被產(chǎn)權(quán)和物業(yè)覆蓋的沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地，要更加有效地利用，就需要建設基礎設施，甚至需要進行舊村莊與舊廠房的改造，以在缺少規(guī)劃往往也是基礎設施不足的土地上進行高水平建設?；A設施建設要占用土地，因為農(nóng)民和村社集體是有極高土地利益預期，而使基礎設施建設落地十分困難。

要對缺少規(guī)劃的幾乎是無序的農(nóng)村土地上的物業(yè)進行改造，以提高這些土地上建筑的品質(zhì)，形成相對完善的基礎設施，會涉及對既有利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，幾乎所有土地上的既得利益都會按他們預期最高價值要求補償。結(jié)果就是，任何一個“三舊”改造項目都花費巨大，改造的結(jié)果是產(chǎn)生無數(shù)千萬富翁。沒有無緣無故的財富，這些獲得巨額補償?shù)那f億萬富翁的利益來自于改造“三舊”的投入。巨大的“三舊”改造投入使得“三舊”改造釋放出來的土地極為昂貴，不僅不可能用作基礎設施建設用地，而且不可能再用作工業(yè)生產(chǎn)用地，甚至用作商住用地都過于昂貴。因為幾乎所有“三舊”土地上的既得利益都是按商住用地來想象自己物業(yè)的價值，并且可能通過當釘子戶來博取超過一般商住用地的額外高價。

珠三角曾經(jīng)力推“三舊”改造①，國土資源部將之推廣到全國。結(jié)果，因為珠三角幾乎所有土地上都已經(jīng)覆蓋了密集物業(yè)，“三舊”改造成本極高。廣州市獵德村改造，全部土地用于建高層住宅，結(jié)果是規(guī)劃部門允許獵德村商住建筑容積率是正常城市商住建筑容積率兩倍以上，且投入巨大財政才完成改造的。一個獵德村改造建設出來的商品房竟然占到了全廣州市年度商住樓建筑面積的10%?，F(xiàn)在的問題是，珠三角核心區(qū)幾乎所有村莊都已經(jīng)變成與獵德村類似的覆蓋了高度密集物業(yè)和高度復雜產(chǎn)權(quán)的城中村。不改造，之前缺少規(guī)劃也缺少基礎設施的土地無法有效使用，改造則會面對強大既得利益的挑戰(zhàn)。

更麻煩的在于，1980年代以來珠三角的發(fā)展是承接世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量外資進入珠三角，珠三角吸引了全國農(nóng)民工來就業(yè)。廉價勞動力加上廉價土地資源使珠三角成為“世界工廠”，也正是全世界資本與市場向珠三角涌來，珠三角核心區(qū)的土地資源很快就耗盡了。不過，隨著中國勞動力成本上升，珠三角土地成本上升，以及中部其他地區(qū)和諸如東南亞其他發(fā)展中國家的發(fā)展，大量加工制造業(yè)開始搬離珠三角，珠三角地方政府也開始“騰籠換鳥”、產(chǎn)業(yè)升級，退二進三，現(xiàn)在的問題是，一方面加工制造業(yè)的撤離導致珠三角物業(yè)過剩，另一方面土地上形成的既得利益造成土地利用調(diào)整困難重重，從而導致珠三角土地資源與物業(yè)的浪費：既無法升級，又無法有效利用，農(nóng)民之前所建數(shù)百甚至上千平方米用于出租的房子租不出去了，村社集體所建數(shù)萬數(shù)十萬平方米物業(yè)也因為制造業(yè)的撤離而空在那里，攤大餅建設出來的城市經(jīng)濟帶因此變成了低水平的城市洼地。

即是說，當前攤大餅形成的東部沿海地區(qū)工業(yè)化了的城市經(jīng)濟帶，因為土地上覆蓋了復雜產(chǎn)權(quán)和密集物業(yè)，在產(chǎn)業(yè)升級和城市建設升級背景下面，導致土地上用又用不起，因為一旦進行“三舊”改造，土地上的既得利益就會索要高價，不用又浪費的困境。

三、土地用途管制和建設用地指標管理

東部沿海地區(qū)工業(yè)化大多是在2000年前完成的。1996年全國人大常委會審議通過1987年1月1日開始實施的《土地管理法》，經(jīng)過了三次修訂，其中2004年第三次修訂的《土地管理法》一直實施到現(xiàn)在。也就在2004年實施第三次修訂《土地管理法》的時期，國家對土地用途管理變得嚴厲起來，開始嚴禁以租代征農(nóng)地非農(nóng)使用，2009年開始在全國推進嚴格規(guī)范的土地衛(wèi)片執(zhí)法，包括沿海農(nóng)村在內(nèi)的全國農(nóng)村農(nóng)地，除非經(jīng)過土地征收，就不再能夠用于建設用途。工業(yè)化和城市化建設需要使用農(nóng)村土地的必須要經(jīng)過國家對農(nóng)村土地的征收。

土地用途管制徹底消滅了過去村村點火戶戶冒煙的攤大餅式城市化模式，除極少數(shù)地區(qū)違法的小產(chǎn)權(quán)房建設以外，全國很少再有地方政府以及村社集體在農(nóng)地上違法進行建設。

不允許在農(nóng)地上進行建設，工業(yè)化和城市化需要土地只能通過征收農(nóng)地來獲得國有建設用地，而土地征收一般有兩種方式，第一種方式是在城市近郊征地，因為城市建設只可能平面推進。隨著城市規(guī)模的擴大，城市發(fā)展推進面上自然就會征收農(nóng)地，變農(nóng)地為建設用地。城市不斷擴大，也就不斷在郊區(qū)征收更多農(nóng)地以用于城市建設。第二種方式則是開發(fā)區(qū)建設模式，即在城市發(fā)展的周邊找一塊新開發(fā)區(qū)域進行建設。開發(fā)區(qū)先劃定范圍，一次規(guī)劃，多次征收，逐步建設。進行開發(fā)區(qū)建設，一般都選在開發(fā)程度比較低又有區(qū)位優(yōu)勢的地帶，開發(fā)程度低，進行征地拆遷成本就比較低，代價就比較小。通過征地拆遷形成的凈地上做規(guī)劃搞建設，就完全可以依據(jù)城市發(fā)展需要和城市建設規(guī)律進行規(guī)劃與建設，就可以在一張白紙上畫最好最美的畫。

因為是一次性規(guī)劃，就可以防止土地上高度開發(fā)所帶來的高額土地補償及過高用地成本。通過土地征收，之前農(nóng)業(yè)用途土地的補償費用比較低，土地用作城市二、三產(chǎn)業(yè)建設，可以產(chǎn)生比較大的溢價即增值收益，這個增值收益也可以稱作土地財政收入，正是建開發(fā)區(qū)所征收土地非農(nóng)使用增值收益，使地方政府有能力建設高標準的開發(fā)區(qū)城市基礎設施，使開發(fā)區(qū)建設可以滿足城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

因此，開發(fā)區(qū)模式就是一種低成本的、經(jīng)過規(guī)劃了的、有序的城市化，就不是攤大餅式的城市化。

以開發(fā)區(qū)模式來推進城市化，也可能出現(xiàn)地方政府建開發(fā)區(qū)過多過濫的問題，甚至為了獲得土地財政收入而圈占遠遠超過城市發(fā)展需要的土地規(guī)模，以至于圈占的開發(fā)區(qū)土地，征了地卻長期未建，土地成了荒地。

當前全國各級地方政府所建開發(fā)區(qū)過多過濫的問題確實存在，圈占征收土地長期沒有進行建設荒在那里的情況也具有相當普遍性。不過，因為地方政府征地必須要有自上而下新增建設用地指標，國家通過控制建設用地指標可以防止地方政府濫建開發(fā)區(qū)和過多圈占土地。至于有些地方政府圈占征收土地很長時間未進行建設，這也不是大問題，因為城市發(fā)展有一個過程，一次規(guī)劃與征收，分次建設，是完全正常的情況。

也就是說，雖然可能存在一些地方政府建開發(fā)區(qū)過多過濫，以及建開發(fā)區(qū)圈地征收卻沒有立即進行建設的問題，但這樣的土地城市化卻完全不同于以“四個輪子一起轉(zhuǎn)”為特點的沿海地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎上產(chǎn)生的攤大餅式城市化，而是高質(zhì)量的城市化，這樣的城市化規(guī)劃先行，基礎設施良好，成本低，從而可以為城市二、三產(chǎn)業(yè)提供強有力支撐，并因此形成高質(zhì)量高品質(zhì)的城市生產(chǎn)與生活。

四、反對攤大餅的城市化不能變成以保護土地的名義反對征地

在當前中國快速城市化的時期，人口城市化必然要同時土地城市化，土地城市化無非兩種形式，即城郊征地模式和建開發(fā)區(qū)模式。奇怪的是，當前學界和政策部門似乎有一種意見，以反對攤大餅式城市化為由，反對土地城市化，反對建開發(fā)區(qū)，反對征地。

雖然上海推出建設用地減量化的戰(zhàn)略，從全國來講，人口城市化如火如荼，土地城市化也就必然跟上?，F(xiàn)在的問題是，土地如何城市化，土地在哪里城市化，是在大中城市城市化，還是在縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化，還是發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村建設用地入市的城市化。

2004年前，相對來講，國家對土地用途的管理不太嚴格，大量農(nóng)地被用作建設用地，尤其是沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村更是將大量土地用作二、三產(chǎn)業(yè)建設，從而形成了當前中國東部沿海城市經(jīng)濟帶，也就是攤大餅式的城市化。2004年以后，因為國家嚴格的土地用途管理，之前村村點火戶戶冒煙的鄉(xiāng)村工業(yè)化終結(jié)，以土地征收為基礎的新型城市化成為唯一選擇。

《土地管理法》第43條的規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，而國有土地是通過對農(nóng)民集體所有土地進行征收所得。征收農(nóng)民土地，按土地原有用途即農(nóng)業(yè)用途進行補償，一般補償（土地使用費和勞力安置費）不超過土地年產(chǎn)值的30倍，按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2000／畝計算，即不超過6萬元／畝。國家對征收的土地進行開發(fā)，包括“三通一平”，建設基礎設施，然后按規(guī)劃土地用途進行土地上市交易（招拍掛），其中的商住用地可能達到數(shù)百萬元／畝，正是土地非農(nóng)使用所產(chǎn)生巨大增值收益，成為了地方政府進行城市基礎設施建設重要來源甚至主要來源的土地財政收入。良好的城市基礎設施進一步提高了城市生產(chǎn)生活質(zhì)量，使城市可以更好地容納生產(chǎn)與生活。

土地征收容易產(chǎn)生兩個問題，第一個問題是，因為土地不可移動，國家征收土地就可能遇到釘子戶坐地要價。釘子戶不是不愿意土地被征收，因為征地收入高于土地農(nóng)業(yè)收入，而是既然國家必須征收這塊土地，釘子戶就可以索要高價。國家一次給了高價，就會有第二次的索要高價。土地征收中，為征地補償而進行的利益博弈在一個時期曾經(jīng)普遍而激烈，甚至因此出現(xiàn)了比較多的惡性事件，以至于中央要求不能強征強拆。第二個問題是，既然土地征收可以獲取土地財政收入，地方政府就有積極性擴大土地征收規(guī)模，鼓勵城市房地產(chǎn)，尤其是中西部一些縣城本來缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，地方政府卻試圖通過土地開發(fā)、鼓勵農(nóng)民進城買房來獲得土地財政收入。由此在全國幾乎所有中西部縣城都出現(xiàn)了鬼城。要么所建商品房賣不出去，要么買了商品房的農(nóng)民無法住進來：因為縣城缺少就業(yè)機會，他們必須到有就業(yè)機會的沿海地區(qū)務工經(jīng)商，以獲取收入償還在縣城購房所借債務。

征地拆遷引發(fā)的群體性事件，以及地方政府為獲得土地財政收入而進行過度房地產(chǎn)開發(fā)，引發(fā)出地方政府“與民爭利”的議論，以及因此而產(chǎn)生的征地制度改革的議論。經(jīng)過若干次中央文件提議進行征地制度改革，終于在最近幾年形成了改革征地制度的“共識”，并自2015年開始同時進行三項土地制度改革，即農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度、征地制度三項改革試點是，改革試點同時在全國33個縣市進行，并在2016年底開始，中央要求試點縣市打通三項土地制度改革。

征地制度改革的要點是縮小征地范圍，也許還包括改變征地方式。問題是，縮小征地范圍之后城市建設用地從哪里來。按有些人的設計，縮小征地范圍之后，城市建設所需建設用地由集體經(jīng)營性建設用地入市來彌補。現(xiàn)在的問題是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地其實已經(jīng)是建設用地，上面已經(jīng)覆蓋二、三產(chǎn)業(yè)，入市不入市都不影響其用途，也就是并不能新增城市建設用地。集體經(jīng)營性建設用地入市的關(guān)鍵是要解決2004年前不規(guī)范產(chǎn)生的農(nóng)村建設用地的歷史遺留問題。因此，又有人設想，不僅農(nóng)村經(jīng)營性建設用地要入市，而且要讓農(nóng)村所有建設用地都可以入市，其中關(guān)鍵是一億多畝農(nóng)民宅基地可以入市?，F(xiàn)在的問題是，農(nóng)民宅基地分散在農(nóng)村，即使農(nóng)民騰退出宅基地，農(nóng)民宅基地也不可能成為城市建設用地。因此，必然的進一步設計就是利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度，將農(nóng)民退出宅基地復墾形成城市建設用地指標，然后覆蓋到城郊擬進行建設地塊。問題是，即使將農(nóng)民退出宅基地復墾形成城市建設用地覆蓋到城郊特定區(qū)塊，這個特定區(qū)塊也只能通過土地征收才能變成建設用地。有人因此主張，一方面縮小征地范圍，減少征地面積，一方面允許特定擬建設城郊區(qū)塊土地上的農(nóng)民通過購買增減掛鉤指標來自主城市化。這樣的結(jié)果就是，中國快速城市化進程中所需建設用地，之前通過土地征收來解決，現(xiàn)在縮小征地范圍、減少征地規(guī)模，城市發(fā)展所需土地不足部分由城郊特定區(qū)塊土地上的農(nóng)民自主供地。這樣一來，國家進行征地制度改革并沒有減少城市建設用地的需求，而只是在城郊特定區(qū)塊上形成了一個巨大的土地食利集團，之前用于城市基礎設施建設的土地財政（農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益）收入變成了城郊特定區(qū)塊農(nóng)民的不勞而獲收入。顯然，這樣的征地制度改革方向是錯誤的。

征地制度改革中，縮小征地范圍的另外一個應對之策是集約節(jié)約利用已有城市建設用地，包括進行大規(guī)模的“三舊”改造，提高城市土地的利用率和容納能力。上海市2015年提出城市建設用地減量化，即城市建設用地不僅不增加，而且要減少。辦法自然就是通過集約節(jié)約利用土地對低效建設用地進行改造，包括加速拆除幾乎所有鄉(xiāng)村工業(yè)，其中花費巨大，只是上海財政不缺錢。2011年至2016年北京國有建設用地供給連續(xù)六年下降①北京土地供應總量6連降商住用地逆勢增長，《北京商報》2016年04月14日。。上海、北京集約節(jié)約用地，提高土地利用效率，得到了國家有關(guān)部門的高度贊賞，其中最重要的理由是節(jié)約了富貴的土地資源。

現(xiàn)在的問題是，城市化一定是要有土地城市化的，城市建設集約節(jié)約是正確的，但高成本地進行“三舊”改造，在中國經(jīng)濟最發(fā)達、城市化最快且土地效率最高的上海北京進行土地減量化，這樣節(jié)約下來的土地成本就是極高的，如此土地節(jié)約，后果可能是嚴重影響中國城市化的進程和影響中國經(jīng)濟可持續(xù)增長。要知道，在上海被作為低效用地改造掉的鄉(xiāng)村工業(yè)在全國其他地區(qū)可能是利稅大戶。

中國城市化一定要有土地的城市化，適度地集約節(jié)約用地不會對城市化造成過大傷害。過度地集約節(jié)約就可能嚴重影響城市健康發(fā)展，損害經(jīng)濟增長活力。大中城市正是中國經(jīng)濟最具活力的發(fā)展極，這些城市的每一寸土地上都具有巨大價值，在大中城市搞集約節(jié)約土地以至于影響大中城市的健康發(fā)展，就完全誤會土地本質(zhì)了。當前中國的核心問題不在于土地而在于持續(xù)發(fā)展從而真正走出中等收入陷阱。大中城市的城市化，每增加一個城市人口，按需要占地100m2，再新增2億大中城市人口（另一億為新增中小城市人口），也就只需要200億m2，僅僅3000萬畝土地建設用地。2億農(nóng)民進城后，他們退出的宅基地遠超過3000萬畝?，F(xiàn)在的根本問題是，進城農(nóng)民在城市能否獲得穩(wěn)定就業(yè)與體面收入，從而能否在城市安居下來。足夠的城市建設用地是保證城市健康發(fā)展也是維持城市經(jīng)濟增長的基礎，還是進城的人口能在城市買得起房、生活得愉快的前提，也是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最基本條件。我們有什么理由限制真正需要土地的城市化？

小結(jié)一下，在中國快速城市化的現(xiàn)階段，不應將城市發(fā)展需要土地與珍惜土地資源對立起來，人為限制城市發(fā)展所需要土地資源。最好的進行城市化建設的土地資源來自土地征收。通過開發(fā)區(qū)一次規(guī)劃一次或多次征收分步開發(fā)的模式可以最有序地推進城市化的進程。

此外，中國城市化的重點應當是大中城市而不是縣城以下的城鎮(zhèn)，道理很簡單，城市只有聚集到一定規(guī)模才能產(chǎn)生規(guī)模效應，才可以形成相對完善的基礎設施和社會化服務，才可以有相對完整的產(chǎn)業(yè)配套，才適合二、三產(chǎn)生的發(fā)展，也才能提供大量就業(yè)機會，從而可以容納大量進城人口。正是大中城市為中國提供了主要的經(jīng)濟增長動力。對于大中城市發(fā)展所需要的土地，應該充分供給。大中城市是中國城市化的重點，當前中國大中城市不是發(fā)展太快，而是還有巨大發(fā)展空間，還要持續(xù)發(fā)展。這些大中城市正是吸納農(nóng)村人口的主要載體。相對來講，當前中國中西部縣城卻普遍存在開發(fā)過度的問題，以至于普遍出現(xiàn)了鬼城，因此，國家應當限制縣城開發(fā)，將主要土地資源用于大中城市的發(fā)展。

五、結(jié)語

反對攤大餅式的城市化是有道理的，因為攤大餅式城市化缺少規(guī)劃，無序發(fā)展，在土地上覆蓋復雜的產(chǎn)權(quán)和聚集的物業(yè)，從而形成了土地上的巨大既得利益，導致土地使用和城市建設低效無序，城市無法充分發(fā)揮其作為經(jīng)濟發(fā)展極的作用。

不過，攤大餅式的城市化卻是因為復雜的歷史原因形成的，在中國經(jīng)濟成長史上是立下了功勛的。我們反對攤大餅式的城市化，只是要吸取其中教訓，以在當前中國快速城市化中推進規(guī)劃的、有序的城市化，其中最為重要的辦法是通過征收土地在城郊按序開發(fā)和建設開發(fā)區(qū)進行一次規(guī)劃分次建設的城市化。

當前中國城市化進程中，需要警惕有人以反對攤大餅式城市化來反對城市擴張，反對土地城市化，反對征地，反對建開發(fā)區(qū)，主張不惜代價地集約節(jié)約用地，高成本地進行“三舊”改造等等。當前正是中國城市化進程最為迅速、土地城市化最快的時期，政策部門和學界卻主張“縮小征地范圍”，有人以“農(nóng)業(yè)自主的城市化”來反對征地制度和城市化進程中的國家作用①，都是十分要不得的，是當前應當警惕并應當開展政策和理論爭鳴的。

[1]周曉，傅方煜．由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對城市更新的思考[J]．現(xiàn)代城市研究，2011．8．

[2]劉守英．土地資本化與農(nóng)村城市化道路——北京三模式調(diào)查[J]．開放導報；2011．2．

C911

A

1002－3240（2017）08－0008－07

2017-03-20

賀雪峰（1968－），湖北荊門人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教育部長江學者特聘教授，博士生導師。

［責任編校：趙立慶］