城管執(zhí)法中道德思維與法治思維的沖突

韓佳菁

摘要：深入推進(jìn)依法行政是十八屆四中全會(huì)明確提出推進(jìn)的重要任務(wù)，但中國幾千年來的道德傳統(tǒng)對(duì)人們的思維影響根深蒂固。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城管執(zhí)法實(shí)踐中，存在道德思維與法治思維沖突的現(xiàn)象。究其緣由，主要源于歷史傳統(tǒng)、理論導(dǎo)向、法律不完善等諸方面的原因。從城管執(zhí)法的現(xiàn)狀和視角出發(fā)，就道德思維對(duì)城管執(zhí)法越界干擾的問題，重點(diǎn)圍繞訓(xùn)練培養(yǎng)、理論指導(dǎo)和完善法律等方面提出相應(yīng)的對(duì)策，以此提升城管法治思維能力和水平，促進(jìn)依法行政的深入開展。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；道德思維；法治思維

引言

據(jù)美國媒體CBS報(bào)導(dǎo)，美國德州布蘭諾一名警察在向一位年輕父親開完罰單后，悄然在里頭夾了一張百元鈔票，幫助這名需要撫養(yǎng)孩子的父親。年僅25歲的海登·卡洛生活在德克薩斯州布蘭諾市，生活困難，還要撫養(yǎng)孩子，沒錢給自己過期的汽車注冊(cè)。為了生活，他還是開出了自己的汽車，結(jié)果被一名警察當(dāng)街?jǐn)r下。海登·卡洛把自己的窘境細(xì)數(shù)給警察聽，警察不為所動(dòng)，仍然開出了罰單。接過罰單，海登·卡洛發(fā)現(xiàn)里面竟然夾了一張百元鈔票。他震驚之余，感動(dòng)的大潮在心底涌起，回頭望，卻發(fā)現(xiàn)警員悄然離去。對(duì)于這起事件，布蘭諾警方發(fā)言人表示：“這名警察做了一件正確的事，但我們希望不要對(duì)外透露姓名?！边@件事既體現(xiàn)了法律的尊嚴(yán)，又彰顯了人性的關(guān)懷，對(duì)我們的啟迪極其深刻。

以我國城管執(zhí)法為例，也會(huì)經(jīng)常遇到類似的執(zhí)法案件，但我們的執(zhí)法實(shí)踐則通常與其不同：對(duì)弱勢(shì)群體的違法行為進(jìn)行懲處往往會(huì)法外開恩，或鑒于他們的特殊情況，予以從輕發(fā)落，甚至不予追究。顯而易見，我們?cè)趫?zhí)法這個(gè)環(huán)節(jié)上明顯夾雜著道德的因子。這種道德與法律混淆不分的做法雖然出于道德的善意，然而于實(shí)際卻起到了一種“姑息養(yǎng)奸”式的作用，使得這些弱勢(shì)群體常常心存僥幸，甚至屢教不改，以致依法執(zhí)法變得更加舉步維艱。

一、道德思維與法治思維發(fā)生沖突的表現(xiàn)

首先，從執(zhí)法相對(duì)人的視角觀察。城管的執(zhí)法對(duì)象即執(zhí)法相對(duì)人，大多是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工人員、郊區(qū)農(nóng)民、城市下崗職工、年老體弱缺乏扶助者等社會(huì)弱勢(shì)群體，他們處在社會(huì)的邊緣和底層，缺乏謀生的基本知識(shí)、技能和資金，而國家的社會(huì)保障體系尚沒有從根本上為其解決生活保障的問題。出于謀生的需要，這些執(zhí)法相對(duì)人往往被迫徘徊在法律紅線之上，在城市街頭做起流動(dòng)商販或定點(diǎn)設(shè)攤的違法營生。在他們眼里，覺得自己雖然生活困難，但為了生存沒有依靠政府而能自食其力，且又不妨礙他人。即便執(zhí)法者來了，他們也顯得理直氣壯。顯然，這些道德層面的理由在一定程度上增加了這些相對(duì)人的違法底氣。

其次，從執(zhí)法人員的視角觀察。執(zhí)法人員作為執(zhí)法的主體，理應(yīng)秉持公平公正的法律態(tài)度，客觀同等地對(duì)待每位相對(duì)人。但在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，卻又難以避免道德思維的介入。比如有時(shí)面對(duì)當(dāng)事人違法性質(zhì)和程度基本相同的情況，執(zhí)法人員會(huì)依據(jù)當(dāng)事人的態(tài)度進(jìn)行有區(qū)別的執(zhí)法，對(duì)出口傷人、態(tài)度惡劣的當(dāng)事人，執(zhí)法人員可能會(huì)因自身沒有受到足夠的尊重而對(duì)其加重處罰，對(duì)其他的違法當(dāng)事人則可能從輕處罰或者給予免罰。再比如有些城管隊(duì)員原本出身社會(huì)底層，當(dāng)其通過自身努力走上城管崗位之后，執(zhí)法活動(dòng)或多或少會(huì)帶有道德上的偏向，即對(duì)相對(duì)人中那些看上去經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好、比較強(qiáng)勢(shì)的對(duì)象，往往執(zhí)法較為嚴(yán)厲，而對(duì)弱勢(shì)群體則天然地心生憐憫，特別是對(duì)那些社會(huì)底層的群體，執(zhí)法人員往往抱著同情的心理會(huì)對(duì)其網(wǎng)開一面，能輕罰則輕罰，甚至需施罰而不罰。

再有，從社會(huì)輿論的評(píng)判視角觀察。雖然，流動(dòng)商販等執(zhí)法相對(duì)人從事的是違法行為，但由于中國自古以來就有同情弱者和講究人情的心理習(xí)俗和傳統(tǒng)，加上他們的違法行為本身只是為了謀求生存，所以很容易獲得群眾的同情。一旦遇到小商小販亂設(shè)攤之類的違法行為，城管執(zhí)法人員將依法暫扣其物品的時(shí)候，周圍的群眾常常會(huì)替他們說好話，為他們說理求情，強(qiáng)調(diào)他們謀求生存的艱辛與不易。從某種程度上而言，暫扣的這些物品承載的確實(shí)是他們的生計(jì)，以致在執(zhí)法的過程中，會(huì)經(jīng)常因?yàn)闀嚎畚锲范l(fā)生城管和執(zhí)法對(duì)象肢體沖突的現(xiàn)象。對(duì)這些現(xiàn)象，老百姓大多是從道德的緯度而非運(yùn)用法治思維對(duì)其進(jìn)行評(píng)判，認(rèn)為城管缺乏人情味，甚至據(jù)此把城管妖魔化成一群專門欺負(fù)弱勢(shì)群體的“土匪”和“流氓”。[1]

毋庸置疑，純粹法律層面的過錯(cuò)不能簡(jiǎn)單地用道德來評(píng)判、問責(zé)和懲罰。法律和道德混淆不清是非常危險(xiǎn)的越界。當(dāng)前城管執(zhí)法遭遇道德思維的干擾，不論對(duì)依法行政，還是對(duì)法治政府、法治社會(huì)和法治國家的建設(shè)都無疑將是一個(gè)巨大的障礙，必須深刻剖析，嚴(yán)肅對(duì)待。需要特別指出的是，這里的越界可以從兩方面來認(rèn)識(shí)和把握。一是從定性上來認(rèn)識(shí)，即前提是違法了，這是性質(zhì)問題，必須依據(jù)法律規(guī)定運(yùn)用法治思維和方式處置，而不能用道德的思維、觀念和規(guī)范來看待和解決，否則就是越界；二是從定量上來把握，即法律對(duì)某一違法行為有非常明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，基本沒有自由裁量權(quán)的空間，就必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和尺度嚴(yán)格執(zhí)行，而不能隨意受道德思維、觀念和方式的影響肆意對(duì)其更改，否則同樣屬于越界。

二、道德思維與法治思維發(fā)生沖突的原因

（一）歷史傳統(tǒng)影響

中國歷史上封閉的地理環(huán)境、復(fù)雜的氣候條件、農(nóng)耕文明的長期滋養(yǎng)、宗法等級(jí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及傳統(tǒng)儒家思想文化的共同影響，合力造就了中國傳統(tǒng)社會(huì)法制的倫理性特點(diǎn)，促使中國傳統(tǒng)社會(huì)的法律制度從開始就深受倫理觀念和規(guī)范的影響，并在重視倫理親情、主張以德禮為治世之本的環(huán)境下發(fā)展起來，以致人們后來將中國傳統(tǒng)社會(huì)的法律制度稱之為倫理法。[2]由此可見，中國傳統(tǒng)的法制蘊(yùn)涵了強(qiáng)大的道德基因及其影響力，難以形塑和發(fā)展成現(xiàn)代意義上的法治，更難以教化民眾養(yǎng)成獨(dú)立的法治精神，正如梁漱溟老先生在其《中國文化的命運(yùn)》中所指出的那樣：“中國人的社會(huì)生活顯而可見有下列四大短處：第一是缺乏法治精神；第二是缺乏紀(jì)律習(xí)慣；第三是缺乏組織能力；第四是缺乏公共觀念?！盵3]其中，居首的就是缺乏法治精神。后來在傳統(tǒng)倫理觀念和規(guī)范的影響下，我國在社會(huì)制度上逐漸形成了以禮俗替代法律的傳統(tǒng)和社會(huì)關(guān)系的倫理化，致使法律的主導(dǎo)性地位始終未能穩(wěn)定確立。此外，這些和現(xiàn)代法治社會(huì)要求相距甚遠(yuǎn)的傳統(tǒng)道德觀念有很強(qiáng)的獨(dú)立性，難以在短時(shí)間內(nèi)改變，故而在一定程度上可能會(huì)阻礙現(xiàn)代國家進(jìn)行法治化的進(jìn)程。

（二）學(xué)界輿論助推

現(xiàn)有關(guān)于德治和法治關(guān)系的討論已經(jīng)形成很多共識(shí)：一方面，兩者之間互相聯(lián)系，相互滲透，共同服務(wù)于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治統(tǒng)治，在一定條件下還可互相轉(zhuǎn)化。如原先由道德調(diào)整的社會(huì)關(guān)系可能會(huì)因環(huán)境的變化被納入法治范疇（如用假身份證辦理業(yè)務(wù)將入罪等）；原先由法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系即法治范疇內(nèi)的一些行為，則也可能會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展的需要和觀念的改變而被納入德治范疇（如國家層面實(shí)施的“二胎”政策等）。但不論怎么轉(zhuǎn)化，法律永遠(yuǎn)是道德的底線。另一方面，兩者之間亦相互獨(dú)立，互相區(qū)別，并各有其特定的適用場(chǎng)域，也就是存在邊界。已有研究肯定兩者的內(nèi)涵、功能各有側(cè)重，大多落腳在兩者的有機(jī)結(jié)合上，往往強(qiáng)調(diào)和突出了兩者在國家治理和社會(huì)管理中的合作性，對(duì)兩者各有的獨(dú)立性卻有所忽視，導(dǎo)致長期以來人們對(duì)城管的執(zhí)法行為很難從法律的意義上作出純粹的判斷。在當(dāng)前的政策實(shí)施和學(xué)術(shù)探討中，不論是用法律解決道德問題、用道德解釋法律問題，還是用道德解決法律問題、用法律解釋道德問題，都是一種不負(fù)責(zé)任的想當(dāng)然和自我詭辯。某種程度上來說，當(dāng)前道德思維對(duì)城管執(zhí)法的干擾，與一些領(lǐng)導(dǎo)干部和學(xué)者的言論觀點(diǎn)不無關(guān)系。

（三）法律不夠完善

通常而言，法律制定都有相對(duì)原則性和滯后性的特點(diǎn)。特別對(duì)中國這樣一個(gè)龐大的國家來說，制定的法律內(nèi)容大多是非常原則性的條款，且基本處于粗線條的彈性狀態(tài)。這種因法條原則性過強(qiáng)而不免自帶粗糙的特點(diǎn)，首先為道德思維的介入提供了可趁之機(jī)，其次是存在盲點(diǎn)。目前城管承擔(dān)的行政執(zhí)法事項(xiàng)不斷膨脹，加上實(shí)踐不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，很多案件無法可依，沒有參照，只能憑借道德層面的習(xí)慣性做法即所謂的慣例加以處理，由此也帶來了很多意想不到的問題和困難。再有，就是缺乏可操作性。某些法條的規(guī)定明顯與實(shí)際脫鉤，不接地氣，導(dǎo)致不符合亦不能滿足現(xiàn)實(shí)情況的需要。對(duì)此，城管執(zhí)法在實(shí)踐中要么難以落實(shí)到位，要么曲解法律原意違法執(zhí)法，要么被迫陷入道德的情境，不自覺地運(yùn)用起道德的思維和方式來解決法治的問題。當(dāng)然這里需要指出的是，雖然法律制定再細(xì)化、完善和具有可操作性，也難以對(duì)各種違法行為施以全方位覆蓋和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的處罰，但這并不妨礙我們通過完善法律來規(guī)制和減小道德思維干擾法治的空間。

三、降低道德思維與法治思維沖突的方法

（一）在“集團(tuán)生活”的訓(xùn)練上下功夫

如前所述，社會(huì)輿論樂于從道德的思維和維度對(duì)城管執(zhí)法活動(dòng)口誅筆伐，不僅誤導(dǎo)了市民群眾，而且干擾了城管的正常執(zhí)法活動(dòng)，使城管執(zhí)法人員不知所措，執(zhí)法信心也遭遇嚴(yán)重打擊。尋根溯源，梁漱溟老先生指出了中國人缺乏法治精神的短處，亦對(duì)其進(jìn)行了深刻剖析，并道出了其中的核心問題在于缺乏“集團(tuán)生活”。[3]為此，除了在全社會(huì)加強(qiáng)法治的常規(guī)宣傳和教育之外，重點(diǎn)還是要通過實(shí)踐加大對(duì)人們的訓(xùn)練，培養(yǎng)人們的團(tuán)體合作意識(shí)和公共空間意識(shí)，進(jìn)而促使人們自覺地養(yǎng)成學(xué)習(xí)法律、敬畏法律和維護(hù)法律的行為習(xí)慣。尤其是對(duì)城管執(zhí)法人員及其領(lǐng)導(dǎo)干部而言，更要加強(qiáng)對(duì)他們的專業(yè)法治培訓(xùn)和訓(xùn)練，幫助他們樹立道德與法律的邊界意識(shí)，不斷提升他們運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定的能力。

（二）在理論研究的探討上下功夫

在城市治理的過程中，很多城管的執(zhí)法工作缺少正確的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致城管在執(zhí)法過程中不能有效地運(yùn)用法治思維和方式分析問題和處理問題，不可避免地存在違法侵害執(zhí)法相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象。當(dāng)前城管執(zhí)法之所以存在較大的盲目性，其中很重要的一個(gè)原因就是我們對(duì)什么是法治思維、什么是道德思維以及如何清晰地避免兩者的混淆缺乏系統(tǒng)的理論研究。因此，負(fù)有理論研究使命的學(xué)界應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)一線城管執(zhí)法中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，幫助廣大執(zhí)法部門和執(zhí)法人員釋疑答惑。同時(shí)，城管執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)干部及其執(zhí)法人員也應(yīng)積極對(duì)工作展開思考。必要的時(shí)候，還可以專門召開理論和實(shí)踐的研討會(huì)，邀請(qǐng)理論工作者和基層執(zhí)法者共同出席，重點(diǎn)圍繞城管執(zhí)法中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行研討，指導(dǎo)他們運(yùn)用法治思維和方式來解決執(zhí)法難題。

（三）在城管制度的完善上下功夫

至今，我國尚未制定一部系統(tǒng)的有關(guān)城市管理的法律法規(guī)，很多城管執(zhí)法活動(dòng)只能依據(jù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件的規(guī)定進(jìn)行，同時(shí)城管自由裁量權(quán)的幅度過大，也給執(zhí)法人員留下了巨大的執(zhí)法空間，間接地為“講人情、找關(guān)系、謀私利”埋下了隱患。對(duì)此，首先在立法層面，要積極鼓勵(lì)城市管理各相關(guān)主體能參與到完善城管法律法規(guī)的制定中，充分反映他們的利益、意志和訴求，力求在全國范圍內(nèi)建立一部科學(xué)的、具有較強(qiáng)操作性的專門法律，如《城市管理法》，以增強(qiáng)執(zhí)法依據(jù)，減少法律存在的盲點(diǎn)和道德介入的可能；其次是量化細(xì)化城管行政裁量權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和完善城管自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)制度，減少城管執(zhí)法的隨意性和道德思維干擾城管執(zhí)法的空間。此外，要建立和完善對(duì)城管執(zhí)法行為的審核監(jiān)督制度，進(jìn)一步加大對(duì)其違法行為的警示懲戒力度，不斷督促其樹立法治思維，從而更好地預(yù)防其失范行為的發(fā)生。

四、結(jié)語

提出道德思維對(duì)城管執(zhí)法的越界干擾問題，主要源于調(diào)研受到的啟發(fā)，絕非是要將法律和道德對(duì)立起來，亦非是要將這兩者分離開來，而是想強(qiáng)調(diào)兩者各有其適用的邊界、場(chǎng)域、限度和功能，不能混為一談。道德與法律緊密相連，對(duì)立或分離兩者不僅于實(shí)踐無益，而且非常有害。比如，當(dāng)法律對(duì)某些違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)存在模糊空間，城管執(zhí)法人員可以運(yùn)用自由裁量權(quán)的時(shí)候，那么在區(qū)間A→B的范圍內(nèi)，城管執(zhí)法不僅不排斥甚至需要道德思維的合理參與，這既符合法律規(guī)定，也有利于彌補(bǔ)法律的不足。當(dāng)然，這與道德思維的越界干擾不是一回事。一個(gè)是參考、補(bǔ)充，遵循著法律的要求；一個(gè)是越界、替代，違背了法律的精神。對(duì)此，城管執(zhí)法人員必須抱有清醒的認(rèn)識(shí)，并自覺將其貫徹到行政執(zhí)法中去。唯有如此，城管的依法行政之路才有可能迎來明媚的春天。

說明：本文系上海市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2016年青年課題《城市綜合管理視角下違法建筑治理問題研究——以XX區(qū)為例》基金項(xiàng)目（編號(hào)：SHDX2016C-54）。

參考文獻(xiàn)：

鄭偉.城管形象危機(jī)成因透視及其應(yīng)對(duì)[J].學(xué)理論，2014（30）：25-26.

宋延亮.中國傳統(tǒng)社會(huì)法制的倫理性研究[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2010.

梁漱溟.中國文化的命運(yùn)[M].北京：中信出版社，2013：178-180.

■責(zé)任編輯：王 縉