上海自貿(mào)試驗背景下的陸家嘴金融城體制改革

何建木

摘要：近年來，隨著上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的深入推進，浦東新區(qū)積極加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，在政府機構(gòu)改革和行政管理體制改革方面探索開展了一系列改革創(chuàng)新。其中，上海陸家嘴金融城在全國首創(chuàng)“業(yè)界共治+法定機構(gòu)”公共治理架構(gòu)，探索政府、企業(yè)和社會主體多元參與區(qū)域公共治理的模式，取得了良好的經(jīng)濟社會效益。對陸家嘴金融城體制改革試點的背景動因、創(chuàng)新做法和經(jīng)濟社會效益等方面進行綜合研究，并對如何深化改革提出若干對策建議，有助于對全國行政體制改革提供可復(fù)制、可推廣的示范借鑒作用。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗；制度創(chuàng)新；陸家嘴金融城；業(yè)界共治；法定機構(gòu)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.010

加快推進政府職能轉(zhuǎn)變、探索構(gòu)建與開放型經(jīng)濟新體制相適應(yīng)的完整一級地方政府管理體系是中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的四大重點任務(wù)之一。作為上海自貿(mào)試驗區(qū)的重要片區(qū)，陸家嘴金融城（即陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)）在全國首創(chuàng)了“業(yè)界共治+法定機構(gòu)”公共治理架構(gòu)，探索政府、企業(yè)和社會主體多元參與區(qū)域公共治理的模式，取得了良好的經(jīng)濟社會效益，有望對全國行政體制改革和推動法治建設(shè)提供可復(fù)制、可推廣的示范借鑒作用。

一、改革的背景與動因

（一）中央和市里有要求

黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中全會明確提出要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變政府職能。浦東新區(qū)是全國第一個綜合配套改革試點試驗區(qū)、全國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)，加快轉(zhuǎn)變政府職能是國家對浦東綜合配套改革試點“三個著力”和上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的首要要求。

近年來，中央和市委、市政府始終要求浦東新區(qū)在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在更加開放的法治環(huán)境中探索完整一級地方政府管理新體制，積極當(dāng)好全國改革開放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展的先行者。2016年4月5日，市政府第112次常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于陸家嘴金融城體制創(chuàng)新改革試點方案情況的匯報》；4月7日，市委常委會審議通過了由市政府黨組提交的《陸家嘴金融城體制創(chuàng)新改革試點方案》，決定在陸家嘴金融城實施體制創(chuàng)新改革試點，要求浦東通過制度創(chuàng)新積累可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，為上海乃至全國政府體制改革提供示范借鑒。

（二）浦東和陸家嘴有需求

1.適應(yīng)浦東新區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的需求

“小政府、大社會”歷來是浦東新區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)，但面對當(dāng)前區(qū)域面積大、人口集聚多、社會治理呈現(xiàn)多元化的現(xiàn)狀，不可能無限制擴大政府機關(guān)和事業(yè)單位規(guī)模以應(yīng)對新的發(fā)展趨勢。在深化上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新背景下，更要通過積極探索適合浦東特點、精簡高效的公共治理模式，以便為浦東新一輪政府機構(gòu)改革探索新路徑，最終實現(xiàn)“小政府、大社會”的目標(biāo)。正是在此背景下，近年來浦東新區(qū)陸續(xù)探索推進在張江、金橋等地區(qū)實施開發(fā)區(qū)與屬地鎮(zhèn)“管鎮(zhèn)聯(lián)動”、市場監(jiān)管“四合一”、“知識產(chǎn)權(quán)三合一”、“綜合執(zhí)法”等多項行政管理體制改革。

2.適應(yīng)陸家嘴金融城創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求

1990年，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)獲批成立，是全國唯一以“金融貿(mào)易”命名的國家級開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積31.78平方公里，范圍即上海內(nèi)環(huán)線的浦東部分（龍陽路、羅山路和黃浦江的圍合區(qū)域），在行政區(qū)劃上隸屬浦東新區(qū)管轄。2007年上海市第七次黨代會明確提出上海國際金融中心核心功能區(qū)的空間布局為“一城一帶”，其中“一城”指陸家嘴金融城，即陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)。2015年4月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式擴區(qū)，陸家嘴成為上海自貿(mào)試驗區(qū)的重要片區(qū)。作為全國和上海市最重要的金融集聚區(qū)和高端中央活動區(qū)（CAZ），經(jīng)過26年的開發(fā)建設(shè)和不斷發(fā)展，目前陸家嘴已形成以金融、航運、貿(mào)易為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以旅游、會展為支撐產(chǎn)業(yè)的“3+2”現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展體系，進入了以服務(wù)經(jīng)濟為主、金融市場體系和機構(gòu)體系高度集聚并加快完善的新階段。在陸家嘴區(qū)域范圍內(nèi)，2016年改革之前長期存在著較多行政主體，其中：經(jīng)濟發(fā)展和行政審批事項由上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管理委員會、上海自貿(mào)試驗區(qū)管理委員會陸家嘴管理局承擔(dān)；社會管理和社區(qū)事務(wù)職能由區(qū)域范圍內(nèi)的浦東新區(qū)人民政府派出機構(gòu)——陸家嘴、濰坊、洋涇、塘橋和花木街道辦事處分別承擔(dān)；浦東新區(qū)金融服務(wù)局對區(qū)域范圍的金融機構(gòu)和金融人才有服務(wù)職能；浦東新區(qū)政府相關(guān)委辦局如市場監(jiān)管局、城管執(zhí)法局等對轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)市場執(zhí)法、城管執(zhí)法等職責(zé)也有管轄權(quán)。

當(dāng)前，在陸家嘴金融城區(qū)域，地方政府的工作重心已進入從開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向完善功能配套的新階段，區(qū)域公共管理和服務(wù)重心已進入從相對單一的行政管理轉(zhuǎn)向創(chuàng)新政府管理服務(wù)方式、提升公共服務(wù)效率水平的新階段。新的發(fā)展階段對進一步理順區(qū)域管理體制和公共治理體系提出了新的要求，因此亟需改革傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)管理模式，構(gòu)建及時有效反映市場需求的新型管理體制，提高對區(qū)域資源的整合調(diào)動能力，豐富服務(wù)企業(yè)的手段，提高服務(wù)企業(yè)的精細化水平，從而全面提升區(qū)域創(chuàng)新功能、完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)、優(yōu)化營商環(huán)境和生活服務(wù)體系。

（三）業(yè)界和企業(yè)有訴求

目前，陸家嘴金融城區(qū)域擁有金融、航運、貿(mào)易、專業(yè)服務(wù)業(yè)重點機構(gòu)等市場主體和高端人才集聚的特點和優(yōu)勢，業(yè)界的企業(yè)、機構(gòu)和從業(yè)人員對參與優(yōu)化營商環(huán)境、完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈、完善生活服務(wù)體系等方面公共治理的意愿十分強烈，對吸引更多國際化專業(yè)人才共同推動金融、航運、貿(mào)易、專業(yè)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的需求十分迫切。

隨著新興金融產(chǎn)業(yè)的興起，業(yè)界對金融行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展、金融領(lǐng)域創(chuàng)新開展自律和溝通協(xié)商的呼吁十分強烈，都期待有一個可以發(fā)揮行業(yè)自律和溝通協(xié)商的公共平臺。為呼應(yīng)當(dāng)前業(yè)界新的訴求，亟需拓展業(yè)界參與行業(yè)自治共治和區(qū)域公共治理的內(nèi)涵，提升業(yè)界共建、共治、共享的水平。

再者，陸家嘴金融城與其他開發(fā)區(qū)還有一個明顯區(qū)別在于，目前50多萬名從業(yè)人員中，金融從業(yè)人員約有22萬名，機構(gòu)企業(yè)的高管和從業(yè)人員整體素質(zhì)水平相對較高、國際視野相對較廣，具備較好的參與區(qū)域公共治理的能力水平。

二、改革的主要創(chuàng)新與做法

（一）總體思路與基本架構(gòu)

在充分借鑒倫敦金融城、新加坡、香港、深圳前海等國際、國內(nèi)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海陸家嘴金融城的特殊功能定位，深化制度創(chuàng)新，改革原上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管理委員會作為浦東新區(qū)人民政府派出機構(gòu)的傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)行政管理模式，在全國率先實施“業(yè)界共治+法定機構(gòu)”公共治理架構(gòu)，逐步實現(xiàn)從公共管理向公共管理與公共服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)向政府、市場與社會多元主體共同參與公共治理模式的轉(zhuǎn)變。

1.“業(yè)界共治”的邏輯起點及其主要內(nèi)涵

首先，“管理”和“治理”僅一字之差，但從本質(zhì)上講卻有明顯區(qū)別?！肮芾怼被臼且哉疄橹鲗?dǎo)、自上而下（“管理”二字本身有點居高臨下的意味），體現(xiàn)了單向度的一元主體，市場和社會作為接受管理和服務(wù)的對象，只是被動的主體；而“治理”尤其是“公共治理”，更強調(diào)政府、市場和社會多元主體的共同參與，市場和社會也是公共管理和公共服務(wù)的參與者，而不僅僅是作為接受管理、接受服務(wù)的“被動對象”。引進“業(yè)界共治”這一理念，本身就是為了強化并提升市場、社會主體對區(qū)域共同治理的參與度和有效性。其次，傳統(tǒng)政府管理模式容易導(dǎo)致公共政策在地方政府內(nèi)部形成“內(nèi)循環(huán)”，在產(chǎn)業(yè)政策、財政扶持、綜合環(huán)境配套、營商環(huán)境改善等方面公共政策的制定，相當(dāng)于一個“閉環(huán)”，基本上以政府為主導(dǎo)、政府部門說了算，公共政策的透明度可能會相對不足；在決策過程中，市場和社會主體的參與度都相對較低，公共政策的科學(xué)性可能會相對欠缺，這就可能導(dǎo)致政府制定公共政策出現(xiàn)偏差，或不夠精準(zhǔn)，或無法有效調(diào)動市場和社會的積極性。針對上述弊端，提出“業(yè)界共治”治理架構(gòu)，目的在于讓區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和機構(gòu)，可以更加直接、便利地參與到金融城的公共治理；政府也可以直接聽取業(yè)界的心聲和訴求，讓公共政策更貼近市場和企業(yè)的實際需求，更具針對性，更加有效。

基于上述考慮，改革方案提出，聯(lián)合并調(diào)動金融城區(qū)域內(nèi)業(yè)界（包括企業(yè)、社會和從業(yè)人員）的廣泛力量，集聚政府、市場和社會等各方智慧，從單一的政府行政管理方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行男姓毮芎统浞职l(fā)揮市場、社會主體作用相結(jié)合的公共治理模式，形成推進陸家嘴金融城發(fā)展的共識與合力。

2.“法定機構(gòu)”的邏輯起點及其主要內(nèi)涵

傳統(tǒng)政府管理模式下，受制于多方面的規(guī)矩和約束，公共管理機構(gòu)服務(wù)企業(yè)、服務(wù)市場的手段可能相對欠缺，缺乏對市場的敏感度，與市場和社會主體開展溝通協(xié)調(diào)、對話相對不易。同時，傳統(tǒng)的政府管理機構(gòu)對于內(nèi)部員工管控手法相對單一，年度考核容易流于形式，無法達到有效的考核和激勵。建立具有公共管理服務(wù)職能的“法定機構(gòu)”，采用市場化運作模式，有利于提供與市場接軌的服務(wù)手段，同時采用市場化的人員選聘、激勵和考核機制，更好地為市場和企業(yè)開展服務(wù)。

基于上述考慮，改革方案提出，充分借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)在“新公共管理運動”背景下探索“法定機構(gòu)”所取得的成功經(jīng)驗，整合政府、市場和社會資源，探索建立由地方性法規(guī)明責(zé)賦權(quán)的更具獨立性、靈活性、參與性的新型法人主體，通過企業(yè)化、專業(yè)化運作提升金融城發(fā)展能力與效率，打造開放度更高、便利化更優(yōu)的營商環(huán)境。

（二）實行“業(yè)界共治”，釋放市場活力和社會創(chuàng)造力

1.陸家嘴金融城理事會的性質(zhì)和定位

浦東新區(qū)人民政府聯(lián)合業(yè)界，發(fā)起設(shè)立陸家嘴金融城理事會，作為金融城業(yè)界共治和社會參與的公共平臺。理事會作為非法人組織的公共議事平臺，圍繞金融、航運、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)、交通、文化等環(huán)境優(yōu)化方面，開展業(yè)界共治，并參與部分重大事項的決策。理事會致力于保障金融城的持續(xù)繁榮發(fā)展，推動金融城成為國家重大金融、航運、貿(mào)易等領(lǐng)域改革措施先行先試的承載平臺，促進金融市場、金融行業(yè)和金融監(jiān)管方式創(chuàng)新，推動金融、航運、貿(mào)易及相關(guān)業(yè)務(wù)海外拓展，進一步提升陸家嘴金融城作為上海建設(shè)“四個中心”核心功能區(qū)的全球競爭力和影響力。

2.陸家嘴金融城理事會的主要職能和職責(zé)

主要職能包括：（1）參與金融城發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等相關(guān)重大事項的決策。（2）組織開展金融城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化和生活服務(wù)體系等重大項目實施的溝通協(xié)商。（3）搭建行業(yè)機構(gòu)和監(jiān)管部門、地方政府之間的溝通平臺，共同營造良好的金融創(chuàng)新環(huán)境和法治環(huán)境。（4）發(fā)起組織金融城品牌推廣、國際國內(nèi)交流交往、重大招商等活動。

3.陸家嘴金融城理事會的人員規(guī)模、構(gòu)成和產(chǎn)生機制

2016年8月24日，上海陸家嘴金融城理事會和上海陸家嘴金融城發(fā)展局正式掛牌成立。第一屆理事會的理事成員單位共計124家，由理事單位推舉或任命理事人選。理事任期2年（無薪酬），主要由兩部分組成：一是金融、航運、商貿(mào)等重點企業(yè)和行業(yè)組織的業(yè)界代表。成員主要來自重點企業(yè)、行業(yè)組織、樓宇業(yè)主等方面，參照國內(nèi)外公認(rèn)度較高的行業(yè)排名等指標(biāo)協(xié)商確定。二是政府部門和相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)派出的代表。地域來源以陸家嘴金融城為主，兼顧上海其他區(qū)域有意愿參與的、具有重要行業(yè)影響力的企業(yè)、機構(gòu)或組織。行業(yè)分布以金融業(yè)為主，兼顧航運、貿(mào)易和專業(yè)服務(wù)業(yè)等各個領(lǐng)域。業(yè)界代表在整個理事會占比超過90%，僅有少量人員來自金融監(jiān)管機構(gòu)和地方政府部門，最大程度集合了陸家嘴金融城最廣泛的社會力量，充分體現(xiàn)了市場主體的絕對地位，充分發(fā)揮理事會建言獻策、參與決策的作用，全面體現(xiàn)“專業(yè)化、多元化、國際化”的特征。第一屆理事會設(shè)常務(wù)理事會，通過民主推薦產(chǎn)生，規(guī)模26名；理事長由政府提名，遴選業(yè)界有代表性和影響力的人士擔(dān)任。

4.陸家嘴金融城理事會與其他一般理事會的主要區(qū)別

在我國，某些社會領(lǐng)域、行業(yè)領(lǐng)域、學(xué)術(shù)領(lǐng)域的“自治”和“共治”已有較多探索，比如社區(qū)自治、行業(yè)自治、居民自治、社會共治、社區(qū)綜治等?；谀硞€社會領(lǐng)域或行業(yè)、學(xué)術(shù)范圍而發(fā)起設(shè)立的“自治”或“共治”平臺，一般也被命名為某某理事會，也具有一定的職能職責(zé)。但是，與一般性的理事會所不同，陸家嘴金融城理事會最鮮明的特征在于：（1）在一個完整的開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，構(gòu)建由政府、市場和社會主體多元參與的公共平臺，將來源于重點企業(yè)和行業(yè)組織的業(yè)界代表吸納到區(qū)域的綜合性的公共治理，這在全國尚屬首例；（2）陸家嘴金融城理事會不只是一般性的學(xué)術(shù)團體或行業(yè)協(xié)會，理事會的成員真正參與了區(qū)域的綜合性的公共治理，換言之，它們具有參與行政管理和公共服務(wù)的“實權(quán)”，能夠參與到區(qū)域公共治理重大事項的決策，這是一般性的理事會所無法比擬的。

（三）創(chuàng)設(shè)“法定機構(gòu)”，提升政府公共治理能力

1.“法定機構(gòu)”的主要涵義與特點

國內(nèi)所謂的“法定機構(gòu)”，從詞源上講，是從新加坡、香港意譯而來。由于法律體系和行政體制等差異，不同國家和地區(qū)類似機構(gòu)的名稱、分類、模式均略有差異，其中新加坡、中國香港稱之為Statutory board（法定機構(gòu)），英國稱為Semi independent institution（半獨立機構(gòu)）或Quasi governmental agency（準(zhǔn)政府機構(gòu)），美國稱為Central intelligence agency（獨立機構(gòu)）。20世紀(jì)中期以來，在以“小政府主義”、“部分政府職能社會化”、“政府再造”為主要精神的“新公共管理運動”推動下，運用高效的企業(yè)化管控模式履行政府公共服務(wù)職能的法定機構(gòu)應(yīng)運而生，并在1960年代后的新加坡和1980年代后的香港蓬勃發(fā)展。新加坡和中國香港法定機構(gòu)共通性的制度特征包括：一是強調(diào)依專門法設(shè)立、職責(zé)法定；二是半官方、相對獨立；三是公司化治理模式；四是人事管理和薪酬制度比較靈活；五是公開透明運行、監(jiān)督十分嚴(yán)格；六是經(jīng)費來源相對多樣。其中，最大特征是“職責(zé)法定+企業(yè)化運作”，即機構(gòu)職能通過法定賦權(quán)以保證其公正，機構(gòu)運作采用企業(yè)化管控以提高其效率，機構(gòu)并非政企不分，而是在公共服務(wù)中引入企業(yè)化管理理念和方式，是公共性機構(gòu)和企業(yè)化管理的有機結(jié)合。綜觀新加坡、香港發(fā)展經(jīng)驗，法定機構(gòu)的運行功效十分明顯：一是推動行政決策與行政執(zhí)行相分離，有利于控制政府規(guī)模，實現(xiàn)“小政府、大社會”；二是實行靈活的人事管理和薪酬制度，有利于按需調(diào)控員工規(guī)模、吸引優(yōu)秀專業(yè)人才；三是倡導(dǎo)多元參與的治理結(jié)構(gòu)，對市場和社會需求靈敏度較高，有利于提升公共服務(wù)效率和水平。

2.陸家嘴金融城“法定機構(gòu)”改革的框架設(shè)計

總體框架設(shè)計：撤銷上海市陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管理委員會，設(shè)立具有行政管理和公共服務(wù)職能、以企業(yè)化運作但不以營利為目的的“法定機構(gòu)”——陸家嘴金融城發(fā)展局（以國有獨資公司注冊，登記名稱為“上海陸家嘴金融城發(fā)展局有限公司”）。在改革試點初期，暫保留上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會陸家嘴管理局，但高度精簡。陸家嘴管理局局長兼任金融城發(fā)展局負責(zé)人，兼職不兼薪。

3.陸家嘴金融城發(fā)展局的性質(zhì)和定位及其與金融城理事會的關(guān)系

陸家嘴金融城發(fā)展局的總體職責(zé)定位是：作為具有與新加坡、香港等國家和地區(qū)“法定機構(gòu)”相同性質(zhì)的公共管理服務(wù)機構(gòu)，負責(zé)實施和協(xié)調(diào)陸家嘴金融城區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，并組織和落實理事會業(yè)界共治的相關(guān)事項，促進上海“四個中心”核心功能區(qū)建設(shè)（圖1）。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈和生活服務(wù)體系、宣傳推廣金融城品牌等方面，發(fā)展局采用更加靈活有效的機制，承擔(dān)政府部門可能無法有效發(fā)揮作用的事務(wù)；在事中事后監(jiān)管、金融風(fēng)險防范等方面，發(fā)展局通過配合、參與、協(xié)同等辦法發(fā)揮有益的補充作用，不取代監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)。

發(fā)展局和理事會的職責(zé)各有側(cè)重、相互支撐。理事會秘書處設(shè)在發(fā)展局內(nèi)，發(fā)展局定期向理事會報告工作。

4.陸家嘴金融城發(fā)展局的主要職能和職責(zé)

主要職能包括：（1）編制實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。負責(zé)金融城發(fā)展戰(zhàn)略研究、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的制訂與實施。（2）促進形成和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。負責(zé)金融城經(jīng)濟發(fā)展和投資促進相關(guān)工作，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)相關(guān)資源；推進各類高能級金融、航運、貿(mào)易企業(yè)和總部機構(gòu)的集聚和培育，促進優(yōu)化以金融業(yè)為重點的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈；對接和服務(wù)區(qū)域內(nèi)金融機構(gòu)，密切與金融市場各參與方的聯(lián)系。（3）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和生活服務(wù)體系。負責(zé)牽頭實施金融城商業(yè)、交通、景觀、文化和信息化等配套優(yōu)化項目；引導(dǎo)市場和社會提供多元化、高品質(zhì)的生活服務(wù)和產(chǎn)品。（4）承擔(dān)相關(guān)公共管理和服務(wù)事務(wù)。負責(zé)金融城相關(guān)基金的運作，落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及相關(guān)扶持政策，負責(zé)區(qū)域內(nèi)企業(yè)和人才服務(wù)工作。（5）協(xié)同推進服務(wù)業(yè)創(chuàng)新和對外開放。負責(zé)爭取監(jiān)管機構(gòu)支持，鼓勵推動金融城各類要素市場、金融機構(gòu)進行產(chǎn)品、業(yè)務(wù)和制度創(chuàng)新；推動國家重大金融改革創(chuàng)新項目在金融城先行先試；負責(zé)金融城對外合作和交流，宣傳推廣金融城品牌。（6）協(xié)同金融法治和信用體系建設(shè)。配合事中事后監(jiān)管和金融風(fēng)險防范體系建設(shè)。負責(zé)會同相關(guān)各方推進樓宇經(jīng)濟、新興金融業(yè)態(tài)等信息服務(wù)平臺建設(shè)，為金融監(jiān)管信息和社會公共信用信息的互換共享提供支撐，強化事中事后監(jiān)管；協(xié)助配合金融監(jiān)管機構(gòu)和地方政府金融服務(wù)部門加強金融風(fēng)險防范體系建設(shè)。（7）法律、法規(guī)、規(guī)章以及發(fā)展局章程規(guī)定的其他職能。

5.陸家嘴金融城發(fā)展局與陸家嘴區(qū)域內(nèi)其他行政主體的關(guān)系

為盡快推動改革試點，考慮到改革的可行性和簡便性，采取了先易后難、分步實施的策略。此次改革的實施范圍暫定為陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管理委員會所管轄的31.78平方公里，不涉及其他金融集聚區(qū)；同時，當(dāng)前改革試點只涉及陸家嘴金融城管理委員會和上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會陸家嘴管理局（其中原陸管委和管理局的關(guān)系是“合署辦公”），不涉及區(qū)域內(nèi)其他行政主體。實施“法定機構(gòu)”改革后，陸家嘴區(qū)域內(nèi)仍存在較多行政主體?，F(xiàn)將陸家嘴金融城發(fā)展局與其他行政主體的關(guān)系闡述如下：（1）與管理局的關(guān)系。改革試點初期，暫保留上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會陸家嘴管理局，主要承接自貿(mào)試驗區(qū)事務(wù)的對上對外溝通協(xié)調(diào)，并按現(xiàn)行操作模式辦理相關(guān)行政許可事項。發(fā)展局通過政府購買服務(wù)的方式，實施公共管理服務(wù)職能。（2）與浦東新區(qū)金融服務(wù)局的關(guān)系。新區(qū)金融局作為區(qū)政府的工作部門，統(tǒng)籌全區(qū)的金融發(fā)展和服務(wù)工作，并做好與“一行三局”、市對口部門的工作銜接。發(fā)展局負責(zé)落實相關(guān)政策，做好包括金融機構(gòu)在內(nèi)的各類重點機構(gòu)和企業(yè)的具體對接和服務(wù)工作。（3）與區(qū)域內(nèi)街道的關(guān)系。目前，陸家嘴區(qū)域包括陸家嘴、濰坊、洋涇、花木和塘橋五個街道。改革后，區(qū)域內(nèi)的社區(qū)管理與服務(wù)、社會穩(wěn)定、治安消防、安全生產(chǎn)等職能，仍保持現(xiàn)狀，由所在街道和區(qū)相關(guān)部門共同承擔(dān)。屬地街道與金融城發(fā)展局共同營造好區(qū)域發(fā)展環(huán)境，既相互錯位，又相互補位。

6.陸家嘴金融城“法定機構(gòu)”的主要特點和創(chuàng)新

浦東新區(qū)人民政府設(shè)立陸家嘴金融城發(fā)展局，作為金融城法定的管理服務(wù)機構(gòu)，通過職責(zé)法定、企業(yè)化組織、市場化運作、專業(yè)化服務(wù)、國際化導(dǎo)向的模式和理念，提升推進金融城發(fā)展的能力和效率。

職責(zé)法定。改革明確了法治保障分兩步走的基本思路做法，先由區(qū)人大出臺相關(guān)決定、最后由市人大出臺地方性法規(guī)。目前改革試點初期，先由浦東新區(qū)人大常委會依據(jù)市人大常委會《關(guān)于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》，以法律性問題決定的形式，明確陸家嘴金融城發(fā)展局的法人主體地位、管理社會公共事務(wù)的權(quán)責(zé)邊界和業(yè)務(wù)范圍，實現(xiàn)金融城重大公共事務(wù)共商共議共決的制度規(guī)范，使法定機構(gòu)的設(shè)立和運行于法有據(jù)，為改革試點提供依據(jù)、保障和支持（2016年6月21日區(qū)人大常委會審議通過了《關(guān)于促進和保障陸家嘴金融城體制改革的決定》）。陸家嘴金融城發(fā)展局按照浦東新區(qū)人大常委會通過的《決定》，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，探索職責(zé)明晰、決策科學(xué)、運作高效的體制機制，提高管理效能和服務(wù)水平。區(qū)人大常委會通過聽取專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問等形式，依法對金融城體制改革工作開展監(jiān)督檢查，促進和保障改革在法治框架下依法依規(guī)有序推進。

企業(yè)化組織。與原來傳統(tǒng)的行政管理機構(gòu)相比，發(fā)展局不列入政府部門序列，在全國率先以企業(yè)法人的形式登記注冊成立，實行企業(yè)化組織。構(gòu)建完善的內(nèi)部治理架構(gòu)。包括設(shè)立黨組、紀(jì)檢等相關(guān)組織；內(nèi)設(shè)綜合部門承接理事會秘書處職能；發(fā)展局的工作部門設(shè)置，建立相對靈活的事業(yè)部制度，相應(yīng)實現(xiàn)輕型化、扁平化、國際化，優(yōu)化綜合部門、強化業(yè)務(wù)部門，搭建專業(yè)化的運作平臺，搭建專業(yè)化運作平臺，有利于為市場和企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。

市場化運作。發(fā)展局建立市場化、能力導(dǎo)向的用人機制和薪酬體系。通過市場化招聘方式，面向全球公開招聘金融、航運、貿(mào)易等行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究與推進實施，以及金融城運營管理與品牌推廣等方面的專業(yè)人才，打造一支符合國際一流金融城建設(shè)需求的專業(yè)團隊。改革試點所涉及現(xiàn)有機構(gòu)和崗位的工作人員，可根據(jù)個人意愿參與公開招聘，亦可保留公務(wù)員或事業(yè)人員身份，由區(qū)組織人事部門統(tǒng)籌安排。發(fā)展局實行職位分類管理，根據(jù)實際需要設(shè)置部門和崗位，聘用相應(yīng)數(shù)量和層次的人才，實行市場導(dǎo)向的薪酬機制，其薪酬水平參考市場等因素綜合確定，并根據(jù)績效和市場薪酬水平變化情況進行動態(tài)調(diào)整。對專業(yè)化管理服務(wù)團隊采取市場化薪酬、市場化考核，實現(xiàn)有效的激勵，有利于提高服務(wù)效率。

專業(yè)化服務(wù)。強化服務(wù)導(dǎo)向，為業(yè)界和企業(yè)提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)是發(fā)展局的最高宗旨。發(fā)展局依托專業(yè)化的人才團隊和服務(wù)手段，為區(qū)域各類企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化和高端人才的服務(wù)，更加便捷、高效、專業(yè)、優(yōu)質(zhì)。

開放透明的監(jiān)督機制。包括：發(fā)展局重大事項、財務(wù)預(yù)決算、年報公示等方面的信息公開和社會監(jiān)督機制；理事會對發(fā)展局年度重點工作、落實業(yè)界共治事項、金融城發(fā)展基金運行等情況進行定期評議的制度；監(jiān)察、財政、審計等部門負責(zé)對發(fā)展局的財務(wù)審計和績效考核。

不以營利為目的。明確不參與市場競爭、不以營利為目的，是發(fā)展局的鮮明特點。發(fā)展局的職責(zé)定位具有鮮明的公益性特征，其主要職能是實施和協(xié)調(diào)金融城的公共事務(wù)，組織和落實理事會業(yè)界共治的相關(guān)事項，提升金融城發(fā)展的能力與效率，打造開放度更高、便利化更優(yōu)的營商環(huán)境，更好地為企業(yè)提供專業(yè)化精細化服務(wù)、更好地促進金融城的發(fā)展與繁榮。作為全新類型的法人主體，雖然它以企業(yè)法人的形式登記注冊，但不以營利為目的。按照公平公正公開的原則，發(fā)展局提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，旨在促進社會的“公共利益”。

以國際化為導(dǎo)向。陸家嘴金融城體制改革是浦東新區(qū)對標(biāo)國際通行規(guī)則的重大改革舉措，吸收借鑒了新加坡、香港等國家和地區(qū)“法定機構(gòu)”的公共治理理念，“國際化”是改革試點的重要特色和亮點。理事會的組成突出國際化，124家理事成員單位中的外資機構(gòu)占比達30%，具有廣泛的開放性和包容性。發(fā)展局面向全球招聘國際專業(yè)人才，體現(xiàn)了國際化的開放視野。理事會、發(fā)展局已連續(xù)舉辦了各類國際合作交流活動，強化陸家嘴金融城品牌的國際推廣，幫助陸家嘴金融城企業(yè)尋找全球資源和商務(wù)合作機會，有效提升了陸家嘴金融城的國際知名度、影響力和競爭力。

三、改革所取得的經(jīng)濟和社會效益

（一）為加快推進政府職能轉(zhuǎn)變探索新路徑

圍繞上海國際金融中心核心功能區(qū)建設(shè)、適應(yīng)服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展對創(chuàng)新政府管理方式的新要求，在陸家嘴金融城開展體制創(chuàng)新改革試點，探索構(gòu)建精簡高效的公共治理模式，最大的價值在于：有利于推進簡政放權(quán)、提高行政效能、加快政府職能轉(zhuǎn)變，為新一輪政府機構(gòu)改革探索新路徑，實現(xiàn)“小政府、大社會”的目標(biāo)。一方面，通過積極對標(biāo)、學(xué)習(xí)借鑒國際上公共治理的先進經(jīng)驗，合理界定政府、市場和社會三者職能，建立更有活力、更具效率的公共治理機制，將專業(yè)性、技術(shù)性較強的公共服務(wù)職能交由政府序列之外的法定機構(gòu)承擔(dān)，促進政府部門減員增效和管理服務(wù)方式創(chuàng)新。另一方面，通過企業(yè)化、市場化運作方式，建立更加靈活開放的用人機制，有利于增強對高端人才的凝聚力和吸引力，提高陸家嘴金融城公共管理和服務(wù)的專業(yè)化和國際化水平。

（二）為促進區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新治理體系開展新試驗

陸家嘴金融城體制創(chuàng)新改革試點的核心內(nèi)容是在一個完整的開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)探索構(gòu)建精簡高效的公共治理模式，有利于提高對區(qū)域內(nèi)資源的調(diào)動能力、豐富服務(wù)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的手段、完善業(yè)界參與治理的體制保障，有利于提升區(qū)域創(chuàng)新功能、完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)、優(yōu)化營商環(huán)境和生活服務(wù)體系。首創(chuàng)企業(yè)化組織的“法定機構(gòu)”運作模式，以企業(yè)法人的形式登記注冊創(chuàng)設(shè)“法定機構(gòu)”，在借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)“法定機構(gòu)”核心理念的基礎(chǔ)上，發(fā)展局全面實行現(xiàn)代企業(yè)法人治理模式，這可以在當(dāng)前以機關(guān)和事業(yè)單位作為主要公共管理服務(wù)機構(gòu)的背景下，為區(qū)域公共治理模式創(chuàng)新，另辟蹊徑、探索新路，有利于為上海市各類開發(fā)區(qū)創(chuàng)新公共治理體系探索新路徑，進而為全國提供有益借鑒。

（三）為提升陸家嘴金融城國際競爭力積累新動能

陸家嘴金融城開展體制創(chuàng)新改革試點的理念靈感來源于對標(biāo)國際、充分學(xué)習(xí)吸收借鑒國際先進經(jīng)驗。通過這次改革，更好地處理好政府與市場的關(guān)系，讓政府變得更有效率、更加透明，讓市場贏得更大活力、更廣空間，有利于構(gòu)建符合國際通行做法的“最大的開放、最高的效率、最強的法治”營商環(huán)境；有利于提升陸家嘴金融城的國際化水平；有利于打造金融城國際品牌，提升金融城的國際影響力；有利于吸引國際高端機構(gòu)、高端人才集聚，進一步提升金融城的國際競爭力。

（四）為各界廣泛參與和溝通對話搭建新平臺

陸家嘴金融城開展體制創(chuàng)新改革試點，不是政府閉環(huán)式的內(nèi)部自我循環(huán)。這次改革，最大的成果是為業(yè)界共商共議搭建了一個十分積極有效的公共平臺，構(gòu)建企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)和地方政府常態(tài)化的溝通協(xié)商機制，將業(yè)界吸納為改革試點的共同參與者，有利于深化自貿(mào)試驗區(qū)金融、航運、貿(mào)易等領(lǐng)域制度創(chuàng)新；有利于促進區(qū)域內(nèi)市場主體從被管理、被服務(wù)的對象轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?、自我服?wù)的主體，充分發(fā)揮市場主體和社會參與的作用；有利于增強金融監(jiān)管部門、地方政府和業(yè)界三方在信息共享和社會信用體系建設(shè)上的合力，提高金融開放度和防控金融風(fēng)險的能力，樹立上海國際金融中心更加開放的形象。

四、深化完善改革的若干對策建議

（一）積極推動市人大開展地方立法支持保障改革

陸家嘴金融城體制改革試點方案，明確了法治保障分兩步走的基本思路做法，先有區(qū)人大出臺相關(guān)決定、最后由市人大出臺地方性法規(guī)。目前，僅僅走了第一步，尚未正式啟動第二步?！胺ǘC構(gòu)”，必須確保職責(zé)法定、于法有據(jù)，而浦東新區(qū)作為市轄區(qū)，自身并沒有地方立法權(quán)，浦東新區(qū)人大常委會根據(jù)、援引市人大關(guān)于支持保障浦東綜合配套改革的地方性法規(guī)而做出的《決定》，不過是為了加快啟動改革的權(quán)宜之計。為了進一步推動改革向縱深發(fā)展、同時推動我國法治建設(shè)，當(dāng)前亟需以地方性立法的形式，明確陸家嘴金融城理事會和發(fā)展局的機構(gòu)性質(zhì)、職能定位、具體職責(zé)、治理機制，強化改革的法律保障，對改革試點的框架性設(shè)計和制度性成果予以強化固化。建議盡快向市人大提出納入年度立法計劃的立項申請，開展立法調(diào)研、法規(guī)條文起草等工作，爭取最終由市人大常委會制定并頒布《陸家嘴金融城條例》。

（二）健全完善金融城理事會多元參與運作機制

目前，雖然陸家嘴金融城理事會已經(jīng)成立、常務(wù)理事會也已經(jīng)成立，但具體的運營機制尚未完全明確、內(nèi)部架構(gòu)也尚未搭建起來。因此，為了充分發(fā)揮陸家嘴金融城理事會的積極作用，當(dāng)前亟需根據(jù)金融城建設(shè)和發(fā)展的實際需要以及業(yè)界機構(gòu)的意愿，完善金融城常務(wù)理事會的運作機制，定期召開常務(wù)理事會。根據(jù)陸家嘴金融城建設(shè)和發(fā)展的實際需要以及業(yè)界機構(gòu)的意愿，突出跨界多元參與，研究明確專業(yè)委員會組建的基本原則和總體框架，逐步建立完善戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)促進、國際推廣、營商環(huán)境、金融風(fēng)險防范等相關(guān)專業(yè)委員會。

（三）健全完善金融城發(fā)展局市場化高效運作機制

當(dāng)前，雖然陸家嘴金融城發(fā)展局已經(jīng)注冊成立，并且內(nèi)部人員已經(jīng)基本到位，但如何全面實現(xiàn)新舊接軌、新老交接，如何在實際運作中處理好與浦東新區(qū)人民政府相關(guān)委辦局、街鎮(zhèn)的關(guān)系，如何在招商引資和企業(yè)服務(wù)過程中發(fā)揮出預(yù)期的高效率和戰(zhàn)斗力，如何在開展國際活動中與國際市場主體和高標(biāo)準(zhǔn)國際通行規(guī)則相對接，仍有待時間和實踐的檢驗。因此，當(dāng)前亟需按照市委、市政府和浦東新區(qū)人大常委會《決定》所確定的主要職能，遵循法定機構(gòu)企業(yè)化組織、市場化運作的原則，進一步突出內(nèi)部激勵機制并建立嚴(yán)格的內(nèi)控制度，通過聚焦公共管理和服務(wù)，進一步提高法定機構(gòu)促進經(jīng)濟發(fā)展和服務(wù)企業(yè)的水平，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的加速度，區(qū)域內(nèi)企業(yè)和業(yè)界的滿意度，以及社會對金融城品牌和改革的認(rèn)可度。

（四）進一步對標(biāo)國際，構(gòu)建法治化、便利化、國際化的綜合營商環(huán)境

改革是否成功的評判標(biāo)準(zhǔn)主要是看是否有利于促進發(fā)展，因此既要通過改革促進發(fā)展，更要通過進一步發(fā)展不斷推動改革深化。根據(jù)《上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)暨上海自貿(mào)區(qū)陸家嘴片區(qū)“十三五”規(guī)劃》，陸家嘴金融城未來的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是“一城兩區(qū)一支點”，即建設(shè)國際一流的金融城、建設(shè)世界級中央活動區(qū)（CAZ）、建設(shè)金融貿(mào)易制度創(chuàng)新先行區(qū)、建設(shè)成為上海建成卓越的全球城市的重要戰(zhàn)略支點。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，啟動實施陸家嘴金融城體制改革只是開了一個頭，后面的路還更長。當(dāng)務(wù)之急，在于進一步對標(biāo)國際，構(gòu)建法制化、便利化、國際化的綜合營商環(huán)境。一是要聚焦戰(zhàn)略招商和精準(zhǔn)招商，打造國際化產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。具體措施比如：堅持對標(biāo)國際，細分行業(yè)分析、把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，找準(zhǔn)切入口、補齊發(fā)展短板，積極通過樓宇招商、并購招商、以商招商、海外招商等手段，加速集聚一大批功能性、領(lǐng)袖性、創(chuàng)新性、平臺性的國際國內(nèi)知名金融機構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)組織，打造國際化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。二是要完善國際化綜合配套環(huán)境。具體措施比如：圍繞人才發(fā)展環(huán)境提升為人才集聚，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；圍繞文化軟環(huán)境優(yōu)化，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)；圍繞城市更新和品質(zhì)提升，優(yōu)化公共配套環(huán)境。三是要聚焦形象塑造和品牌推廣，提升國際影響力和綜合競爭力。具體措施比如：圍繞“陸家嘴金融城”國際品牌塑造，開展各類品牌推廣活動；圍繞吸引全球投資聚焦陸家嘴，開展國際化區(qū)域營銷活動；圍繞助推陸家嘴金融城企業(yè)走向國際，支持企業(yè)海外市場拓展。通過上述努力，積極推動陸家嘴金融城代表上海乃至我國參與全球經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則制訂和全球城市網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建。

■責(zé)任編輯：張 煒